大陸工業(yè)園區(qū)「飛地」之謎

有項(xiàng)目的地方?jīng)]土地，有土地的地方?jīng)]項(xiàng)目，這樣的現(xiàn)實(shí)讓土地開始「飛」了起來。以工業(yè)園區(qū)為載體，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)整批輸出項(xiàng)目，欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供土地，雙方合作開發(fā)，共享園區(qū)的稅收、GDP等?？雌饋恚@個園區(qū)就像從相對發(fā)達(dá)地區(qū)「飛」到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一塊土地。在GDP全大陸排名最前面的廣東與江蘇，「飛地」遍地開花。越來越多的地方希望「飛地」成為新的經(jīng)濟(jì)引擎。不過，土地要「飛」出省，還面臨著各種挑戰(zhàn)。而「飛地」能否帶來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，更是個未知數(shù)。土地究竟是怎麼「飛」起來的？有哪些方式？又經(jīng)歷了怎樣的演變？

讓土地「飛」起來

【東北地區(qū)】

遼寧在沿海的錦州、葫蘆島開發(fā)區(qū)中確定若干平方公里的土地，作為阜新、朝陽「沿海工業(yè)園」，由阜新、朝陽市政府負(fù)責(zé)招商和經(jīng)營，建立科學(xué)的利益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏。為了支持阜新、朝陽發(fā)展建設(shè)臨海工業(yè)園區(qū)飛地經(jīng)濟(jì)，省政府給出了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策?！革w地」上產(chǎn)生的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等，省財政實(shí)行100%的增量返還，返還費(fèi)用一半歸朝陽和阜新，一半歸錦州。遼寧長海縣則在普蘭店市皮口鎮(zhèn)投資6億元（人民幣，下同），填海4平方公里，建立漁業(yè)加工園區(qū)，通過建設(shè)經(jīng)濟(jì)飛地解決海島資源不足而制約工業(yè)發(fā)展的難題。

【東南地區(qū)】

廣東早在2004年就開始發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，鼓勵珠三角地區(qū)的政府和企業(yè)在粵北經(jīng)濟(jì)落後地區(qū)建設(shè)飛地，幫助飛入地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。福州市相繼建立馬洋飛地工業(yè)園區(qū)和金山飛地工業(yè)園區(qū)。地處福州中心區(qū)的鼓樓區(qū)通過發(fā)展飛地工業(yè)，2004年新增工業(yè)產(chǎn)值6.2億元。屬於典型海島經(jīng)濟(jì)類型的平潭縣在金山飛地工業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè)150畝工業(yè)「飛地」，引進(jìn)企業(yè)20多家，全部投產(chǎn)後產(chǎn)值達(dá)6億元，相當(dāng)於全縣現(xiàn)有工業(yè)總產(chǎn)值。仙遊縣兩個工業(yè)飛地區(qū)投資總額超過1億元。廈門市土地稀缺、用地成本高，推出「同安工業(yè)集中區(qū)」的「飛地模式」，鼓勵工業(yè)企業(yè)把生產(chǎn)環(huán)節(jié)遷向飛地，市內(nèi)則重點(diǎn)發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。同安工業(yè)集中區(qū)總面積約12平方公里，由廈門各區(qū)自主開發(fā)、自主招商。入園企業(yè)分別向各區(qū)繳納利稅，島內(nèi)各區(qū)與同安區(qū)之間，通過稅收協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行利益合理分配。

【西南地區(qū)】

2007年6月，四川成都市成華區(qū)與大邑縣協(xié)議以武侯、崇州、金堂「一都二園」為代表形成「飛地經(jīng)濟(jì)」模式，實(shí)現(xiàn)成都、德陽、綿陽三地經(jīng)濟(jì)的「三飛」。重慶市的奉節(jié)通過在沙坪壩區(qū)建立「飛地」，提高招商引資的吸引力，發(fā)揮沙坪壩主城區(qū)和奉節(jié)優(yōu)惠政策相結(jié)合的優(yōu)勢，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，縮短發(fā)達(dá)與落後地區(qū)差距。廣西玉林地區(qū)決定在境內(nèi)建設(shè)玉柴工業(yè)園區(qū)、海峽兩岸（廣西玉林）農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)茂林核心區(qū)等工農(nóng)業(yè)飛地，進(jìn)入「工業(yè)飛地」的企業(yè)，按屬地管理原則，由所在地政府依法管理和服務(wù)，其產(chǎn)值等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)全額或按一定比例由引資方或所在地政府統(tǒng)計，稅收按一定比例分成。

