城市化發(fā)展進程中“城中村”改造面臨的問題及解決對策

王雅男 于洋航

摘 要：“城中村”是城市化發(fā)展過程中，由于城市建設急劇擴張與城市管理體制相對滯后造成的特殊現(xiàn)象。從鄉(xiāng)村向城市轉變過程中，因土地、戶籍、人口等多方面均屬城鄉(xiāng)二元管理體制，沒有完全納入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理，“城中村”許多方面仍保留了農村特征。本文結合城市化發(fā)展進程中 “城中村”改造的實際情況，分析了 “城中村”改造中存在的問題及成因，并對“城中村”改造中出現(xiàn)問題提出了具體解決措施。

關鍵詞：城市化 城中村 改造

[JP2]“城中村”是我國城市化發(fā)展進程中出現(xiàn)的一種特殊的現(xiàn)象。從1978年改革開放開始到現(xiàn)在30多年間，“城中村”在一些經(jīng)濟發(fā)達的大中城市（如珠三角、長三角、環(huán)渤海、直轄市、省會城市等）中迅速擴張，一些分布在城市周邊的農村被納入城市建設的版圖，被鱗次櫛比的高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”?！俺侵写濉钡膬炔咳狈y(tǒng)一的規(guī)劃和管理，房屋從規(guī)劃到建設都是村民一手包辦，他們扮演了設計者和建設者雙重角色。“城中村”中的房屋高低不等，奇形怪狀，房屋周邊環(huán)境臟亂差、人流混雜、治安混亂，“城中村”完全游離于城市管理體制之外。從地域角度上講，它屬于城市的范疇。從社會性質的角度上說，仍保留了傳統(tǒng)農村的因素，具有城市與農村的雙重特征。如何進行“城中村”的改造，加快城市化發(fā)展的進程，是政府城市建設關注的問題，也是理論界熱議和討論的主要話題。[JP]

一、“城中村”改造的必要性

（一）城市化發(fā)展進程中“城中村”的形成

“城中村”是在我國城市化發(fā)展進程中產(chǎn)生的特殊產(chǎn)物，是在我國特殊的國情和特殊的土地所有制背景下產(chǎn)生的特有現(xiàn)象。隨城市郊區(qū)化[1]、鄉(xiāng)村城市化的迅猛發(fā)展，為保證城市建設用地，被包圍或納入城市建設用地范圍的原有農村聚落，被稱為“城中村”，是具有明顯城鄉(xiāng)二元結構的地域實體。

1“城中村”的界定

“城中村”是指存在于城市規(guī)劃區(qū)范圍之內，但在管理上仍屬于農村集體所有制的村莊建設用地和地域。“城中村”是城市化發(fā)展進程中城市周圍鄉(xiāng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展，農村原有的區(qū)域、人員和社會關系等就地保留下來。而“城中村”中的村民則以土地、土地附著物以及城市工業(yè)化經(jīng)濟所帶來的利益為自己生活的來源，由農村原有的血緣和地緣關系為基礎，逐步向業(yè)緣關系和契約關系為基礎過渡中形所成的社區(qū)[2]。

2“城中村”的形成

“城中村”形成的原因是多樣的，具體可以從幾個方面來敘述

（1）農村土地集體所有制和宅基地政策是形成“城中村”的重要制度條件。農村土地集體所有制和宅基地政策，以土地為核心把村民捆綁在一起，形成了一個利益共同體，大家依靠本村土地共富共榮。

（2）在中國的傳統(tǒng)社會中，特別是在中國的農村有強烈的地緣和宗族觀念，各種觀念之間的相互碰撞構成了“城中村”存續(xù)的社會心理條件；同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程步伐的加快，外來人口增加，房價大幅度上漲，使得“城中村”私房出租成為一個利益豐厚的產(chǎn)業(yè)，這是“城中村”得以發(fā)展的社會條件。

