小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)劃管理探析

潘明珠　沈雪松

【摘 要】 城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大以及數(shù)量的增加都影響著城鎮(zhèn)用地的增長(zhǎng)。因此，掌握小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地存在的主要問題，正確處理好土地供給與需求之間矛盾，扎實(shí)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的穩(wěn)步科學(xué)發(fā)展，是一個(gè)必須認(rèn)真研究對(duì)待的課題，本文就小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)劃管理進(jìn)行研究探討，首先就小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地問題進(jìn)行分析，然后就小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)劃管理提出三點(diǎn)策略。

【關(guān)鍵詞】 小城鎮(zhèn)建設(shè) 建筑用地 規(guī)劃管理

我國(guó)30多年來的改革開放實(shí)踐表明，中小城鎮(zhèn)是城市化過程中城市和鄉(xiāng)村交互作用的緩沖地帶，隨著我國(guó)加快對(duì)城市化水平建設(shè)的步伐，越來越多的小城鎮(zhèn)日益成為銜接農(nóng)村和城市政治、經(jīng)濟(jì)和文化等建設(shè)的橋梁，消耗大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，積極緩解城市就業(yè)壓力。然而隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展日益增速，小城鎮(zhèn)人口得到快速增長(zhǎng)，各類建筑競(jìng)相矗立，建筑用地變得日趨緊張，建設(shè)用地的使用效率不高，沒有遵循小城鎮(zhèn)自身發(fā)展規(guī)律，在土地利用結(jié)構(gòu)、用地規(guī)模和土地利用管理等方面存在不科學(xué)不合理的現(xiàn)象普遍存在，從面使得土地使用效率不高，沒有發(fā)揮好其就有的效果。如何集約利用好小城鎮(zhèn)建設(shè)用地、緩解耕地壓力與城鎮(zhèn)用地需求之間的矛盾成為土地規(guī)劃部門亟待解決的問題，下面就此展開探討。

一、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地問題分析

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地存在一定盲目性。由于小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集規(guī)模相對(duì)來說比較小，而城鎮(zhèn)人品集聚雖然相對(duì)集中，但密度還不夠大，社會(huì)生產(chǎn)、文化活動(dòng)、休閑方式處于城市的邊緣和鄉(xiāng)村的前沿，小城鎮(zhèn)的風(fēng)格和特點(diǎn)既有點(diǎn)都市的味道，同時(shí)又還有深厚的鄉(xiāng)村氣息，居民的生活方式、思維方式和發(fā)展眼光由于受到知識(shí)的局限性，存在一定的局限性，進(jìn)而使小城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村、城市建設(shè)用地存在明顯差異，很大程度上存在著用地的盲目性。雖然土地集約化程度明顯高于農(nóng)村，但同時(shí)也明顯低于城市。究其原因主要表現(xiàn)為兩個(gè)，一個(gè)是在小城鎮(zhèn)中聚集著較多的經(jīng)濟(jì)效益比較好的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的規(guī)模的集約化程度一般來說并不是很高，但其對(duì)環(huán)境設(shè)施的影響卻不小。另一個(gè)受到鄉(xiāng)村居住環(huán)境觀念的影響，小城鎮(zhèn)的建筑密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，而以明顯高于農(nóng)村。這兩個(gè)原是促使小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地的規(guī)劃產(chǎn)生很大的盲目性。

2、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地存在一定隨意性。據(jù)統(tǒng)計(jì)小城鎮(zhèn)居民人均占地面積明顯高于城市，同時(shí)又明顯低于農(nóng)村，然而，近年來隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民人均占用建設(shè)用地隨著聚集的人口規(guī)模增大而下降。特別是第三產(chǎn)業(yè)用地集約化程度明顯存在很大隨意性，究其主要原因就是主要有兩個(gè)，一是由于在小城鎮(zhèn)中，周期性的集市活動(dòng)在小城鎮(zhèn)的日常生活中占據(jù)了相當(dāng)大的一個(gè)比例，從而使得相應(yīng)的集市建筑用地的效率明顯低于城市，且該集市建筑的建設(shè)受到居民活動(dòng)的隨意性而導(dǎo)致其建立的隨意性。二是鄉(xiāng)親關(guān)系產(chǎn)生用地的隨意性。小城鎮(zhèn)占地面積一般情況下在3平方公里之內(nèi)，這個(gè)區(qū)域范圍正好相當(dāng)于城市里的某人社區(qū)或居民小區(qū)，在這個(gè)空間范圍內(nèi)往往是居民工作、生產(chǎn)、生活、休閑的步行活動(dòng)范圍，在這個(gè)活動(dòng)范圍產(chǎn)生的鄉(xiāng)親關(guān)系，很容易影響土地的使用方式，致使產(chǎn)生很大的隨意性。

