桃江的農(nóng)地確權(quán)登記發(fā)證“路線圖”

胡能燦 王軍

284個(gè)行政村，8144個(gè)村民小組，涉及農(nóng)村集體土地1960平方公里，21594宗所有權(quán)，39651條權(quán)屬界線，28035份權(quán)屬文書，核查權(quán)屬界線43631條次……每一個(gè)記錄工作任務(wù)的數(shù)字都是數(shù)以萬計(jì)。

2012年5月啟動(dòng)登記發(fā)證工作，5月18日技術(shù)單位進(jìn)駐，6月7日益陽市現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在桃江召開，7月20日完成地籍測(cè)量，8月1日完成權(quán)屬調(diào)查，8月2日開始登記制證，8月15日試點(diǎn)村316宗確權(quán)到村民小組的所有權(quán)證制證完畢……每一項(xiàng)記錄工作進(jìn)度的時(shí)間都是以日推進(jìn)。

在這兩組不平凡的數(shù)字中，印證的就是湖南省桃江縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的歷程！

啟動(dòng)：政府部門全力“鋪路”

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作就是給農(nóng)村集體土地“上戶口”、辦理“身份證”，是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的入場(chǎng)券，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力源泉。在桃江決策者的腦海里銘刻著這樣一個(gè)理念。

2012年4月，在全市推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作會(huì)議后，桃江縣把這項(xiàng)工作列入政府工作的重要內(nèi)容，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“七項(xiàng)規(guī)定”動(dòng)作之一來抓好抓實(shí)抓牢。

2012年桃江縣第八次縣委常委專題辦公會(huì)議要求，“迅速啟動(dòng)全縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，要錢給錢，要人給人，政府、部門要全力為確權(quán)登記發(fā)證工作鋪路”。

為此，一系列的“鋪路”行動(dòng)在緊急進(jìn)行……

5月10日，縣委常委會(huì)議聽取了縣國土資源局關(guān)于啟動(dòng)全縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的專題匯報(bào)。隨后，成立了以分管國土資源工作的副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，縣政府辦、縣國土資源局主要負(fù)責(zé)人為副組長(zhǎng)，縣農(nóng)村工作部、財(cái)政、民政、交通運(yùn)輸、公安、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、經(jīng)管等10個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)及15個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分管國土資源工作的領(lǐng)導(dǎo)為成員的桃江縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)了工作辦公室，抽調(diào)專職工作人員9名，分成綜合協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)量檢查、資金管理、監(jiān)察監(jiān)督5個(gè)專業(yè)工作組，形成了嚴(yán)密的工作鏈。同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應(yīng)成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

5月15日，桃江縣人民政府批準(zhǔn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)889萬元，其中技術(shù)單位工程項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)739萬元，其他費(fèi)用150萬元，分四年撥付。

6月2日，通過縣招標(biāo)辦，報(bào)市政府批準(zhǔn)，招標(biāo)確定了湖南省第一測(cè)繪院、湖南省第二測(cè)繪院、湖南核工業(yè)巖土工程勘察設(shè)計(jì)研究院為桃江縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證技術(shù)單位。

6月7日，全縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作動(dòng)員大會(huì)高規(guī)格召開，縣農(nóng)村工作部、財(cái)政、公安、農(nóng)業(yè)、民政、林業(yè)、經(jīng)管等部門負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)及分管領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所長(zhǎng)、從業(yè)人員、技術(shù)單位人員近百人參加了動(dòng)員大會(huì)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也按工作進(jìn)度分別召開到各村的動(dòng)員會(huì)議，試點(diǎn)鎮(zhèn)沾溪鎮(zhèn)的動(dòng)員會(huì)議開到了村民小組長(zhǎng)一級(jí)，層層進(jìn)行再宣傳、再動(dòng)員、再部署。

6月10日，縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、縣督查局出臺(tái)《關(guān)于全縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作考核細(xì)則》，考核分值納入相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年績(jī)效考核。

