地方債綁架土地財(cái)政

伍振

在地方政府土地出讓收入增幅驚人的背后，正是來自于財(cái)政收入和地方債務(wù)的壓力，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力之際，土地出讓收入理所當(dāng)然地成為了償還債務(wù)的“救命稻草”。

近期，一場(chǎng)全國(guó)性地方債務(wù)審計(jì)風(fēng)暴正在升級(jí)。國(guó)家審計(jì)署公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：18個(gè)省會(huì)和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來償債，比例高達(dá)95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。

審計(jì)署相關(guān)負(fù)責(zé)人日前透露，36個(gè)地區(qū)的債務(wù)中，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，陷入資不抵債的尷尬境地。雖然國(guó)家審計(jì)署在6月10日公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（下稱《審計(jì)結(jié)果》）中談到土地財(cái)政時(shí)言簡(jiǎn)意賅，但與2010年審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方債的全面審計(jì)對(duì)比，最新數(shù)據(jù)表明了幾個(gè)現(xiàn)實(shí)：2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過一半，地方政府債務(wù)償還高度依賴于土地收益；但與此同時(shí)，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來越不能滿足償債需求，償債壓力正進(jìn)一步加大。

市場(chǎng)分析人士指出，盡管土地財(cái)政成了地方債的救命稻草，由此也使得高房?jī)r(jià)居高不下、泡沫難破，但土地財(cái)政模式正逐漸進(jìn)入低潮，地方債危機(jī)爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)日益加??；而一旦地方不能根本開源節(jié)流解決債務(wù)問題，那么債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)恐將不再是一句空話了。

瘋狂的土地出讓

盡管審計(jì)署并未公布這些省會(huì)城市的具體名單，但來自“老虎財(cái)經(jīng)”的債務(wù)壓力“黑名單”顯示，15個(gè)目標(biāo)省會(huì)城市中債務(wù)壓力排名前十的城市分別為南京、成都、廣州、合肥、昆明、長(zhǎng)沙、武漢、哈爾濱、西安和蘭州。

資不抵債的困境，迫使部分地方政府瘋狂賣地。據(jù)本報(bào)記者不完全統(tǒng)計(jì)，今年上半年，上述10個(gè)城市土地出讓金高達(dá)4703億元，平均同比增幅達(dá)200%；而上述10個(gè)城市的債務(wù)總額或?qū)⒔咏f億規(guī)模。

根據(jù)記者統(tǒng)計(jì)，上述10個(gè)城市中，蘭州今年上半年土地出讓攬金最多，政府公開簽約的土地有53宗，合計(jì)46157畝以上，金額超過2537.8億元。

包括蘭州在內(nèi)，廣州、哈爾濱、長(zhǎng)沙等7個(gè)城市上半年的土地出讓金增幅超過100%。

偉業(yè)我愛我家市場(chǎng)研究院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年前6個(gè)月全國(guó)306個(gè)城市共交易土地15493宗，土地出讓金達(dá)1.13萬億元，同比大幅增長(zhǎng)60%。由此可見，“黑名單”內(nèi)的10個(gè)城市上半年土地出讓金，在300個(gè)城市總額中占比達(dá)四成，且增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過60%的平均水平。

武漢上半年土地市場(chǎng)的熱度延續(xù)至今，近期更上演了“最瘋狂的土地出讓”。近日，武漢市短短一日內(nèi)在網(wǎng)上出讓11宗地塊，凈用地面積62.67萬平方米，成交總額為44億元。據(jù)悉，每一宗土地幾乎吸引了近十家開發(fā)商參與競(jìng)拍，而且該市東湖區(qū)一宗地塊在出讓過程中，競(jìng)價(jià)達(dá)487次，以114%的溢價(jià)率拍出，成交價(jià)刷新了地王紀(jì)錄。此外，當(dāng)日另外兩宗地塊的溢價(jià)率高達(dá)138%和140%。

同樣，長(zhǎng)沙市在上半年通過土地出讓成交價(jià)款為164億元，同比增幅219%之后，進(jìn)入7、8月，土地交易熱度依然未減。在長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)一宗科研用地出讓過程中，經(jīng)過了88次競(jìng)價(jià)，最后以超過190%的高溢價(jià)率拍出。

與上述兩個(gè)省會(huì)城市相似，合肥在上半年土地收入創(chuàng)下198億元新高，同比增幅達(dá)到110%。然而，進(jìn)入8月以來，合肥計(jì)劃賣地再超千畝。光是8月1日，合肥在出讓兩宗約500畝土地時(shí)，已攬金高達(dá)45億元。合肥某開發(fā)商在接受本報(bào)記者采訪時(shí)預(yù)計(jì)，該市8月攬金將刷新今年單月的最高紀(jì)錄。

