把土地管理的重心轉(zhuǎn)到存量土地上來

黃小虎

現(xiàn)行土地管理工作的重心，是在增量土地上做文章。諸如指標(biāo)管理、基本農(nóng)田劃定、占補(bǔ)平衡、“招拍掛”等等，都是圍繞征地展開的。費(fèi)了很大勁，管理成本很高，效果并不好。應(yīng)當(dāng)調(diào)整思路，把管理重心轉(zhuǎn)到存量土地上來。

目前，因征地引發(fā)的矛盾，是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)行征地制度主要有兩個(gè)問題。一是政府征地、賣地，被征地農(nóng)民不能分享土地增值收益；二是不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，剝奪了農(nóng)民自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的權(quán)利。由此產(chǎn)生的社會(huì)矛盾越來越尖銳。

現(xiàn)行征地制度舉步維艱

改革征地制度，已經(jīng)研究、探討了20多年，地方也有許多經(jīng)驗(yàn)，但國(guó)家層面上卻沒有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。深層次原因，在于政府經(jīng)營(yíng)土地，既管地又賣地，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員。

其實(shí)政府也有難處。土地供應(yīng)約40%是基礎(chǔ)性、公益性用地，是凈投入；30%是工業(yè)用地，大多是低價(jià)供應(yīng)，要賠錢；30%經(jīng)營(yíng)性用地，用“招、拍、掛”收入來平衡資金。東部發(fā)達(dá)地區(qū)勉強(qiáng)可以平衡，中西部地區(qū)平衡不了。在這種情況下，如果按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，政府的收入會(huì)減少；如果允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，政府可賣的地就少了，甚至無地可賣。資金窟窿怎么補(bǔ)？建設(shè)怎么搞？所以征地制度改革遲遲邁不出步子。

現(xiàn)在問題是，這套制度還能不能維持下去？恐怕不能說一天也維持不了了，但是維持的代價(jià)太大，而且越來越大。

——低價(jià)征地，自然會(huì)受到農(nóng)民強(qiáng)烈抵制。征了以后，農(nóng)民生計(jì)有問題，就沒完沒了地上訪。政府成了矛盾的一方，但最終還是要負(fù)無限責(zé)任。而且現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)的征地成本，已經(jīng)很高了。具體操作的做法很難規(guī)范。

——不讓集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，他也要進(jìn)入。有研究表明，珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)的企業(yè)用地，70%是集體土地。北京市調(diào)查，集體建設(shè)用地將近700平方公里，其中合法的僅100多平方公里，不到20%，另外80%都是不合法的，而且一半以上自發(fā)流轉(zhuǎn)出去了。這么大的一塊，你說他不合法或定為“小產(chǎn)權(quán)”，就不可能出臺(tái)管理辦法，其實(shí)無異于放棄管理。自由發(fā)展的結(jié)果，只能是亂象叢生。

——現(xiàn)行政府經(jīng)營(yíng)土地制度的一個(gè)顯著特點(diǎn)，是立足于增量土地，要不斷征地才能籌集所需資金。其后果一是保護(hù)耕地的國(guó)策不可能落實(shí)；二是城市外延擴(kuò)張，土地粗放利用、浪費(fèi)嚴(yán)重。經(jīng)過二、三十年的外延發(fā)展，不少地方已經(jīng)無地可征了。

——不允許集體建設(shè)用地開發(fā)房地產(chǎn)，迫使普通城市居民的自住性需求與投資、投機(jī)需求混在一起，他們的住房問題不可能解決。

——目前的地方債務(wù)，主要是政府以土地抵押向銀行貸款形成的，積聚了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

——政府行為扭曲，干部隊(duì)伍易受腐蝕。

以上這些矛盾和問題，是現(xiàn)行有關(guān)土地管理制度的內(nèi)在邏輯引發(fā)的。這些矛盾和問題，僅靠完善現(xiàn)行制度，不可能根本解決。如果不對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行比較徹底的改革，矛盾還會(huì)進(jìn)一步積聚、發(fā)展，危及社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。

管理重心應(yīng)轉(zhuǎn)到存量土地上

現(xiàn)行土地管理工作的重心，是在增量土地上做文章。諸如指標(biāo)管理、基本農(nóng)田劃定、占補(bǔ)平衡、“招、拍、掛”等等，都是圍繞征地展開的。費(fèi)了很大勁，管理成本很高，效果并不好。應(yīng)當(dāng)調(diào)整思路，把管理重心轉(zhuǎn)到存量土地上來。

