推進(jìn)中央銀行績(jī)效審計(jì)的思考

梅強(qiáng) 岳寧

績(jī)效審計(jì)代表著政府職能部門(mén)審計(jì)發(fā)展的方向，它是以評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府部門(mén)所管理的公共資源或公共支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。2005年人民銀行內(nèi)審工作就提出“要開(kāi)拓創(chuàng)新，積極探索績(jī)效審計(jì)在央行的運(yùn)用，推動(dòng)人民銀行內(nèi)審工作不斷上層次、上臺(tái)階”。2012年又提出“要借鑒國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，探索開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，繼續(xù)推進(jìn)內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”的工作目標(biāo)。總體上看，我國(guó)中央銀行績(jī)效審計(jì)工作尚處于起步階段，沒(méi)有形成一個(gè)整體性審計(jì)機(jī)制。

● 中央銀行推行績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀 ●

“探索開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，繼續(xù)推進(jìn)內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型”是基于中央銀行的職能建設(shè)的需要。人民銀行是我國(guó)的中央銀行，作為國(guó)家金融核心在其分支機(jī)構(gòu)引入績(jī)效審計(jì)是對(duì)央行履行職能過(guò)程中綜合管理系統(tǒng)和內(nèi)控制度運(yùn)行與控制效果的監(jiān)督審查，也是評(píng)價(jià)其資源管理和使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的重要方法。但是，中央銀行尚沒(méi)有真正實(shí)質(zhì)性開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，更沒(méi)有建立績(jī)效審計(jì)機(jī)制。主要是沒(méi)有形成績(jī)效審計(jì)的環(huán)境和條件。

1.合規(guī)性審計(jì)還是中央銀行內(nèi)審的主導(dǎo)方式。目前，中央銀行內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)還在于保障央行各項(xiàng)規(guī)章制度貫徹執(zhí)行，規(guī)范各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的程序性、合規(guī)性。不管是專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，還是全面審計(jì)，主要是采取合規(guī)性審計(jì)方式，其目標(biāo)是保證基層央行的穩(wěn)定運(yùn)行。這種方式不注重基層央行有效履行法定職責(zé)方面發(fā)揮的社會(huì)效益和公共服務(wù)的評(píng)價(jià)。近年央行開(kāi)展的對(duì)分支行行長(zhǎng)和部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的履職審計(jì)，采取了一些績(jī)效審計(jì)方式，也很少涉及對(duì)行長(zhǎng)或部門(mén)主要負(fù)責(zé)人及所在機(jī)構(gòu)或部門(mén)履行職責(zé)方面發(fā)揮的社會(huì)效益和公共服務(wù)等方面的審計(jì)評(píng)價(jià)。

2.績(jī)效審計(jì)在中央銀行內(nèi)部還缺乏人文環(huán)境。推行績(jī)效審計(jì)從技術(shù)層面來(lái)講并不難，難的是營(yíng)造一個(gè)適宜績(jī)效審計(jì)的人文環(huán)境。當(dāng)前在以合規(guī)性審計(jì)為主導(dǎo)的審計(jì)制度下，審計(jì)人員以業(yè)務(wù)合規(guī)性為主審對(duì)象，以審出不合規(guī)的操作方式、不合規(guī)的制度執(zhí)行、不合規(guī)的業(yè)務(wù)流程為內(nèi)容。況且，這種對(duì)內(nèi)控制度的理解、對(duì)操作流程的先后，因不同機(jī)構(gòu)、不同工作人員，以及不同的審計(jì)人員，明顯出現(xiàn)不同。當(dāng)然，這種不同也許并不是“大”不同，實(shí)際是不同的理解性問(wèn)題。隨著基層央行職能調(diào)整和服務(wù)手段的電子化，人為性的差錯(cuò)大大降低，但審計(jì)人員為了查問(wèn)題而查問(wèn)題，有時(shí)就只有從理解性問(wèn)題方面入手寫(xiě)問(wèn)題。內(nèi)審工作表現(xiàn)為查出問(wèn)題多，人員水平就高，對(duì)違規(guī)對(duì)象處罰也多，內(nèi)審權(quán)威性也高。內(nèi)審部門(mén)多年形成的審計(jì)思維，很難形成開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的氛圍，審計(jì)人員也缺乏績(jī)效審計(jì)方法和環(huán)境。

3.績(jī)效審計(jì)在中央銀行還沒(méi)有建立運(yùn)行機(jī)制。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效審計(jì)與績(jī)效管理是相配套的，也就是績(jī)效審計(jì)是建立在與績(jī)效管理體系相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制上。其目標(biāo)是考核政府的職能部門(mén)的職能實(shí)現(xiàn)程度，也就是考核政府及部門(mén)提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。中央銀行是現(xiàn)代金融的核心，它是國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部門(mén)，強(qiáng)化其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的社會(huì)效益和公眾服務(wù)的評(píng)價(jià)是內(nèi)部監(jiān)督的重要內(nèi)容。但是，我國(guó)中央銀行獨(dú)立性不強(qiáng)，其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制取向，不以國(guó)家編制的經(jīng)費(fèi)預(yù)算相配套，尚沒(méi)有建立績(jī)效審計(jì)的制度安排，同樣也就沒(méi)有實(shí)行績(jī)效審計(jì)的可操作性，自然就沒(méi)有真正意義上的績(jī)效審計(jì)的運(yùn)行機(jī)制。這也就是中央銀行沒(méi)有大力推行績(jī)效審計(jì)的主要因素。

