土地性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)歸屬與稅制安排

【摘要】以“地不可永賣”的《圣經(jīng)》意蘊作為產(chǎn)權(quán)分析的起點，對土地產(chǎn)權(quán)天然歸國家所有的理論與實踐基礎(chǔ)進行了全方位透視。土地的性質(zhì)決定了，房屋建筑物等地上附著物“增值”的本質(zhì)是土地“增值”，“土地漲價歸公”是其產(chǎn)權(quán)歸屬的必然邏輯。文章給出了合宜的“土地漲價歸公”稅收制度安排，討論了房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)與房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)各稅種的配置及功能定位問題。

【關(guān)鍵詞】地不可永賣；土地產(chǎn)權(quán)；土地漲價歸公 房產(chǎn)稅；土地稅

“地不可永賣”。

“地不可永賣，因為地是我的，你們在我面前是客旅、是寄居的?！边@是《圣經(jīng)》里的一句話。在《圣經(jīng)》中，土地是上帝的，所以土地產(chǎn)權(quán)歸上帝所有。這里的“上帝”，其引申含義就是指“國家”或“政府”。土地產(chǎn)權(quán)歸上帝所有，也即歸國家所有。

“地不可永賣”道出了土地產(chǎn)權(quán)天然歸國家所有的《圣經(jīng)》意蘊。走出《圣經(jīng)》，土地產(chǎn)權(quán)天然歸國家所有還有其更深厚的理論與實踐基礎(chǔ)。

所謂土地產(chǎn)權(quán)，是指圍繞土地的終極所有權(quán)所派生出來的“一束權(quán)力”，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、地役權(quán)，等等。其中，對于人們所擁有的土地使用權(quán)的簡單讓渡行為，通常被我們錯誤地理解為土地產(chǎn)權(quán)的“交易”行為，并認為只有私有產(chǎn)權(quán)才能交易，因為私有產(chǎn)權(quán)是交易的前提和基礎(chǔ)。所以，為了順利實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)交易，維護土地所有者的正當(dāng)權(quán)益，土地產(chǎn)權(quán)一定要私有化。其實，這是認識上的一種誤區(qū)。

事實上，除了皇帝（或《圣經(jīng)》中的上帝）之外，人類歷史上從未出現(xiàn)過真正意義上的土地產(chǎn)權(quán)私有制度。按照人們通常對土地產(chǎn)權(quán)的理解，“土地私有”的例子還確實不少，但那都不是真正意義上的“土地私有”。不少學(xué)者都認為美國的土地制度就是私有制，這其實是一種假象，真正的土地私有制也即排他性的土地產(chǎn)權(quán)全部歸私人所有的制度是不存在的，土地只有使用權(quán)時間長短有別的“賣”，沒有“永賣”。所謂的“土地私有”，最多也就是“私有化”程度相對較高而已。

房屋“增值”？還是土地“增值”？

就其本質(zhì)屬性而言，所謂土地，不過是具有標識意義的具象化了的地理空間位置而已，它本身并不具居住屬性。能夠帶來居住屬性的是人們在土地之上建造的各種房屋建筑物，也即土地附著物。房屋等附著物的建造需要一定的材料、人工等成本支出，這與普通商品的生產(chǎn)并無兩樣。區(qū)別僅在于，后者的售價（或交易價）與成本之差的“增值”屬于該商品的“增值”。而前者則不同，房屋等附著物本身并不會“增值”，而所謂的“增值”只是一種“估值幻覺”，真正“增值”的其實是該土地的地理空間位置（城鎮(zhèn)化集聚效應(yīng)，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資等）給人們（該土地之上房屋等附著物的居住者）帶來的或預(yù)期將會帶來的“效用”或“便利性”。

從產(chǎn)權(quán)歸屬的角度講，商品是廠商的，所以商品的“增值”收益歸廠商所有。而土地是國家的，所以土地的“增值”收益也應(yīng)歸國家所有，不應(yīng)歸房屋等附著物的建造者或擁有者所有。