過度依賴土地財(cái)政使高房?jī)r(jià)更難破

這就是最近十余年來愈演愈烈的土地財(cái)政。有人稱之為美酒，有人稱之為毒藥，無論如何，土地財(cái)政已經(jīng)如滾雪球般越滾越大，從數(shù)年前的千億元級(jí)滾到了如今的3萬億元級(jí)。

據(jù)國(guó)土資源部公開數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)出讓國(guó)有建設(shè)用地面積32.28萬公頃，出讓合同價(jià)款（即土地出讓總收入）2.69萬億元，同比分別減少3.3%和14.7%。其中，招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地面積29.30萬公頃，占出讓總面積的90.8%；出讓合同價(jià)款2.55萬億元，占出讓合同總價(jià)款的94.8%。

上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進(jìn)表示，地方政府依賴土地財(cái)政，一是還債渠道過于狹窄，對(duì)于部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不順暢、地方財(cái)政收入機(jī)制不健全的地方，土地資源成為最后的一根救命稻草；二是目前土地收入較易獲得，由于地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面并非難事；三是目前對(duì)于地方債的運(yùn)作仍未成熟，地方政府容易鉆制度的漏洞，從而可以實(shí)現(xiàn)以土地收入作為償還擔(dān)保的目的。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員曹建海認(rèn)為，一大半的債務(wù)要靠土地財(cái)政來償還，充分表明地方政府財(cái)政狀況已經(jīng)被土地財(cái)政綁架了，而這顯然給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來了一系列不利影響。最典型的就是當(dāng)前房?jī)r(jià)泡沫越吹越大，但地方政府并沒有刺破泡沫的決心，結(jié)果房?jī)r(jià)越調(diào)越高。

近年來，中央屢次出手調(diào)控樓市，2008年甚至一度抑制住了房?jī)r(jià)上漲的勢(shì)頭。但2008年底，多個(gè)地方政府迅速出臺(tái)了一系列救市政策，分析人士指出，就是因?yàn)橥恋刎?cái)政作祟。

嚴(yán)躍進(jìn)指出，過于依賴土地財(cái)政，無疑會(huì)帶來一系列危害。第一，土地財(cái)政造成了地方政府的惰性和腐敗。在無需大的成本時(shí)，過于依賴土地收入，而不會(huì)在其他收入方面尋求突破。第二，地方政府會(huì)將自己逼入進(jìn)退兩難的境地。依靠土地財(cái)政固然能提高地方政府的收入，但是在目前控制房?jī)r(jià)與打壓地王的情況下，“面粉貴于面包”又會(huì)增加控制房?jī)r(jià)的難度。第三，土地財(cái)政滋生出的風(fēng)險(xiǎn)，最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到普通老百姓身上。從地方政府到開發(fā)商，再到普通百姓，實(shí)際上有環(huán)環(huán)相扣的利益關(guān)系。這種模式下，最終會(huì)肥了政府、便宜了開發(fā)商，卻苦了百姓。

地方債危機(jī)難解

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在地方政府土地出讓收入增幅驚人的背后，正是來自于財(cái)政收入和地方債務(wù)的壓力。廣東省政府一位人士表示，在地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力之際，土地出讓收入理所當(dāng)然地成為了償還債務(wù)的“救命稻草”。

國(guó)土資源部日前公布的報(bào)告稱，今年上半年，全國(guó)房地產(chǎn)用地供應(yīng)、土地出讓金收入均創(chuàng)下歷史新高，土地仍為地方政府最主要的償債手段。

數(shù)據(jù)顯示，南京市上半年通過土地出讓攬金307.1億元，同比增幅為133%，其金額增幅在排名前十的城市中并非最出眾的一員。南京全市上半年公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到416.16億元，同比增長(zhǎng)了11.4%。

“市場(chǎng)傳聞稱江蘇很可能是地方債務(wù)最嚴(yán)重的省份，這個(gè)說法目前難以考證，但江蘇省的整體債務(wù)規(guī)模確實(shí)比較龐大。我認(rèn)為僅以規(guī)模論成敗并不科學(xué)，需與地區(qū)的投資規(guī)模、后期發(fā)展空間相對(duì)比，才更有參考性?！苯K省政府某官員向記者強(qiáng)調(diào)，在江蘇省中，南京、蘇州等城市的債務(wù)情況較為突出，“因此，財(cái)政收支不平衡，以及債務(wù)規(guī)模超過財(cái)政收入，都有可能是資不抵債的主要切口?！彼A(yù)計(jì)。

