羈押必要性審查制度的探索

周鵬

在犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，由人民檢察院繼續(xù)對羈押的必要性進行審查，是本次修改刑事訴訟法新設(shè)置的制度。該制度是刑事訴訟法“尊重和保障人權(quán)”的重要體現(xiàn)，對于完善我國未決羈押制度，強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能具有重要意義。本文以偵查階段檢察機關(guān)開展捕后繼續(xù)羈押必要性審查為視角，探究羈押必要性審查的程序構(gòu)建與保障措施，為貫徹刑事訴訟法規(guī)定，提升羈押必要性審查的監(jiān)督實效提出建議性意見。

一、開展羈押必要性審查的程序構(gòu)建

（一）審查范圍：全面審查與重點審查

羈押必要性審查的對象是已作出逮捕決定并被執(zhí)行的犯罪嫌疑人。依據(jù)刑訴法第93規(guī)定，檢察機關(guān)審查的對象應(yīng)當(dāng)包括刑事訴訟法第79條規(guī)定的全部三類被逮捕的犯罪嫌疑人。羈押必要性審查的主要目的，是解決較高羈押率、較長羈押期限與法定羈押條件不適配的問題，應(yīng)當(dāng)主要集中在罪行較輕的已捕案件；同時還應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)前檢察機關(guān)特別是承擔(dān)審查任務(wù)的偵查監(jiān)督部門案多人少任務(wù)重的實際情況，將有限的司法資源發(fā)揮出作用。因此，審查應(yīng)當(dāng)突出以下重點：1.可能判3年以下的輕罪案件；2.犯罪主體或者相關(guān)利害人具有一定特殊情形的案件，如犯罪嫌疑人系75周歲以上老年人、未成年人或者在校學(xué)生，或者犯罪嫌疑人突患嚴重疾病，或者犯罪嫌疑人的親屬生活不能自理，其可能系唯一撫（扶）養(yǎng)人等；3.案件的事實證據(jù)發(fā)生重大變化以及適用的法律、司法解釋等發(fā)生變化等。需要說明的是，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定徑行逮捕的，作出逮捕決定時不需要考慮犯罪嫌疑人是否具備五種法定社會危險性情形之一，但是如果依據(jù)新的證據(jù)等，不可能判處10年以上有期徒刑，或者身份已查清，不能當(dāng)然地再認為具備羈押的必要性，應(yīng)當(dāng)作為羈押必要性審查的重點案件，對是否具備社會危險性等進行審查。

（二）審查途徑：發(fā)現(xiàn)與應(yīng)申請審查

根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的規(guī)定，檢察機關(guān)開展羈押必要性審查途徑是“人民檢察院發(fā)現(xiàn)或者根據(jù)犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人的申請”。在偵查階段偵查監(jiān)督部門“發(fā)現(xiàn)”包括多種路徑：一是圍繞重點案件開展捕后跟蹤監(jiān)督，二是在辦理審查延長偵查羈押期限案件、重新計算偵查羈押期限案件或者開展其他偵查活動監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)，三是接受犯罪嫌疑人所在單位、人民團體等申請（此時不同于犯罪嫌疑人、被告方的申請，是否啟動審查程序，還需要由檢察機關(guān)視情依法決定），四是檢察機關(guān)控申、監(jiān)所等部門或者看守所等向偵查監(jiān)督部門移交有關(guān)材料或者提出有關(guān)意見等。此外，有關(guān)規(guī)定賦予了犯罪嫌疑人等申請檢察機關(guān)進行羈押必要性的訴訟權(quán)利，增加了其對羈押異議的救濟途徑，檢察機關(guān)接受申請時即應(yīng)當(dāng)啟動羈押必要性審查程序，同時，犯罪嫌疑人、被告人一方要履行相應(yīng)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)說明不需要繼續(xù)羈押的理由，有相關(guān)證據(jù)或者其他材料的，應(yīng)當(dāng)提供。