無論是從土地的本質(zhì)屬性上還是從經(jīng)濟倫理上（房屋只具居住屬性，不具投資屬性，其“增值”跟房屋持有者的個人付出和主觀努力無關(guān)），抑或是從鼓勵房產(chǎn)持有者創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和進行生產(chǎn)性投資活動上來考察，將房產(chǎn)所有者在房產(chǎn)保有和交易環(huán)節(jié)所獲取的真實的“增值”收益收歸國家所有，都是理所當(dāng)然的。

“土地漲價歸公”。

從經(jīng)濟學(xué)角度分析，土地“增值”是指少數(shù)土地（房屋等附著物）占有者在其土地持有期間，通過對社會公共資源供給上無償占有這種“不勞而獲”的“隱蔽”手段而使個人財富同步增長的過程。土地的稀缺性和占有上的排他性決定了，經(jīng)濟社會發(fā)展賦予土地的“效用”或“便利性”等“增值”收益，只能以犧牲廣大社會公眾的利益為代價而由少數(shù)土地占有者獨享，除非土地不再“增值”，否則這種情況就不可避免。在經(jīng)經(jīng)濟社會發(fā)展比較成熟和完全實現(xiàn)城市化的國家中，如新西蘭的奧克蘭、澳大利亞的墨爾本等城市，可以找尋到類似土地不再“增值”的情形。在土地不再“增值”的條件下，少數(shù)土地占有者為取得土地使用權(quán)而墊付的初始投入中，已包含了非該土地占有者所無法享有的“效用”或“便利性”等的對價，所以不存在以犧牲廣大社會公眾的利益為代價的問題。在土地存在“增值”的條件下，土地占有者的所得，就一定等于非土地占有者的所失。也就是說，它是一種在社會財富總量沒有任何增進的條件下重新分配財富的“負和博弈”游戲——財富向富人集中，拉大貧富差距。因此，有必要通過稅收等手段對少數(shù)土地占有者獲取的財富實行再分配，讓“土地漲價歸公”。著名的“亨利·喬治定理”說的就是這個道理。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨在他的《總地租，公共物品支出和最優(yōu)城市規(guī)模》一文中有條件地證明了這一定理的成立性。孫中山受這一定理的啟發(fā)，提出了“土地漲價歸公”的民生主義主張。

回到產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)視角，“地不可永賣”與“土地漲價歸公”兩者間存在著內(nèi)在的邏輯一致性，前者是后者的原因，后者是前者的結(jié)果。而“土地漲價歸公”與房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)（房產(chǎn)稅和土地使用稅）和交易環(huán)節(jié)（個人所得稅）合宜性稅收制度安排之間，前者為后者提供理論依據(jù)，后者為前者提供具體實現(xiàn)形式。從這一點來看，“亨利·喬治定理”頗有現(xiàn)代《圣經(jīng)》的意蘊。

如何讓“土地漲價歸公”？

政府預(yù)算實踐表明，組織政府收入最公正、最直接和最有效的辦法莫過于使用稅收工具。同樣，讓“土地漲價歸公”的最公正、最直接和最有效的辦法也是如此。適度合理運用稅收工具，通過稅收的再分配過程，以調(diào)節(jié)土地“增值”收益，最終達到讓該“歸公”的“土地漲價”部分或全部“歸公”的目的。

至今仍有不少學(xué)者認為，對房產(chǎn)征稅的基礎(chǔ)應(yīng)是附著房產(chǎn)的土地是私有的，我國土地所有權(quán)屬于國家，私人只享有有限的使用權(quán)，并不享有完全的產(chǎn)權(quán)也即完全的私人所有，所以對其征稅缺乏法理基礎(chǔ)。其實，這種觀點在理論上是站不住腳的。因為，國家征稅權(quán)憑借的是政治權(quán)力，體現(xiàn)的是國家意志，與財產(chǎn)所有權(quán)制度無關(guān)。政府征稅不受任何產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的限制。