與全國(guó)大部分城市一樣，南京市并未對(duì)外公開其地方債務(wù)數(shù)據(jù)。分析人士認(rèn)為，可以從地方發(fā)行的城投債規(guī)模來管窺該地方的債務(wù)水平。

券商研報(bào)顯示，截至2012年7月，南京城投債余額達(dá)到418億元，該數(shù)據(jù)在江蘇省眾多城市中排名較前。此外，包括南京在內(nèi)的多個(gè)江蘇省城市，地方融資平臺(tái)投資熱度很高。數(shù)據(jù)顯示，從最近3年的融資平臺(tái)投資活動(dòng)現(xiàn)金流量看，蘇州、常州、南京、南通、鹽城、無錫、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江等城市2012年投資活動(dòng)現(xiàn)金凈流出均超過100億元。

地方發(fā)行的城投債僅是地方債務(wù)的其中一部分，不少地方政府難以擺脫債務(wù)困境， “以地?fù)Q錢”成為主要出路。

但是，土地出讓收入大幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)，難解地方債務(wù)危機(jī)。

在上述“黑名單”中，廣州成為唯一的一線城市。該市上半年的土地出讓收入為369.7億元，同比增幅達(dá)到368%。

廣州市財(cái)政局公開表示，今年末本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額擴(kuò)至1340.48億元，須分8年還清。在執(zhí)行完2013年度的債務(wù)舉借和歸還計(jì)劃后，廣州市政府的債務(wù)率將達(dá)99.52%，償債率達(dá)19.37%，廣州逼近債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線已是不爭(zhēng)事實(shí)。2013年，廣州市政府須歸還地方債本息260.90億元。該市近日擬再發(fā)債382億元，其中，20%將被用于償還舊債。

土地財(cái)政終有盡頭

盡管如此，受財(cái)稅體制和償還地方債等因素影響，從未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間來看，土地財(cái)政依然難以遏制，不少地方政府仍然會(huì)堅(jiān)持吃土地飯。無論是從北京、上海等一線城市，還是三四線城市，均可發(fā)現(xiàn)地方政府依然不停地儲(chǔ)備土地。近年來，河南平墳事件、河北曲周鏟麥地事件等，均有地方政府收儲(chǔ)土地的影子。而且，相比于過去幾年，當(dāng)下中國(guó)最小的行政單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方政府，對(duì)土地的介入程度也越來越深。

一位業(yè)內(nèi)人士甚至指出，至少未來5年，土地財(cái)政難以退出。

但在另一方面，土地財(cái)政對(duì)于地方債的貢獻(xiàn)能力，卻未必越來越給力。

《審計(jì)結(jié)果》顯示，由于2012年土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力加大：2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國(guó)家規(guī)定提取的各項(xiàng)收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

數(shù)據(jù)說明，上述地方政府2012年可支配土地出讓收入尚不足以償還其對(duì)應(yīng)債務(wù)，即“入不敷出”。

從全國(guó)層面來看，如果按照今年4月財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在博鰲亞洲論壇上的預(yù)測(cè)，目前，全國(guó)各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模預(yù)計(jì)超過20萬億元。結(jié)合國(guó)家審計(jì)署公布的地方債融資渠道，即使按利率較低、成本較小的銀行貸款來計(jì)算，則全國(guó)性的地方債僅一年利息支出就高達(dá)1.2萬億元（按一年期貸款利率6%）。

據(jù)財(cái)政部最新公布的《2012年全國(guó)土地出讓收支情況》數(shù)據(jù)測(cè)算，2012年實(shí)際使用土地出讓收益接近6000億元。土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。

“事實(shí)上，很多地方并不是單純被地方債壓垮了，僅僅地方債的利息就壓垮了一些地方政府?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士透露，近年來地方政府逐漸迎來償債高峰，在有些一二線城市，按正常節(jié)奏推地已經(jīng)不能滿足償還債務(wù)需要，而不得不多推出優(yōu)質(zhì)地塊，結(jié)果便是地王頻出。但是如果不能從根本上開源節(jié)流，而賣地模式終有盡頭，屆時(shí)地方債將迎來巨大危機(jī)。

嚴(yán)躍進(jìn)表示，土地收入將越來越表現(xiàn)出兩個(gè)突出問題：第一，收入不夠。在如此龐大的地方債規(guī)模下，尤其是舊債償還期陸續(xù)到達(dá)時(shí)，當(dāng)前的土地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足償還的胃口。第二，土地出讓的收入機(jī)制不長(zhǎng)效。土地資源畢竟有限，同時(shí)城市規(guī)劃進(jìn)程也不允許無節(jié)制地開發(fā)各類土地，這樣土地收入終有枯竭的時(shí)候。

（來源：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》、《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》、《華夏時(shí)報(bào)》、《東地產(chǎn)》等）