【東部地區(qū)】

安徽鳳陽地區(qū)採用飛地經(jīng)濟(jì)模式引進(jìn)長三角產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。淮南把自己作為上海、南京、合肥等地的一塊「飛地」共同體，接受這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射。山東萊蕪市在濟(jì)青高速四個出口設(shè)立道口飛地經(jīng)濟(jì)區(qū)。早在上世紀(jì)八九十年代，常州便開始發(fā)展「飛地經(jīng)濟(jì)」，先後與大陸三峽庫區(qū)、陝西安康及境外一些城市建立起了戰(zhàn)略夥伴關(guān)係。連雲(yún)港市充分利用與上海市地緣相近、要素互補(bǔ)的特點(diǎn)，積極發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，建設(shè)上海工業(yè)園區(qū)。僅2005年，上海在連雲(yún)港市就投資14.2億元，同比增長266.7%。蘇州經(jīng)濟(jì)也是典型的「飛地經(jīng)濟(jì)」模式，吸引外資，在全大陸大中城市GDP排行榜上位居第四位，名列上海、廣州和北京之後。靖江物流園區(qū)更是由江陰主管、開發(fā)的服務(wù)業(yè)飛地。

再次「起飛」「飛地」成為秘密「武器」

由126個島嶼組成的離臺灣最近的縣——福州市平潭縣是大陸最早嘗試「飛地經(jīng)濟(jì)」的地區(qū)之一。2002年，平潭縣因?yàn)橥恋貐T乏，二十多個項(xiàng)目無處落地；而隔海相望的土地資源豐腴的金山工業(yè)園，卻招不來項(xiàng)目。於是，平潭縣就向福州市委、市政府申請在金山工業(yè)區(qū)建一個「飛地」工業(yè)園。市里大力支持，還專門出臺政策，按照「誰開發(fā)、誰受益」的原則明確稅收留成和GDP統(tǒng)計歸屬。轉(zhuǎn)出地負(fù)責(zé)進(jìn)行徵地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，落地項(xiàng)目形成的引資額、工業(yè)產(chǎn)值和固定資產(chǎn)投資額全部歸轉(zhuǎn)出地，七成的稅收也留在轉(zhuǎn)出地。

上海外高橋保稅區(qū)開發(fā)始於1990年代，2008年，也陷入與平潭縣一樣的困境，開發(fā)到第三期，土地已所剩無幾。距離保稅區(qū)只有40分鐘車程的啟東濱海工業(yè)園還有大批尚待開發(fā)的土地。對啟東來說，與其單個招商，不如成片引入。於是，兩方一拍即合。

1994年，蘇州市開發(fā)公司與新加坡開發(fā)財團(tuán)組建合資公司，從事蘇州工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)經(jīng)營，合資期限30年。這些年，蘇州工業(yè)園以不到蘇州市4%的土地、人口和5%的工業(yè)用電量，創(chuàng)造了全市16%的工業(yè)總產(chǎn)值、17%的固定資產(chǎn)投資、31%的進(jìn)出口總額。如今，蘇州工業(yè)園正在把這一套模式複製到週邊的宿遷、鹽城、安徽滁州等地，甚至遠(yuǎn)至新疆霍爾果斯。

蘇州市副市長周偉強(qiáng)表示：「有大量的外資企業(yè)等著在蘇州落戶，這就迫使我們轉(zhuǎn)出競爭力相對較弱的企業(yè)。企業(yè)早先在蘇州工業(yè)園區(qū)的購地成本很低，搬遷時，土地以十倍的價格由政府回購。這樣，企業(yè)手上有大量的現(xiàn)金，搬遷過程中也會淘汰落後設(shè)備，提高競爭力?！古_資企業(yè)可成科技從蘇州遷到蘇州宿遷工業(yè)園後得到一個意外收穫：宿遷的工人流失率是6%，而蘇州是30%，流失率降低帶來熟練工增加，次品率降低。