（三）審查內(nèi)容：羈押必要性

羈押必要性審查的內(nèi)容主要是逮捕的條件是否變化，繼續(xù)羈押是否適當(dāng)，與刑事訴訟法修改前偵查監(jiān)督部門對犯罪嫌疑人逮捕的三個條件之一的“逮捕必要性”條件（該條件已被五種法定的社會危險性所替代）不同。羈押必要性審查內(nèi)容包括有關(guān)繼續(xù)適用逮捕（羈押）的證據(jù)條件、刑罰條件和危險性條件，其中有一項發(fā)生變化，導(dǎo)致繼續(xù)羈押成為無必要、不適當(dāng)或者不合法，檢察機關(guān)都應(yīng)當(dāng)依法提出有關(guān)釋放或者變更強制措施的建議。此外，影響繼續(xù)羈押的其他情況還包括：案件事實是否查清，證據(jù)已收集固定；羈押期限是否屆滿；繼續(xù)羈押是否將超過依法可能判處的刑期；是否已具備監(jiān)護、幫教條件；以及是否患有嚴重疾病或者懷孕、系生活不能自理人的唯一撫養(yǎng)人等。

（四）審查方式：全面、客觀、中立

犯罪嫌疑人是否具備繼續(xù)羈押必要性，必須依據(jù)一定的事實材料進行審查判斷，通過審查材料、聽取意見，客觀、中立地提出建議。偵查監(jiān)督部門開展羈押必要性審查既要查閱有關(guān)案卷材料，重點了解案件事實是否查清，所需證據(jù)是否收集固定，又要認真審查有關(guān)人員提供的證明不需要繼續(xù)羈押的有關(guān)證明材料，還要做到聽取多方意見，聽取偵查機關(guān)、偵查人員的意見，了解釋放或者變更強制措施對偵查工作有無不良影響，聽取犯罪嫌疑人的理由，查明其認罪悔罪態(tài)度，必要時可以到犯罪嫌疑人所在學(xué)校、村（居）委會或所在單位進行品行調(diào)查，并聽取被害人等的意見。為了提高建議的準(zhǔn)確性、公信力，還可以采取公開答疑或者聽證的方式進行審查。

（五）審查處理：增強建議實效

刑事訴訟法規(guī)定檢察機關(guān)認為不需要繼續(xù)羈的，以建議的方式向偵查機關(guān)提出予以釋放或者變更強制措施。建議應(yīng)當(dāng)以書面方式提出，并說明不需要繼續(xù)羈押的理由及有關(guān)法律依據(jù)，必要時附有關(guān)的證據(jù)材料。法律規(guī)定偵查機關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知檢察機關(guān)，偵查機關(guān)逾期不處理、不通知或者無故不采納檢察機關(guān)的建議的，應(yīng)當(dāng)進行督促處理，必要時可以依法糾正其違法行為；對于經(jīng)審查偵查機關(guān)的不采納理由不能成立的，可以通過上級檢察機關(guān)向同級偵查機關(guān)提出，督促落實。

二、羈押必要性審查的配套保障措施

（一）強化非羈押性強制措施的適用，減少對羈押性強制措施的依賴

非羈押性強制措施主要是指取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住等，不對犯罪嫌疑人進行羈押，不象逮捕強制措施嚴重限制當(dāng)事人的人身自由，有利于犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障和訴訟權(quán)利的實現(xiàn)。國際上一般都確立了以非羈押為基本、羈押為例外的基本原則。加強羈押必要性審查，首要的是克服對逮捕強制措施的依賴思想，強化對取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等非羈押性強制措施的適用。

一是進一步轉(zhuǎn)變觀念，將尊重和保障人權(quán)落在實處。克服“有罪即捕”、“一押到底”的思想，根據(jù)犯罪的社會危害性和犯罪嫌疑人的人身危險性慎重選用強制措施，對于危害不大、社會危險性較低的犯罪嫌疑人、被告人，可以不采用強制措施的，應(yīng)當(dāng)盡量不采用強制措施；能采用低強度強制措施（取保候?qū)彛┑牟徊扇「邚姸葟娭拼胧ù叮?，能不羈押的則建議變更強制措施。通過對犯罪嫌疑人個別化、差別化地適用羈押強制措施，有利于最大限度地分化犯罪，挽救失足者，體現(xiàn)“寬嚴相濟”、“輕輕重重”刑事政策，最大限度地實現(xiàn)個別正義與社會正義的統(tǒng)一。