4.績(jī)效審計(jì)還很難發(fā)揮促進(jìn)金融管理的作用。2008年以美國(guó)為代表的西方金融管理體系引發(fā)的金融危機(jī)，造成西方經(jīng)濟(jì)整體衰退，后金融危機(jī)時(shí)代更引起我國(guó)作為新興經(jīng)濟(jì)體在金融管理方面的思考。央行監(jiān)控金融市場(chǎng)、管理金融體系的功能應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。人民銀行探索開(kāi)展對(duì)分支機(jī)構(gòu)績(jī)效審計(jì)，目的是促進(jìn)央行加強(qiáng)責(zé)任、改進(jìn)管理、提高效率，通過(guò)績(jī)效審計(jì)進(jìn)一步提出改善內(nèi)部管理、問(wèn)責(zé)制度和組織效率效果方面的建議，以此提升央行金融管理能力。但由于中央銀行績(jī)效審計(jì)機(jī)制沒(méi)有建立，各分支機(jī)構(gòu)在績(jī)效審計(jì)方面的工作探索還處于起步階段，面臨許多難以解決的障礙，自然延緩了績(jī)效審計(jì)在促進(jìn)中央銀行加強(qiáng)金融管理方面的作用。

● 推進(jìn)中央銀行績(jī)效審計(jì)的措施 ●

鑒于總行內(nèi)審司尚沒(méi)有統(tǒng)一的對(duì)分支機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效審計(jì)的相關(guān)規(guī)定，筆者依據(jù)當(dāng)前基層央行職能轉(zhuǎn)換后的職能定位，結(jié)合國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，認(rèn)為在考慮管理成本效益，通常稱(chēng)為資源利用的經(jīng)濟(jì)性的前提下，以我國(guó)國(guó)情為基準(zhǔn)，重點(diǎn)是考慮中央銀行內(nèi)部控制效率性和外部履職的效果性，通過(guò)以下措施積極有效地推進(jìn)中央銀行績(jī)效審計(jì)。

1.績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的科學(xué)定位。人民銀行是我國(guó)的中央銀行，制定的貨幣政策和金融服務(wù)與金融穩(wěn)定職能的實(shí)現(xiàn)，均體現(xiàn)在分支機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)貨幣政策、履行金融服務(wù)和維護(hù)金融穩(wěn)定的履職效益和效果上。根據(jù)我國(guó)國(guó)情和績(jī)效審計(jì)的“三大要素”，重點(diǎn)是在中央銀行內(nèi)部控制效率性和外部履職的效果性，通過(guò)績(jī)效審計(jì)，評(píng)價(jià)分支機(jī)構(gòu)履職的社會(huì)效益和公共服務(wù)成果，以此促進(jìn)基層央行提高自身的管理水平、履行好職責(zé)，實(shí)現(xiàn)人民銀行管理金融的職能目標(biāo)。這應(yīng)當(dāng)作為中央銀行績(jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)。因此，中央銀行績(jī)效審計(jì)的總體目標(biāo)應(yīng)該定位于“維護(hù)金融秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”上。

2.建立績(jī)效審計(jì)的運(yùn)行機(jī)制。

從國(guó)外開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效審計(jì)與績(jī)效預(yù)算關(guān)系緊密，績(jī)效預(yù)算是績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)和條件。當(dāng)前，人民銀行作為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，也納入了預(yù)算制，財(cái)政部依據(jù)央行的“三大職能”和管理金融的需要，合理審查人民銀行編制的預(yù)算報(bào)人大批準(zhǔn)。顯然，合理編制預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目支出提出相對(duì)明確的績(jī)效要求與考核目標(biāo)，也成為可能。這為央行內(nèi)審開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提供了制度平臺(tái)，而央行績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展也為績(jī)效預(yù)算的建立和實(shí)行提供了支持。通過(guò)績(jī)效審計(jì)可以對(duì)央行分支機(jī)構(gòu)的績(jī)效水平作出客觀評(píng)價(jià)，為下期預(yù)算提供決策參考。因此，人民銀行應(yīng)與財(cái)政部配合，共同促進(jìn)績(jī)效運(yùn)行機(jī)制的建立。建立預(yù)算機(jī)制，將績(jī)效概念引入預(yù)算編制中，在央行實(shí)行績(jī)效管理；建立激勵(lì)機(jī)制，將財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)與央行職能和管理目標(biāo)結(jié)合，實(shí)行以央行職能實(shí)現(xiàn)和金融管理成效的最終結(jié)果作為確定預(yù)算執(zhí)行依據(jù)，充分發(fā)揮央行分支機(jī)構(gòu)管理金融和保障區(qū)域金融安全的積極性和主動(dòng)性；建立責(zé)任機(jī)制，在國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)和人民銀行會(huì)計(jì)基本制度下，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管理，將項(xiàng)目支出與管理目標(biāo)嚴(yán)格配比，為建立責(zé)任央行和責(zé)任管理打下基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上央行建立和實(shí)行績(jī)效審計(jì)機(jī)制順理成章。

