湖南地方政府債的四重風險

易可君

雖然省、市總體負債水平尚在安全邊界范圍內，但債務風險還是從四個層面反應出來。

湖南省政府性債務最早發(fā)生在1979年，截至2010年末，全省政府性債務余額共計4286.78億元，其中，有償還責任的債務2042.34億元。2012年政府債務尚未公布，筆者根據(jù)近年經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)情況估算約在5000億左右，約占GDP22%。其中負有償還責任的債務估計約為2500億，債務率在85%左右。再看長沙市，截至2012年末，市本級政府性債務余額815.71億元。其中，政府負有償還責任的債務301.53億元，政府負有擔保責任的債務204.74億元，其他相關債務309.44億元。而2012年的市本級政府綜合財力為423.74億元，政府負有償還責任的債務率為71.16%。

湖南地方債風險的四個層面

雖然省、市總體負債水平尚在安全邊界范圍內，但債務風險還是從各個層面反應出來。

一是有償還責任債務的債務率已接近安全邊界，債務率指的是債務總額比綜合財力的比值，安全邊界為100%。

二是省、市（州）、縣三級地方政府舉債差不多各占三分之一，其中，債務風險突出的是市（州）及縣、鄉(xiāng)級政府。筆者日前到湘南一個縣調研，據(jù)初步核算，此縣目前的政府性有償還責任債務超過20億元，較2011年增長了40%以上。如果加上擔保性債務、地方融資平臺債務等負債，則總的債務超過50億元。而2012年，該縣的財政總收入僅為17.03億元。也就說，政府性債務總負擔已遠超其收入，債務風險一目了然。

三是債務償還高度依賴土地財政。2010年末，湖南省政府負有償還責任的債務余額2042.34億元中，明確以土地出讓收入為償債來源的債務余額為403.95億元，占19.8%，這一比例近兩年急劇攀升，比例已超35%。而市（州）、縣以土地出讓收入為償債來源的債務比例可能超過50%。債務償還過度依賴賣地收入，一旦房地產市場趨軟，政府的償債資金鏈就會斷裂，還不了債的危機就會到來。

四是實體經(jīng)濟下行，導致政府債務標的資產和抵押資產貶值，償債能力被削弱。比如政府債務中，交通倉儲類項目舉債約占20%，這類資產在實體經(jīng)濟繁榮時，會逐漸轉化為優(yōu)質資產，一旦實體經(jīng)濟下行，這類資產的質量大打折扣，削弱了政府還貸能力。

強化政府債務的管控機制

政府債務風險既然扎扎實實存在，管控化解這種風險就必須擺上政府工作的議事日程。筆者認為管控化解債務風險要在三個方面做文章。

第一，管控化解債務風險的責任要明確。在現(xiàn)有政績考核模式下，對地方領導干部的實際激勵仍是在任內提高經(jīng)濟增長率。在實體經(jīng)濟因宏觀環(huán)境而出現(xiàn)下行壓力下，在內需還未成為拉動經(jīng)濟主動力情況下，通過借債以獲得投資發(fā)展資金就會成為“自然選擇”。由于領導干部的升遷、調任并不與債務掛鉤，債務運行周期也無法與地方政府官員的任期匹配，這就意味著，有的人無須真正為地方債務負法人之責。

因此，首先必須明確償債主體。地方政府債務問題不在于存量，而在于地方政府并沒有完全遵守債務市場的發(fā)行規(guī)則，政府對債務的擔保不是在法治體系內，一旦問題出現(xiàn)，地方政府的保障得不到清晰的法律結論。由于地方政府、融資平臺與影子銀行通過信托等方式相互關聯(lián)和滲透，當前的融資平臺模式缺乏清晰的法律構架，地方政府沒有成為真正的法律主體，種種因素都將加大融資平臺風險。比如一些政府類融資平臺是以公司形式出現(xiàn)的，這種公司出現(xiàn)資不抵債，將按《公司法》破產，政府逃債，債權人受損。這種體制不亞于鼓勵政府通過公司類政府平臺舉債。這是體制問題，人大應制定相關法律如政府債務法，明確政府的償債主體地位，規(guī)范政府債務行為。

其次，要明確償債責任。每屆政府都要做到舉債適度，有借有還，確保償還能力，不能崽賣爺田不心痛。徹底改變政績是本屆政府的，債務留下屆政府的短期政績觀。對此，同級人大對政府的財政預算赤字、舉債規(guī)模、舉債用途及償還能力進行嚴肅認真審核，不能走過場。

第二，管控化解債務風險的措施要硬。為了強化債務風險管控，湖南省對政府性債務將實行“黃、橙、紅三色預警機制”。根據(jù)最新發(fā)布的《湖南省人民政府關于規(guī)范和加強政府債務管理的意見》（以下簡稱為《意見》），省級財政部門將綜合運用債務率、償債率等指標建立政府性債務預警機制，定期評定和發(fā)布各市州、縣市區(qū)政府債務的風險狀況，預警機制為黃色、橙色和紅色三個級別。

黃色預警，省級財政部門將予以通報，相關債務監(jiān)督責任人應高度重視，督促債務責任人采取措施化解債務，及時將債務風險降到警戒線以下。橙色預警，省級財政部門不再安排新增債務，并與相關部門對債務監(jiān)督責任人進行誡勉談話。紅色預警，省級財政部門暫停其債務資金使用，相關部門取消相關債務監(jiān)督責任人、債務責任人當年評先評優(yōu)、提拔重用及交流調整的資格。管理責任制度，將規(guī)范和加強政府性債務管理納入干部考核及經(jīng)濟責任審計，對不按要求報告政府性債務情況的，給予通報批評，對違規(guī)舉債或提供擔保、虛報項目、騙取政府性債務資金、不按批準用途使用政府性債務資金及償債資金、不按規(guī)定履行償債義務、逃避政府性債務、造成財政性資金損失等違法違規(guī)行為，嚴格依法追究相關單位及責任人的責任。這是湖南省在政府債務風險管控方面的一個重大舉措，希望進一步細化，增強可操作性。

第三，管控化解債務風險制度要完善。

有效控制地方政府債務風險首先要進一步完善地方政府債務管理制度，中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務管理和舉債審批的制度，各級地方政府應結合實際情況，制定切實有效且具有操作性的債務管理規(guī)定和政府性債務舉借審批制度等；各級政府應建立細化的債務預算和收支計劃，嚴格債務資金使用管理。此外，相關部門應梳理和規(guī)范地方政府性債務的債務分類標準和具體統(tǒng)計口徑，引導和促進各級地方政府全面把握本地區(qū)政府性債務規(guī)模和風險。

其次，需要進一步探索規(guī)范的地方政府直接融資渠道，適時推出市政債券。即可以考慮將地方政府公益性的基礎設施建設資金需求統(tǒng)一納入市政債券范圍內，募集資金專項用于城市基礎設施建設，償債資金有地方政府未來財政收入（稅收收入）承擔。發(fā)行市政債券可明確地方政府和融資平臺公司之間的權責關系，防止模棱兩可的權責不對等、償債主體不明的湖涂債發(fā)生。再次，建立政府債務風險評估、預警及信息披露制度，使地方政府性債務顯性化、市場化、陽光化，也更有利于地方政府債務的風險控制。

（作者系湖南省委黨校經(jīng)濟學部教授）