二是用足用好非羈押性強制措施。刑事訴訟法對取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住強制措施作了較大的修改，強化了可操作性和實用性，有利于減少辦案機關(guān)的對拘留、逮捕羈押性強制措施的依賴。實踐中，辦案機關(guān)往往擔(dān)心犯罪嫌疑人脫逃不應(yīng)訴的情況，而不敢、不愿作出不捕或者變更強制措施的決定。刑事訴訟法增加規(guī)定了辦案機關(guān)可以根據(jù)案件情況有選擇地責(zé)令被取保候?qū)彽姆缸锵右扇?、被告人遵守的?guī)定，包括不得進入特定的場所，不得與特定人員會見或者通信，不得從事特定的活動，將護照等出入境證件、駕駛證件交執(zhí)行機關(guān)保存等。偵查監(jiān)督部門在開展羈押必要性審查時，也可以有針對性地向偵查機關(guān)提出適用上述有關(guān)特殊禁止令的建議，從而更有效地發(fā)揮取保候?qū)彽葟娭拼胧┑男埽乐钩霈F(xiàn)社會危險性，保障訴訟順利進行，保護社會安全。

（二）建立健全司法協(xié)作機制，保障羈押必要性審查機制的有效運作

一是加強與偵查機關(guān)的司法協(xié)作。建立完善與偵查機關(guān)的案情通報、信息共享等聯(lián)系機制，拓寬開展羈押必要性審查的信息來源；建立羈押必要性審查溝通配合機制，及時了解案件的偵查取證進展情況，充分聽取辦案機關(guān)、辦案人員的意見；建立跟蹤回訪機制，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人出現(xiàn)違反取保候?qū)?、監(jiān)視居住規(guī)定，及時向偵查機關(guān)提出意見，情節(jié)嚴重的，依法予以逮捕。通過與偵查機關(guān)會簽有關(guān)文件、召開座談會等方式，解決遇到的問題，推動規(guī)范高效開展工作。

二是加強上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)羈押必要性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。依照憲法和法律，上下級檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級檢察院對下級檢察院業(yè)務(wù)工作進行指揮、指導(dǎo)和監(jiān)督。上級檢察院可以通過制定有關(guān)意見、辦法等規(guī)范羈押必要性審查的內(nèi)容、程序、方式等，指導(dǎo)下級檢察院開展工作；下級檢察院向偵查機關(guān)送達有關(guān)羈押必要性審查建議的同時，應(yīng)當(dāng)報上級檢察院備案審查，上級檢察院有權(quán)指令糾正下級檢察院的錯誤決定；偵查機關(guān)對檢察機關(guān)的建議拒不回復(fù)或者處理不當(dāng)?shù)模录墮z察院應(yīng)當(dāng)及時向上級檢察院報告，由上級檢察院向同級偵查機關(guān)提出，督促下級偵查機關(guān)糾正。

三是強化檢察機關(guān)內(nèi)部各相關(guān)業(yè)務(wù)部門的銜接配合。偵查監(jiān)督部門要加強與控申、監(jiān)所、公訴等部門的密切配合，建立與有關(guān)業(yè)務(wù)部門的情況通報、信息共享、線索移送、結(jié)果反饋等制度，暢通監(jiān)督渠道，形成監(jiān)督合力。通過與控申、監(jiān)所部門的聯(lián)系，擴大羈押必要性審查的信息來源；通過與監(jiān)所部門銜接，采取聯(lián)合對監(jiān)管場所巡訪、問卷調(diào)查、與被羈押人員談話等方式，及時了解犯罪嫌疑人身體、精神狀況，及時聽取有關(guān)意見，以評估羈押必要性；通過與公訴部門銜接，必要時聽取公訴部門的意見，把準(zhǔn)繼續(xù)羈押的必要，對偵查機關(guān)提出的無繼續(xù)羈押必要性的建議，抄送公訴部門，有利于公訴部門在后續(xù)工作中加強對羈押的審查，提高量刑建議的合理性、準(zhǔn)確性。