3.制定可行的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)。依據(jù)審計(jì)目標(biāo)制定主要控制指標(biāo)，是體現(xiàn)績(jī)效審計(jì)目標(biāo)完成程度、實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)預(yù)期效果的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)人民銀行管理金融的職能目標(biāo)，重點(diǎn)也就在評(píng)價(jià)央行金融管理能力和效果。所以績(jī)效審計(jì)反對(duì)票主要在兩個(gè)方面：一是效率性指標(biāo)，二是效果性指標(biāo)。效率性指標(biāo)：一是人民銀行及分支機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行貨幣政策的效率性評(píng)價(jià)。主要有制定和調(diào)整貨幣政策是否符合促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)包容性發(fā)展的要求，執(zhí)行和傳導(dǎo)貨幣政策的措施是否有效，對(duì)執(zhí)行和傳導(dǎo)貨幣政策的情況跟蹤評(píng)價(jià)是否及時(shí)有效等。二是人民銀行及分支機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)的效率性評(píng)價(jià)。主要有支付系統(tǒng)是否高效、安全，貨幣供應(yīng)和管理效率，國(guó)庫(kù)服務(wù)和監(jiān)督效率，金融服務(wù)保障是否能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等。三是人民銀行及分支機(jī)構(gòu)管理金融的效率性評(píng)價(jià)。主要是金融管理內(nèi)控制度的建立健全情況，金融管理方式和手段是否完備有效、是否適應(yīng)金融業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展、管理范圍是否適當(dāng)、有無(wú)監(jiān)管越位或監(jiān)管缺位問(wèn)題等。效果性指標(biāo)：一是人民銀行分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣政策的效果評(píng)價(jià)，貨幣政策是否貫徹落實(shí)到位、落實(shí)的效果如何。二是人民銀行分支機(jī)構(gòu)金融服務(wù)效果的評(píng)價(jià)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行提供金融服務(wù)的效果認(rèn)可度，社會(huì)公眾對(duì)金融服務(wù)的滿(mǎn)意度如何。三是人民銀行分支機(jī)構(gòu)金融管理的效果評(píng)價(jià)，是否開(kāi)展有效的金融管理工作，是否保障了區(qū)域金融安全和穩(wěn)定，是否實(shí)行了公開(kāi)、公平、公正的金融管理。

4.營(yíng)造績(jī)效審計(jì)的人文環(huán)境。績(jī)效審計(jì)是個(gè)審計(jì)方式更是一個(gè)審計(jì)理念。一是制定中央銀行績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則和操作指南，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性，建立央行績(jī)效審計(jì)工作體系。二是樹(shù)立績(jī)效審計(jì)理念，實(shí)行央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)培訓(xùn)、提升能力，打造出高素質(zhì)、高水平的央行績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍。三是適應(yīng)央行數(shù)據(jù)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)的信息化，加快績(jī)效審計(jì)信息化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，提高績(jī)效審計(jì)信息的科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)和評(píng)價(jià)的真實(shí)性。四是通過(guò)績(jī)效審計(jì)，以建立節(jié)約型社會(huì)為牽引，促進(jìn)觀念更新，改變花錢(qián)不講效益的思想，促進(jìn)節(jié)約型央行建設(shè)。

5.發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)作用。盡管中央銀行實(shí)行績(jī)效審計(jì)的條件還沒(méi)有完全成熟，但并不意味著央行績(jī)效審計(jì)工作推進(jìn)不了。相反，央行應(yīng)當(dāng)從專(zhuān)項(xiàng)支出的績(jī)效審計(jì)入手，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)支出績(jī)效審計(jì)，如貨幣管理經(jīng)費(fèi)、反洗錢(qián)經(jīng)費(fèi)、金融穩(wěn)定管理等方面支出的績(jī)效審計(jì)，評(píng)價(jià)這方面的績(jī)效管理。還可采取行長(zhǎng)履職審計(jì)運(yùn)用績(jī)效審計(jì)方式，評(píng)價(jià)分支機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與金融服務(wù)、貨幣政策傳導(dǎo)、金融穩(wěn)定和金融管理工作的實(shí)際效果，將此作為中央銀行預(yù)算支出效果與預(yù)期支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來(lái)評(píng)價(jià)預(yù)算支出績(jī)效，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)中央銀行金融管理效果和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的責(zé)任更深層次的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行銅鼓縣支行）