3、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地存在利益集團(tuán)性。通常在小城鎮(zhèn)中存在著較多非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)，這些企業(yè)從數(shù)量來說明顯低于城市，但是按照單個(gè)企業(yè)占地面積占總的城鎮(zhèn)用地量來說，其占用比率又明顯高于城市，主要原因在于這些企業(yè)為了節(jié)約建設(shè)成本，企業(yè)的廠房建筑大多采用平房的形式，很少有高樓建筑，空間利用率極低，究其根源就是企業(yè)單位利益集團(tuán)性導(dǎo)致這種情況的發(fā)生。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)劃管理對(duì)策探討

1、以經(jīng)濟(jì)杠桿平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地。我國(guó)的《土地管理法》明確規(guī)定新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須堅(jiān)持有償使用的原則，這為小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，然而，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集聚能力和發(fā)展基礎(chǔ)顯著弱于城市，如果小城鎮(zhèn)以爭(zhēng)取到一個(gè)良好的外部投資，有一個(gè)重要手段就是采用比城市更低的價(jià)格出讓土地來獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這就必須產(chǎn)生個(gè)矛盾，如何解決這個(gè)矛盾，土地規(guī)劃部門必須對(duì)前來投資的企業(yè)要有一個(gè)全面的考察，用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、發(fā)展的思維來綜合評(píng)估土地使用效率，從而在經(jīng)濟(jì)杠桿上找到一個(gè)平衡點(diǎn)，讓那些真正有利于促進(jìn)小城鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、綜合發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的企業(yè)在當(dāng)時(shí)落地、生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果。

2、以清明的政策引導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地。每一個(gè)小城鎮(zhèn)都具有自己的特點(diǎn)和特色，具有自身的民風(fēng)習(xí)俗，具有特定的工作、生活、休閑、起居習(xí)慣，作用土地規(guī)劃管理部門必須充分尊重這些特點(diǎn)、特色、習(xí)俗和習(xí)慣的同時(shí)，本著政策取之于民用之于民的執(zhí)政理念，統(tǒng)籌好有限的富貴的土地資源，一方面，做好保護(hù)、珍惜土地的宣傳工作，另一方面，充分發(fā)揮群眾的智慧，讓廣大居民參與到有關(guān)土地整體利用規(guī)劃的政策制定當(dāng)中來，確實(shí)制定出適合當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展，有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)改善，文明提高的土地規(guī)劃管理政策來，從而起到以清明的政策導(dǎo)向引導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地的目標(biāo)，有效克服建筑用地的隨意性、盲目性，努力提供建筑用地的效率，達(dá)到政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)效益的最大化。

3、落實(shí)嚴(yán)格的土地管理有關(guān)政策法規(guī)。土地規(guī)劃與管理的相關(guān)政策和法規(guī)是確保小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地規(guī)范化、合法化和科學(xué)化的保障憑證，也是土地規(guī)劃與管理部門依法行政的根據(jù)，更是應(yīng)對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地可能產(chǎn)生的問題與矛盾有力武器。因此，土地規(guī)劃與管理部門必須堅(jiān)持原則，無偏差執(zhí)行地公正地執(zhí)行相關(guān)政策法規(guī)，保障好人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，構(gòu)建完善的檢驗(yàn)系統(tǒng)，同時(shí)，在有關(guān)政策法規(guī)允許的框架下，綜合平衡各職能部門、農(nóng)民、投資商三者之間存在的利益關(guān)系，在有效克服小城鎮(zhèn)建設(shè)建筑用地的盲目性、隨意性和利益集團(tuán)性的同時(shí)，發(fā)揮好土地的最大使用效益。

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