加強(qiáng)地方債務(wù)管理缺的是法律基礎(chǔ)

周剛志

當(dāng)前而言，在地方債問題上，一個(gè)緊迫的任務(wù)是建立起地方籌資和處理債務(wù)問題的法律框架。

目前，國家審計(jì)署正在展開第三次全國性的地方政府債務(wù)審查，而其今年前些時(shí)候發(fā)布的審計(jì)報(bào)告稱，截至2012年底，抽查的36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額超過3.8萬億元人民幣，較2010年底增長近13%，其中，11個(gè)省本級和13個(gè)省會(huì)城市本級2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長，尤其4個(gè)省本級和8個(gè)省會(huì)城市本級債務(wù)增長率超過20%。

這的確看起來很嚴(yán)重，也難怪一些國際評級機(jī)構(gòu)和國內(nèi)專家對地方債風(fēng)險(xiǎn)表示“悲觀”，他們認(rèn)為，中國地方政府債務(wù)已經(jīng)“離開可控的范圍”，可能引發(fā)比美國住宅市場崩潰更大的金融危機(jī)。

地方政府債務(wù)規(guī)模的大幅增加是從2008年開始的。那一年中國政府放松了借款限制，以推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)安然渡過全球金融危機(jī)。到目前，各級地方債務(wù)總額據(jù)估計(jì)介于10萬億至20萬億元人民幣之間，在規(guī)模上相當(dāng)于中國經(jīng)濟(jì)的20%至40%。

此番國家第三度進(jìn)行大規(guī)模的地方債務(wù)摸底調(diào)查，也表明國家對一再失控的地方債務(wù)規(guī)模的擔(dān)憂。用審計(jì)署的話講，是為了摸清地方政府性債務(wù)的增長變化情況，揭示債務(wù)管理中出現(xiàn)的新情況、新問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，促進(jìn)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

雖然對中國地方債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)在專家中可能還有爭議，但我們認(rèn)為，寧可把事情估計(jì)得嚴(yán)重一些。因?yàn)閷χ袊嗳醯慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來說，一旦因地方債的風(fēng)險(xiǎn)問題引發(fā)金融危機(jī)，并傳導(dǎo)到實(shí)體經(jīng)濟(jì)引起連鎖反應(yīng)，其對社會(huì)經(jīng)濟(jì)乃至國家穩(wěn)定產(chǎn)生的危害，可能確實(shí)要超過美國的次貸危機(jī)。這并非危言聳聽。

從中國地方債產(chǎn)生的原因來看，追本溯源，是地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，因而具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。具體而言，地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是形成地方債風(fēng)險(xiǎn)最主要、也是最根本的原因。其次，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾，也導(dǎo)致借貸投資居高不下。再者，公共投資體制不健全、民間資本準(zhǔn)入門檻高，使得投資風(fēng)險(xiǎn)不斷向地方政府集中。此外，中央政府的轉(zhuǎn)移支付政策不到位也對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成負(fù)有一定責(zé)任。

對于這些問題，應(yīng)當(dāng)采取有效措施加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，切實(shí)防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方政府性債務(wù)管理制度不夠完善。國家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺(tái)了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂啤㈩A(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理仍顯薄弱。所以，必須加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)。但最根本的，是要改革財(cái)政體制，建立公共預(yù)算，使地方政府做到財(cái)權(quán)事權(quán)一致；同時(shí)加強(qiáng)對政府公共投資的約束和監(jiān)督。

這是一個(gè)相對需要花費(fèi)時(shí)間的改革。當(dāng)前而言，在地方債問題上，一個(gè)緊迫的任務(wù)是建立起地方籌資和處理債務(wù)問題的法律框架。事實(shí)上，財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的不明確以及政府間轉(zhuǎn)移支付中的討價(jià)還價(jià)，與這種法律上的模糊性也是有直接關(guān)聯(lián)的。因此，為強(qiáng)化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理，使地方債務(wù)的發(fā)展走向規(guī)范化，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)，并盡可能與國際接軌，需要國家不斷修改和完善有關(guān)法律規(guī)定，特別是盡早完成《預(yù)算法》的修訂。