一場(chǎng)轟轟烈烈的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證“攻堅(jiān)戰(zhàn)”在桃花江畔打響。

試點(diǎn)：努力探尋“桃江版本”

桃江縣是七山一水兩分田的典型丘陵山區(qū)，歷經(jīng)了1995年撤區(qū)并鄉(xiāng)、2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和2008年村組合并等多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組行政區(qū)劃調(diào)整，村民小組集體土地普遍存在土地不集中、交叉嚴(yán)重、主體不完善、組界不明顯等現(xiàn)象。在桃江縣的地籍管理史上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證到村民小組是第一次，給農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作提出了嚴(yán)竣的考驗(yàn)。

“怎樣找準(zhǔn)符合桃江縣情的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的版本？”桃江縣國土資源局黨組一班人思路異常清晰：試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)上總結(jié)，面上推廣。

為找準(zhǔn)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，桃江縣國土資源局經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查了解，選定了群眾基礎(chǔ)好、干部戰(zhàn)斗力強(qiáng)的桃花江核電站所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)——沾溪鎮(zhèn)作為試點(diǎn)單位。調(diào)查研究、動(dòng)員發(fā)動(dòng)、宣傳宣講、指界人推選、權(quán)屬外業(yè)調(diào)查、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處、資料收集、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、登記制證、簽收……試點(diǎn)“集結(jié)號(hào)”在沾溪鎮(zhèn)各個(gè)村落吹響。

2012年5月，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證試點(diǎn)工作動(dòng)員大會(huì)在沾溪鎮(zhèn)召開，沾溪鎮(zhèn)村組干部、黨員及群眾代表、技術(shù)單位從業(yè)人員等100多人參加了動(dòng)員大會(huì)。對(duì)各村民小組指界人員進(jìn)行了集中培訓(xùn)，并在沾溪鎮(zhèn)衛(wèi)紅村就外業(yè)權(quán)屬調(diào)查的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)演示。

“開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作有什么意義？農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的主要任務(wù)是什么？申請(qǐng)土地登記需要提供那些資料？土地登記的程序有那些？……”宣傳車開進(jìn)各個(gè)村落進(jìn)行巡回宣傳，桃江電視臺(tái)開設(shè)農(nóng)村集體土地知識(shí)問答專欄每晚播放，各種內(nèi)容的橫幅標(biāo)語隨處可見，《知識(shí)問答》小冊(cè)子一戶一份。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作在沾溪鎮(zhèn)做到了家喻戶曉，人人皆知。

盛夏桃江，酷暑難耐，熱浪襲人，頂著38℃的高溫，縣國土資源局地籍測(cè)繪部門9名工作人員不分節(jié)假日全程參加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組密切配合，技術(shù)單位26名調(diào)查員全力以赴地工作，打出了試點(diǎn)工作“組合拳”，為全縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作找到了“標(biāo)準(zhǔn)版本”。

僅僅兩個(gè)月時(shí)間，沾溪鎮(zhèn)就完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的全部程序。全鎮(zhèn)確權(quán)登記到組的行政村10個(gè)，334個(gè)村民小組，調(diào)查權(quán)屬界線登記制證5274條，登記制證1685本。摸清了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的基本思路，統(tǒng)一了政府主導(dǎo)，國土資源部門負(fù)責(zé)組織和業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)把關(guān)，鎮(zhèn)、村、組及相關(guān)部門配合，專業(yè)隊(duì)伍具體負(fù)責(zé)實(shí)施的操作方式?？偨Y(jié)制訂了桃江縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作《具體操作辦法》、《職責(zé)分工》、《獎(jiǎng)懲辦法》、《考核評(píng)分細(xì)則》四個(gè)操作性非常強(qiáng)的文件。根據(jù)桃江縣實(shí)情，科學(xué)提出了“因地制宜，急需先用，立足村界，細(xì)化到組”的工作思路，明確了以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地、城鄉(xiāng)結(jié)合部、兩型社會(huì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的行政村為重點(diǎn)，全縣94個(gè)行政村2698個(gè)村民小組確權(quán)發(fā)證到組，190個(gè)村確權(quán)發(fā)證到行政村的目標(biāo)任務(wù)。