2010年底，安徽就曾提出在皖江示範(fàn)區(qū)開發(fā)園中劃出一塊區(qū)域，將「淨(jìng)地」交給江浙滬政府來建設(shè)，雙方按比例共享利益。近日，安徽省發(fā)改委皖江辦更是下發(fā)文件，明確提出皖江示範(fàn)區(qū)將以「飛地經(jīng)濟(jì)」為橋樑，探索區(qū)域協(xié)作與利益共享機(jī)制。簡言之，安徽希望通過「飛地」，來承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，拉動經(jīng)濟(jì)。

誰來開發(fā)「飛地」

合作是「飛地經(jīng)濟(jì)」最常見的一種開發(fā)模式。

2006年9月，江蘇省用南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)的方法，把資源豐富但發(fā)展遲緩的蘇北跟土地、環(huán)境承載力、勞動力成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾越來越突出的蘇南，合作到了一起。截至目前，江蘇省共有南北共建園區(qū)33個。

GDP江蘇省排名第一的蘇州也與倒數(shù)第一的宿遷合作，由宿遷劃出13.6平方公里的土地，江蘇省、蘇州市、宿遷市、蘇州工業(yè)園區(qū)共同出資，成立蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)開發(fā)公司。目前，四方共出資6億元，出資比例為1：0.5：0.5：4。外來的蘇州工業(yè)園占據(jù)這塊「飛地」的主導(dǎo)權(quán)，先後派出8家國企參與開發(fā)，並在沒有土地出讓金和稅收收入的開發(fā)初期，每年撥款1500萬作為管委會的行政支出和員工工資。蘇宿工業(yè)園區(qū)管委會主任顧玉坤兼任宿遷市副市長，代表宿遷市政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、環(huán)保等政府審批、管制和許可等。

「飛地經(jīng)濟(jì)」除了合作共建的形式外，還有淨(jìng)託管的模式。廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)即是其中的一例。合作區(qū)由順德計畫投資300億元，一次性向英德購買園區(qū)用地36平方公里，由順德主導(dǎo)成立園區(qū)管委會，英德下放除司法以外的行政管理權(quán)限給管委會。同時，順德組建投資公司進(jìn)行開發(fā)，25年後，再全部移交英德。

「飛地」上稅收和GDP如何分成？

江蘇省開始明確要求十年不分紅，南北共建園區(qū)落戶、投產(chǎn)的企業(yè)按屬地原則納稅，主要收益和稅收補(bǔ)貼用於園區(qū)滾動發(fā)展。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動由園區(qū)「紮口統(tǒng)計」，也就是留在當(dāng)?shù)亍?009年以後，增加了利益共享的條款。對重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，可由合作雙方商定利益分成辦法。

與江蘇省不同，廣東省的合作共建園，兩地政府在合作協(xié)議中就把GDP和稅收分成寫得清清楚楚。比如，根據(jù)《廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)統(tǒng)計數(shù)字共享方案》，合作區(qū)產(chǎn)生的GDP等統(tǒng)計數(shù)據(jù)原則上按照5：5分成。而佛山（雲(yún)浮）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園在GDP和稅收方面，兩地按3.5：6.5進(jìn)行分成。

飛不出省際線

上海社科院城市與人口發(fā)展研究所所長郁鴻勝認(rèn)為，政府的考慮是多元的，一會要GDP，一會要政績，一會又要形象，到最後很難達(dá)成共識，一跨省就更難。

例如，位於郎溪經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的常州工業(yè)園起初計畫按「飛地」模式引進(jìn)，但最後由於跨省溝通及政府官員更換等各種複雜原因走回到招商引資的老路上。

而宣城市招商局一位官員透露，2006年，上海閔行區(qū)曾計畫與宣城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)合作建一塊「飛地」，閔行派官員進(jìn)駐宣城半年有餘，幾個負(fù)責(zé)開發(fā)的公司也已經(jīng)成立完畢。閔行區(qū)把這塊「飛地」作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新成果向上海市彙報，「卻因?yàn)閷?dǎo)致GDP流失等原因被當(dāng)成了反面教材」，合作從此擱置。

眼下最高調(diào)推進(jìn)「飛地經(jīng)濟(jì)」的安徽，由於近幾年與江浙滬跨省「飛地」的成功案例屈指可數(shù)，安徽最近提出的目標(biāo)，已經(jīng)縮小成了由皖江和皖北進(jìn)行合作共建，實(shí)現(xiàn)全省的均衡發(fā)展。