（3）早期的政府對“城中村”認識不足，對“城中村”的發(fā)展估計不足，缺乏及時有效地的規(guī)劃和調控。政府沒有及時拿出有效的規(guī)劃、改造措施，最后積重難返，使“城中村”的現(xiàn)象稱為現(xiàn)實。

（二）在城市中開展“城中村”改造的必要性

“城中村”改造作為一項民生工程，牽一發(fā)而動全身。從微觀的角度來看，“城中村”可以讓其中的居民通過城市的改造，真正融入城市生活，享受城市化的好處，享受城市配套公共服務和公共福利，同時實現(xiàn)治安環(huán)境和居住環(huán)境的改善，提高生活質量。從宏觀的角度說，“城中村”改造還可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，釋放大量被浪費的空間，提升了城市綜合實力，同時帶動了被改造地段周邊的經(jīng)濟和商圈的發(fā)展。

隨著城市化的發(fā)展，城市要求整潔的市容市貌，安全的城市環(huán)境和舒適的生存空間，可是“城中村”的存在，卻阻礙了城市發(fā)展，嚴重影響了城市化發(fā)展的進程?！俺侵写濉钡拇嬖谂c城市發(fā)展之間存在著難以消除的矛盾。城市化發(fā)展進程中的主要問題，全部集中體現(xiàn)在“城中村”，并在“城中村”不斷的發(fā)展蔓延。

（1）“城中村”的民房相互結合，道路兩側污水橫流，道路擁堵不堪，占道經(jīng)營者比比皆是；

（2）制假造假，黃賭毒泛濫，“城中村”逐漸成為了一個滋生罪惡的溫床；

（3）“城中村”的出租房價格低，許多外來務工人員都聚集在“城中村”里。

（4）城中村暗藏黑窩點、黑作坊的現(xiàn)象屢見不現(xiàn)，根據(jù)近年媒體報道的情況來看，絕大多數(shù)的制假造假的黑窩點都聚集在“城中村”和城鄉(xiāng)結合部，有的“城中村”甚至成為了盜竊物品的銷贓點。由于城中村靠的是“出租經(jīng)濟”，其本身存在的問題也比較多，為黑窩點的藏身提供了條件。

更重要的是，外來務工人員因為要減少其生活的支出，而選擇使用一些廉價的煤。劣質煤的使用造成了城市環(huán)境質量的下降，也使“城中村”成為了近年來火災頻發(fā)的地方。在“城中村”一旦發(fā)生火災，就容易造成群死群傷的事故，“城中村”幾乎集中體現(xiàn)了城市化過程中存在的所有問題。

“城中村”所存在的問題只是一個國家在城市化進程中遇到問題的一個縮影，“城中村”就像存在于大城市中的一個小型社會，它們有自己的生活方式和生活的習慣。雖然我們的社會是一個多文化和多元素共同發(fā)展的社會，但是在面對飛速發(fā)展的城市化進程，“城中村”的存在與現(xiàn)代城市的發(fā)展似乎顯得格格不入。要實現(xiàn)城市的現(xiàn)代化發(fā)展，對“城中村”的改造刻不容緩。

二、城市化發(fā)展進程中“城中村”改造面臨的問題及成因分析

（一）“城中村”改造面臨的問題

1.暴力拆遷

暴力拆遷是指拆遷方通常采用斷電、斷水、恐嚇等暴力行徑強迫居民搬離所居住的房屋。它不是一個新名詞，它廣泛的存在于全國各地的城市改造項目中。暴力拆遷的存在，嚴重損害了廣大居民的合法權益，威脅居民的人身安全。從新聞報道中可以了解到，全國幾乎每天都有強拆事件在發(fā)生，居民為保護自己的合法權益而喪生的事也時常發(fā)生。

2.拆遷難度大

“城中村”的改造難免會存在房屋賠償?shù)膯栴}。而在某些改造的工程中，因為拆遷方和居民就房屋賠償款的問題沒有達成一致，或是個別極少數(shù)的居民認為房屋的賠償款較低，沒有達到他們要求。致使拆遷方在拆遷房屋的過程中受到村民的阻撓和破壞，加大了房屋拆遷的難度。