首先，調(diào)整國(guó)家稅制，在精簡(jiǎn)、歸并相關(guān)稅收基礎(chǔ)上，對(duì)無論城市還是農(nóng)村的建設(shè)用地（含建筑附著物）開征不動(dòng)產(chǎn)稅（或財(cái)產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅）。政府組織定期評(píng)估，權(quán)利人每年繳納。稅收收入納入地方財(cái)政，按規(guī)定用途使用。對(duì)城鄉(xiāng)公益性用地、農(nóng)村農(nóng)民自住且符合規(guī)定面積的宅基地、城市居民符合規(guī)定面積的第一套住宅，應(yīng)當(dāng)免征。

第二，基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)家繼續(xù)實(shí)行征地，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照改變用途后的市場(chǎng)價(jià)格，與農(nóng)民協(xié)商確定，不能政府單方面說了算。補(bǔ)償費(fèi)超過一定額度的部分，可以發(fā)行長(zhǎng)期土地債券。對(duì)不接受者，征收所得稅。按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，農(nóng)民獲得的是財(cái)產(chǎn)性收入，政府有權(quán)對(duì)居民的收入征稅。

第三，凡經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，原則上國(guó)家不再征地。需要使用集體建設(shè)用地的，由用地單位與集體和農(nóng)民協(xié)商用地方式（出讓、租用、入股、聯(lián)營(yíng)等）和價(jià)格。在符合規(guī)劃前提下，集體土地可以發(fā)展各類二、三產(chǎn)業(yè)，包括面向自住性需求的房地產(chǎn)。

第四，城市發(fā)展特別是拆遷改造涉及集體土地的，可以把土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，但經(jīng)營(yíng)使用權(quán)長(zhǎng)期交給農(nóng)民；可以保留集體所有性質(zhì)不變，但要拿出部分土地用于公益建設(shè)；也可以部分保留集體性質(zhì)，部分轉(zhuǎn)為國(guó)有用于公益建設(shè)。具體采取哪種方式，由農(nóng)民自主選擇。政府制定拆遷改造規(guī)劃，所需資金則由集體自籌或向社會(huì)融資。廣東“三舊”改造之所以成功，其核心經(jīng)驗(yàn)就是在承認(rèn)集體和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)前提下，平衡各方利益關(guān)系，并且尊重農(nóng)村、農(nóng)民的選擇，因而調(diào)動(dòng)了農(nóng)民和社會(huì)參與改造的積極性。我國(guó)臺(tái)灣的“市地重劃”，也屬于類似經(jīng)驗(yàn)，而且把利益分配關(guān)系制度化了。

第五，相關(guān)的投融資政策、抵押擔(dān)保政策、公共服務(wù)政策、土地登記辦法、建設(shè)用地指標(biāo)管理，乃至戶籍政策等等，都要相應(yīng)改變。

這樣改革以后，政府征地?cái)?shù)量大幅減少，也不再經(jīng)營(yíng)土地了；地方財(cái)政主要依靠存量土地，存量土地面廣量大，能充分保障稅源；各項(xiàng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也主要在存量土地上做文章，充分利用社會(huì)資金。這是發(fā)展方式的根本改變，現(xiàn)行制度引起的問題都能夠較好解決。圍繞土地的矛盾，將更多表現(xiàn)為農(nóng)村內(nèi)部的矛盾，主要通過村民自治方式化解，農(nóng)民不會(huì)再把政府當(dāng)做對(duì)立面。至于農(nóng)村集體、農(nóng)民與用地單位的矛盾糾紛，政府也主要承擔(dān)協(xié)調(diào)、監(jiān)管責(zé)任。因此，政府的公信力也可以大大增強(qiáng)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地級(jí)差收益高，土地交易活躍，將首先獲益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，還應(yīng)建立土地發(fā)展權(quán)制度，開放土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)交易，以平衡城市化地區(qū)和非城市化地區(qū)的利益關(guān)系。城市化地區(qū)的土地權(quán)利人，要想加大土地的開發(fā)強(qiáng)度，必須到非城市化地區(qū)購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)。這樣，非城市化地區(qū)也能享受國(guó)家城市化的成果，有利于耕地、資源和環(huán)境的保護(hù)。

（作者系中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，本文系作者在2013年7月26日房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型與金融高峰論壇的發(fā)言）