在美國，對于聯(lián)邦、州和地方政府自有的一部分國有土地，與所謂的私有土地一樣也要依法納稅。在新加坡，對于使用權(quán)出售期間的國有土地，連同附著于該土地上的建筑物，也要依法納稅。在我國更是如此，凡是用于生產(chǎn)、經(jīng)營和辦公的房屋建筑物，無論其產(chǎn)權(quán)是國有的、私有的還是混合所有的，均一視同仁照章納稅。

理論上，讓“土地漲價歸公”需要合宜的稅收制度安排。在房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，一般將主力稅種設(shè)置為單一的個人所得稅；而在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，則將主力稅種設(shè)置為復(fù)合的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅（下稱土地稅）。

我國現(xiàn)行稅收制度規(guī)定，房產(chǎn)交易適用個人所得稅制“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”稅目，“以轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)的收入額減除財產(chǎn)原值和合理費用后的余額，為應(yīng)納稅所得額”，按照20%的固定比例稅率計算繳納個人所得稅。事實表明，征收該稅種，對于遏制房產(chǎn)投資、投機行為，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)貧富差距和平抑市場房價具有重要的意義。不過，這一稅率明顯定得過低，難以擔(dān)當(dāng)起“土地漲價歸公”的重任，無法有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能。為此，根據(jù)我國現(xiàn)階段的國情特點，可考慮將該稅率提高至70%左右的適當(dāng)位置。在世界稅收發(fā)展史上，當(dāng)一個國家或地區(qū)在處于城市化加速發(fā)展并伴隨有房地產(chǎn)過熱現(xiàn)象的特殊歷史時期，均采用了較高的稅率，個別國家或地區(qū)甚至還出現(xiàn)過80%以上的高稅率。目前韓國實際執(zhí)行的稅率仍高達60%。

在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)（不準備交易），“土地漲價歸公”的重任將由房產(chǎn)稅和土地稅共同擔(dān)當(dāng)。這里的一個問題是，當(dāng)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)交易時，交易環(huán)節(jié)的稅收與保有環(huán)節(jié)已征收的稅收是否存在重復(fù)征稅問題？回答顯然是否定的。因為，在確認交易環(huán)節(jié)的“應(yīng)納稅所得額”時，已將保有環(huán)節(jié)征收的稅收作為其“合理費用”被“減除”掉了。即使在規(guī)定不能作為可“減除”的“合理費用”的情況下，市場交易機制的作用也可確保市場出清——交易價格（市場估值）自動剔除“重復(fù)征稅”因素。

這里的另一個問題是，房產(chǎn)稅和土地稅是否存在功能重疊問題？回答顯然是肯定的。這也是部分機構(gòu)和學(xué)者主張將房產(chǎn)稅和土地稅合并為房地產(chǎn)稅的理論依據(jù)之所在。我不贊成這種兩稅簡單合并的做法。原因很簡單，雖然兩稅存在部分功能重疊問題，但由于各自所采用的計稅依據(jù)和方法完全不同，因而所產(chǎn)生的經(jīng)濟社會效應(yīng)也就迥然不同。問題的關(guān)鍵是，兩者間是否存在功能互補作用以及這種互補作用的意義到底有多大？房產(chǎn)稅的功能作用不言自明。對于土地稅來說，土地稅在促進集約、節(jié)約用地，提高土地資源配置效率方面所具有的獨特功能——與房產(chǎn)稅功能互補——決定了其存在的必要性和現(xiàn)實意義。這也是實行兩稅并存的國家雖然不多，但實行者一定具有城市化快速發(fā)展、土地資源匱乏和人地矛盾突出等共同特征的真正原因。從國際稅收實踐來看，凡是歷史上曾經(jīng)實行過兩稅并存制度的國家都不同程度地出現(xiàn)過類似的情形，我國當(dāng)然也不例外。

參考文獻

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作者簡介：楊孟著，民建湖南省委參議政委員，湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院研究員，中南大學(xué)PPLG研究中心研究員。