鋪開：權(quán)屬調(diào)查全面加速推進(jìn)

工作方法找準(zhǔn)后，推進(jìn)力度就是決定因素。

桃江縣國土資源局對(duì)全縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)行倒排工時(shí)，《桃江縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作計(jì)劃》顯示著以下時(shí)間節(jié)點(diǎn)：2012年8月全面啟動(dòng)權(quán)屬外業(yè)調(diào)查，2012年12月完成外業(yè)調(diào)查，2013年5月完成權(quán)屬調(diào)查成果內(nèi)外自檢，2013年6月申報(bào)省廳預(yù)檢，2013年12月完成數(shù)據(jù)庫建設(shè)……

全縣動(dòng)員大會(huì)的第二天，湖南省第一測(cè)繪院、湖南省第二測(cè)繪院、湖南核工業(yè)巖土工程勘察設(shè)計(jì)研究院52名技術(shù)人員分赴全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展外業(yè)權(quán)屬調(diào)查。

一時(shí)間，在桃江縣的村村落落、田間山野、農(nóng)家小院隨處可見農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作人員忙碌的身影。

為確保工作進(jìn)度，桃江縣國土資源局明確3名工作人員分別與3個(gè)技術(shù)單位對(duì)口聯(lián)系，全程跟蹤督查，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、國土資源所三方協(xié)調(diào)作業(yè)制度：技術(shù)單位每進(jìn)入一個(gè)國土資源所轄區(qū)，國土資源所安排一名人員與作業(yè)單位人員保持隨時(shí)溝通，遇工作難題，及時(shí)解決或上報(bào)；作業(yè)隊(duì)伍每到一個(gè)村民組，國土資源所必須到場(chǎng)，提前聯(lián)系食宿問題，讓作業(yè)隊(duì)伍安心工作；國土資源所與村組隨時(shí)溝通，并制作了通訊錄發(fā)放到每個(gè)人員。

在桃江縣集體土地確權(quán)登記發(fā)證辦的墻壁上掛著一個(gè)任務(wù)完成示意圖和一個(gè)各標(biāo)段工作進(jìn)度對(duì)比表，對(duì)各單位當(dāng)天外業(yè)調(diào)查數(shù)量進(jìn)行匯總、通報(bào)。桃江縣國土資源局每隔十天就會(huì)組織三個(gè)標(biāo)段的技術(shù)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)全縣集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)行一次調(diào)度，就當(dāng)前工作進(jìn)度、質(zhì)量、存在的問題和困難進(jìn)行匯總，逐一拿出解決方案。此外，桃江縣國土資源局每月聯(lián)合縣督查局、縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展辦公室對(duì)各標(biāo)段外業(yè)調(diào)查進(jìn)度及質(zhì)量、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合程度等進(jìn)行一次督查，發(fā)出督查通報(bào)，將督查情況記入全縣績(jī)效考核分?jǐn)?shù)。

歷數(shù)桃江縣開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的工作日程，交出了如下答卷：調(diào)查宗地21594宗，權(quán)屬界線39651條，整理內(nèi)業(yè)權(quán)屬文書及附圖28035份，調(diào)查率達(dá)到100%。舉辦專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)3期，受訓(xùn)人員達(dá)1500余人次。發(fā)放《農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證知識(shí)問答》1000余本，宣傳單頁2800多份，懸掛橫幅82條，張貼標(biāo)語480多條，出動(dòng)宣傳車18臺(tái)次。通過縣人民政府發(fā)布了《關(guān)于對(duì)全縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行總登記的通告》，共張貼1200份。