3.開發(fā)商自身經(jīng)濟局限

因為開發(fā)商自己本身的經(jīng)濟問題使房屋建筑期延長，致使“城中村”回遷房延期交付，這嚴重的損害了居民的利益。同時，回遷房的延期交付也在回遷居民中引起了一定的恐慌，給其他的改造項目造成不必要的障礙。

4.被拆遷居民的生活缺乏社會保障

“城中村”的村民大都是一些失地農民，若失去了出租房這個唯一收入來源，他們的生活難于保證。他們本身的文化素質較低，有的村民年齡也較大，就業(yè)成為一大難題，他們也享受不到任何社會保障，所以，他們未來的生活是政府在改造“城中村”的計劃中應充分考慮的。

三、城市化發(fā)展進程中“城中村”改造的對策與措施

（一）規(guī)范拆遷公司的拆遷行為，保證“城中村”村民的利益

拆遷作為“城中村”改造項目的重點，它的順利進行，直接關系到整個改造項目的進度和發(fā)展。但是，目前“城中村”的拆遷都是由開發(fā)商交付給一些小型的或無證的拆遷公司進行拆遷，這也是為什么暴力拆遷頻發(fā)的原因之一。

1.拆遷公司應以注冊公司的形式出現(xiàn)，按照資格等級承擔任務

主管部門應該加大對拆遷公司的監(jiān)管，通過注冊公司的形式，對拆遷企業(yè)實施有效的監(jiān)管。根據(jù)拆遷公司等級的不同，其所承擔的拆遷任務也要有所不同。

2.政府應出臺相關的法規(guī)，規(guī)范拆遷公司的行為

政府應該制定相關的法律法規(guī)，規(guī)范拆遷公司的拆遷行為，杜絕暴力拆遷。

例如，河北省石家莊市的《城市房屋拆遷企業(yè)資格管理辦法》[3]，它要求拆遷企業(yè)要獲得《房屋拆遷資格證書》，才能承擔拆遷任務。拆遷企業(yè)拆遷前，要接受拆遷人委托，對被拆遷人進行拆遷動員，組織簽訂和實施拆遷補償、安置協(xié)議，才能組織拆除房屋及其附屬物。同時，拆遷主管部門對取得拆遷資格企業(yè)的拆遷活動，要進行監(jiān)督檢查，對不符合原定資格等級條件的公司，將會受到降級或者注銷《房屋拆遷資格證書》的處理。

3.提高拆遷人員的素質

組織相關職業(yè)資格考試，以相關的拆遷流程和拆遷法律為考試內容，組織拆遷公司的員工進行考試，通過考試，提高拆遷人員法律意識和綜合素質。實行持證上崗，對由于違規(guī)行為被撤銷上崗證的人員，不得再從事拆遷工作，并對其所在拆遷單位進行降級處理。

（二）因地制宜，根據(jù)市場價格與未來市場的發(fā)展，制定出有利于保證村民生活的合理政策

“城中村”改造要貫徹“以人為本”的觀念，土地征用制度的制定要權衡政府與村民的利益，更多地考慮作為弱勢方的村民，這并不意味著需要政府有太多的利益損失，只需政府找到合理的運作機制，并能夠保障失地、失房村民的利益，保障他們生活。

珠海在“城中村”改造中，制定了“拆一、免二”的政策，吸引開發(fā)商。即開發(fā)商每拆一平米舊房可以免交二或三平米建筑面積的地價，鼓勵開發(fā)商拆舊房蓋新房，政府規(guī)定除“城中村”改造外，三年內城區(qū)內不再新批房地產(chǎn)用地。這樣既約束了開發(fā)商在城區(qū)邊緣占用耕地，使城市從內向外圍擴展，又加速了“城中村”改造的速度。

按這樣的措施改造“城中村”，不僅避免了暴力拆遷的存在，同時保障了村民的合法權益，也為村民日后的生活保障奠定了堅實的基礎，使村民真正的轉變了生活，融入到現(xiàn)代城市的生活之中。也真正實現(xiàn)了政府對“城中村”改造的初衷。