（三）加強與相關(guān)辦案機制的銜接，提高開展羈押必要性審查工作的實效

1.執(zhí)法辦案風(fēng)險評估機制。檢察機關(guān)開展羈押必要性審查提出有關(guān)建議時，應(yīng)當(dāng)充分評估風(fēng)險情況，包括犯罪嫌疑人再次犯罪、不應(yīng)訴、被害方上訪以及維穩(wěn)等風(fēng)險。風(fēng)險評估不是目的，需要把風(fēng)險防范工作做好，把風(fēng)險降到最小，一要加強與偵查機關(guān)溝通聯(lián)系，強化風(fēng)險預(yù)測、防范，二要了解有關(guān)社區(qū)（村居）的意見，采用取保候?qū)徥欠駥λ谏鐓^(qū)具有不良影響，三要加強犯罪嫌疑人權(quán)利義務(wù)告知和跟蹤督導(dǎo)，促使其嚴格遵守有關(guān)規(guī)定。

2.刑事和解機制。修改后刑事訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人達成和解的公訴案件可以從寬處罰，對犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰的，檢察機關(guān)可以作出不起訴的決定。司法實踐表明，很多輕微刑事案件由于受侵害的對象特定，一旦當(dāng)事人捕后達成和解，犯罪嫌疑人人身危險性降低，被破壞的社會關(guān)系得到一定修復(fù)，犯罪嫌疑人很可能被處以較輕的刑罰。在羈押必要性審查過程中，檢察機關(guān)除了加強對刑事和解的審查，確保和解的自愿性、合法性，還應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人雙方均有和解意愿的案件，依法積極開展刑事和解工作，在當(dāng)事人達成和解后，及時向偵查機關(guān)提出變更強制措施的建議。

3.釋法說理機制。做好羈押必要性審查的釋法說理工作，要注意把握不同的說理對象，講究方式方法，依法進行，注重效果，同時要注意保守偵查秘密。一是對偵查機關(guān)說理，加強建議書的說理性，重點圍繞不需要繼續(xù)羈押的理由，包括涉嫌犯罪輕微，認罪悔罪，諒解和解，犯罪事實基本查清，證據(jù)已收集固定等展開；二是對不羈押可能引起當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬、委托的訴訟代理人、辯護人質(zhì)疑、上訪的，通過情、法、理對被害方說理，提高檢察機關(guān)的公信力；三是對犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬、辯護人不服檢察機關(guān)不建議變更進行說理，促使其理解法律規(guī)定，服從、配合偵查工作的開展。

4.案件快速辦理機制。司法價值追求正義，遲到的正義并非正義。因此，司法價值必須講究效率，要求以投入較少的人力、物力、財力和時間而做到正確、合法、及時地推進案件的辦理。加強羈押必要性審查與輕微刑事案件速辦理機制相銜接，推動無羈押必要的案件在偵查、起訴、審判等各個訴訟環(huán)節(jié)快速辦理，有利于提高訴訟效率，降低訴訟成本，使訴訟資源得以科學(xué)合理配置。

（四）建立健全科學(xué)考核評判機制，為履職提供必要保障

深入推進羈押必要性審查，必須解決檢察機關(guān)承辦人的后顧之憂。實踐中，檢察人員對開展羈押必要性審查還存有顧慮，擔(dān)心檢察機關(guān)批準(zhǔn)逮捕的案件，再提出釋放或者變更的建議，司法的公信力受到影響；變更強制措施后，犯罪嫌疑人往往判刑上不去，有的還可能被判處有期徒刑緩刑以下的刑罰或者作了相對不起訴，影響逮捕案件質(zhì)量和考核評價成績；還有的擔(dān)心犯罪嫌疑人不到案，責(zé)任落到檢察機關(guān)承辦人身上。解決這些問題和顧慮，除了要進一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，強化尊重和保障人權(quán)的理念，還要進一步健全符合逮捕工作特點、規(guī)律的科學(xué)的考核評判機制，一是改變唯判決（處理）結(jié)果評價逮捕案件質(zhì)量的作法，逮捕的案件并非都是判的越重質(zhì)量越高；二是建立案件差別化的評判機制，對于經(jīng)過羈押必要性審查變更強制措施，而被作了較輕處理的案件，只要逮捕時符合有關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)充分肯定案件質(zhì)量和捕后審查成效；三是只要依法依規(guī)開展羈押必要性審查、提出建議，不存在濫用職權(quán)、徇私枉法等失職瀆職情況的，即使犯罪嫌疑人被釋放或者變更強制措施后有不到案或者重新犯罪等情形，亦不應(yīng)追究檢察機關(guān)承辦人的責(zé)任。