質(zhì)檢：不放過任何一個(gè)疑點(diǎn)

“農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作是事關(guān)群眾切身利益的大事，不放過任何一個(gè)疑點(diǎn)，必須扎扎實(shí)實(shí)確實(shí)權(quán)、認(rèn)認(rèn)真真頒鐵證。”桃江縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作辦公室主任薛志元態(tài)度十分明確。

桃江縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作嚴(yán)格按照《土地登記辦法》、《地籍調(diào)查規(guī)程》等法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。在工作開展之初，當(dāng)?shù)爻雠_(tái)了《桃江縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作責(zé)任追究辦法》，印發(fā)了《桃江縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果檢查驗(yàn)收辦法》，嚴(yán)格落實(shí)成果質(zhì)量第一責(zé)任人制度，對(duì)在發(fā)證過程中出現(xiàn)宗地權(quán)屬錯(cuò)誤、數(shù)據(jù)失實(shí)等，將對(duì)該宗地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所工作實(shí)行一票否決。

為此，桃江縣國土資源局嚴(yán)把指界關(guān)口，要求各村選定的指界人必須具備德高望重、有良好的政治素質(zhì)，公道正派、熟知本轄區(qū)界址情況，并做到指界人須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上村民代表選舉產(chǎn)生，在進(jìn)行權(quán)屬界線調(diào)查時(shí)指界人員必須百分之百的現(xiàn)場(chǎng)指界，確保 “權(quán)屬合法、界址清楚”。

權(quán)屬調(diào)查成果縣級(jí)自檢，是成果質(zhì)量控制的關(guān)鍵之一。桃江縣國土資源局嚴(yán)格按照部、省相關(guān)成果質(zhì)量控制辦法，對(duì)各技術(shù)單位提交的內(nèi)外權(quán)屬調(diào)查成果進(jìn)行實(shí)打?qū)?、全覆蓋地縣級(jí)自檢，精心制定內(nèi)外業(yè)質(zhì)檢工作方案，抽調(diào)精干人員成立了內(nèi)、外業(yè)兩個(gè)質(zhì)檢組。外業(yè)自檢采用對(duì)照調(diào)查底圖及權(quán)屬界線協(xié)議書，隨機(jī)抽取10%～15%的權(quán)屬界線，由指界人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指界核對(duì)，并記錄檢查情況。內(nèi)業(yè)自檢采用圖文對(duì)照檢驗(yàn)法，根據(jù)權(quán)屬界線協(xié)議書及附圖逐界線逐拐點(diǎn)100%地進(jìn)行對(duì)照檢查，比較權(quán)屬界線走向說明與附圖的一致性。

另外，湖南省桃江縣周密組織了權(quán)屬調(diào)查成果公示和權(quán)屬文書簽字蓋章工作。權(quán)屬調(diào)查成果生成后，充分利用公示的這一環(huán)節(jié)，在公示點(diǎn)設(shè)立意見箱和熱線電話，廣泛聽取農(nóng)民群眾的意見建議，對(duì)群眾提出異議的權(quán)屬界線，及時(shí)通知技術(shù)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)場(chǎng)糾正確認(rèn)。在組織村組權(quán)屬界線指界人簽字蓋章時(shí)，為了確保不發(fā)生代簽，對(duì)每一名指界人員的簽字現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行照相留檔。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，土地確權(quán)登記發(fā)證工作期間共檢查權(quán)屬界線43631條，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤或需完善的5200條，及時(shí)向各技術(shù)單位反饋檢查整改報(bào)告130份，組織技術(shù)單位召開聯(lián)席質(zhì)量分析交流會(huì)15次，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正權(quán)屬界線不清、面積不準(zhǔn)等問題67個(gè)，糾正村界址線錯(cuò)誤14起，處理各種土地權(quán)屬爭(zhēng)議27起。

（作者單位：益陽市國土資源局）