（三）政府加強監(jiān)管，按時按質建好回遷房

開發(fā)商要積極探索新的融資渠道，政府加大引導，開發(fā)商充分利用已有的投資或融資平臺，增加回遷安置房建設資金籌集。

開發(fā)商與政府簽訂相關的協(xié)議，以保證回遷安置房按時交付使用。同時，政府要加強對回遷房的監(jiān)控與管理，對不按期建設回遷安置房或擅自延長回遷安置期限的開發(fā)商，應限制其參加新項目的開發(fā)建設，并根據(jù)相關的政策和法規(guī)，給予一定的處罰。

“城中村”改造作為城市化發(fā)展進程中的一項重大的民生工程，它涉及村民的福祉。而回遷安置的建設則是這整個項目中的重中之重，它擔負著政府和人民對未來新生活的美好向往。同時，它作為城市化發(fā)展進程中的重要一環(huán)，是提升城市綜合實力的重要保證之一。

（四）以開發(fā)商為主，政府為輔，鼓勵失地居民再就業(yè)

從世界各國的發(fā)展過程來看，世界上任何一個國家從不發(fā)達轉變?yōu)榘l(fā)達或較發(fā)達國家，必須經(jīng)歷城市化發(fā)展的進程。但是，城市化發(fā)展進程對于處在經(jīng)濟轉軌時期的中國而言，所要面臨的重要問題就是怎樣解決城市化發(fā)展進程中從農業(yè)中析出的勞動力的就業(yè)問題，怎樣使這些被征用土地后的居民的生活水平較征地以前提高而不是降低。

“城中村”是在城鄉(xiāng)二元體制下形成的，針對“城中村”的形成原因，“城中村”的改造要考慮村民的就業(yè)，要將村民納入就業(yè)教育與培訓計劃，倡導自主創(chuàng)業(yè)，自立富強，使他們盡快適應“城中村”改造后的身份及環(huán)境上的轉變，適應社會生活的轉變。

在改造的拆遷安置補償方案中，政府應注重重新籌集村民的社會保險基金、教育培訓基金及風險創(chuàng)業(yè)基金。保證失地村民的日常生活，幫助村民自立致富。建立“城中村”人員失業(yè)登記和就業(yè)服務制度。政府出臺優(yōu)惠政策鼓勵征地企業(yè)因地制宜創(chuàng)造就業(yè)崗位，優(yōu)先讓村民就業(yè)。例如，開發(fā)商若開發(fā)集商住為一體的物業(yè)，則開發(fā)商可以為村民提供諸如保潔、保安、物業(yè)管理等工作崗位。這樣一來，失地、失房的居民今后的生活有所保障，實現(xiàn)“住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。減輕了政府和社會保障的壓力。

參考文獻：

[1]向德平.《城市社會學》 武漢大學出版社 2002年12月1日.

[2]陳湛.《城市化進程中的城中村問題研究》 云南大學出版社 2009年.

[3]金心異.《深圳轉型：城市治理模式的革命》 海天出版社 2010年8月.

[4]孟祥林. 城中村城市化與村民市民化面臨的問題與對策 《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》 2010年第 6期.

[5]夏正興.新加坡城市規(guī)劃建設管理的經(jīng)驗及啟示 《無錫經(jīng)濟》 2007年9月30日.

注釋：

1.城市郊區(qū)化是指就是城市在經(jīng)歷了中心區(qū)絕對集中、相對集中和相對分散以后的一個絕對分散的階段，它表現(xiàn)為人口、工業(yè)、商業(yè)等先后從城市中心區(qū)向郊區(qū)遷移，中心區(qū)人口出現(xiàn)絕對數(shù)量的下降。

2.杜君，韋小青. 《“城中村”概念界定的研究》 《現(xiàn)代企業(yè)文化》 2009年第33期.

3.《河北省城市房屋拆遷企業(yè)資格管理辦法》 2004年.[FL）