農(nóng)地制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移探討

王素葉 潘元慶 王爭艷

摘 要：建國以后我國農(nóng)地制度經(jīng)歷了一段曲折的歷程，一定程度上影響了我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移、土地資源可持續(xù)利用和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行農(nóng)地制度的某些缺陷又對我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移形成了效率性、功能性、市場性制約。為此，應(yīng)當(dāng)立足于農(nóng)地資源可持續(xù)利用的基本原則，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，建立土地流轉(zhuǎn)制度，健全農(nóng)村社會保障體系，有效地促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移；農(nóng)地制度創(chuàng)新

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）09-07-03

土地和勞動力是財富創(chuàng)造的兩大基本要素，土地資源短缺和農(nóng)業(yè)勞動力過剩這兩大問題同時存在，使中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著十分巨大的壓力。農(nóng)地制度是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度體系中的重要組成部分，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移則是解決我國農(nóng)業(yè)勞動力過剩問題的有效途徑，在我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位和重要作用顯而易見。因此，在全面認(rèn)識我國農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立一套既符合我國國情，又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的農(nóng)地制度，是一個迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

1 農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的關(guān)系

農(nóng)地制度是在一定社會條件下的農(nóng)地關(guān)系的總稱，包括農(nóng)地所有制、農(nóng)地使用制和農(nóng)地管理制度等。農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志，也是我國經(jīng)濟(jì)政策的重要目標(biāo)。農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移之間的關(guān)系既互為條件又相互制約。一方面，農(nóng)地制度的不斷變遷推動和影響了農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移；另一方面，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移是社會的一種必然趨勢，它反過來又對現(xiàn)行的農(nóng)地制度提出了更為嚴(yán)格的要求。

1.1 農(nóng)地制度推動和影響了農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移 建國后，我國農(nóng)地制度改革經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社和土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制4個時期，各時期農(nóng)地制度的改革對農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了不同的影響。人民公社制度及其他配套政策制度，其實質(zhì)是限制農(nóng)業(yè)勞動力的流動。家庭承包制一方面解放了勞動力，不但使農(nóng)民獲得了經(jīng)營的自主權(quán)，還使農(nóng)民自由地安排自己，為農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件；另一方面也使人地關(guān)系對應(yīng)固化，由于人多地少，人地矛盾突出，造成勞動力資源的浪費(fèi)。隨著改革開放的深入，隨著農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)剩余勞動力在本區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移成為現(xiàn)實。從這一意義上看，家庭承包制不但允許農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，還為勞動力轉(zhuǎn)移提供了政策與制度上的空間，不斷推動和影響了農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。

1.2 農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移對現(xiàn)行的農(nóng)地制度提出了更嚴(yán)格的要求 我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力較大規(guī)模的轉(zhuǎn)移是從1978年改革開放以來真正開始的。1978年農(nóng)村率先改革，首先將大批隱性農(nóng)業(yè)剩余勞動力變?yōu)轱@性，從而增大了勞動力轉(zhuǎn)移的壓力。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展起來，帶動了較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求生產(chǎn)要素合理流動、快速流動。農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移從就近轉(zhuǎn)移逐步擴(kuò)大到異地轉(zhuǎn)移，經(jīng)過適應(yīng)性轉(zhuǎn)移后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展已進(jìn)入到加速轉(zhuǎn)移的歷史新階段，這對農(nóng)地制度提出了更嚴(yán)格的要求，在農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移過程中，農(nóng)地制度需要不斷創(chuàng)新。通過有利于農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的新農(nóng)地制度的安排，使勞動力這一能動的生產(chǎn)要素與異地的其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，拓寬農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的路子，提高農(nóng)業(yè)剩余勞動力的利用率和勞動力資源的配置效率。

2 現(xiàn)行農(nóng)地制度對農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的制約

農(nóng)地制度是規(guī)范人們在農(nóng)地問題上相互關(guān)系的行為準(zhǔn)則。農(nóng)地制度的核心是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，指農(nóng)地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等各項權(quán)能的設(shè)置與劃分。建國以后60多年來，我國農(nóng)地制度的每一次變遷（從土地改革到人民公社，又到家庭承包責(zé)任制）都對農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響，其中尤以第三次的即家庭承包責(zé)任制的實行其影響最大，這一農(nóng)地制度推行30a來所取得的巨大成就有目共睹。但是，就解決現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移這一問題而言，現(xiàn)行農(nóng)地制度存在一系列問題和缺陷，并已日益成為我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的客觀制約因素。

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明確，各項權(quán)能界定不清 雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，但是對“集體”的規(guī)定并不清晰，究竟屬鄉(xiāng)、村、村民小組哪一個經(jīng)濟(jì)組織，沒有作出明確界定。農(nóng)地承包制度規(guī)定實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)營使用權(quán)歸農(nóng)戶，但對所有者和經(jīng)營者各自的權(quán)、責(zé)、利無明確規(guī)定，致使產(chǎn)權(quán)邊界模糊。所有權(quán)邊界不清，使得要么所有權(quán)虛置，集體經(jīng)濟(jì)組織不能有效地行使對土地經(jīng)營的管理和監(jiān)督；要么所有權(quán)越位，所有者隨意干預(yù)和侵占經(jīng)營者利益。另外，由于經(jīng)營者權(quán)能邊界模糊，使經(jīng)營者對未來缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，難以提高長期投資、長遠(yuǎn)經(jīng)營的積極性。這就限制了土地的合理流動，阻礙了市場對土地資源的優(yōu)化配置，不利于農(nóng)業(yè)勞動力的最優(yōu)流動和轉(zhuǎn)移。

2.2 承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不完整、不明確，土地資源不能自由流轉(zhuǎn) 經(jīng)營權(quán)從本質(zhì)來說是一種使用權(quán)，可衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等項權(quán)利。而作為具有使用權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)卻只具有耕種權(quán)、部分的受益權(quán)以及極其少量的處分權(quán)，這種權(quán)利在實踐中受到嚴(yán)格的限制，其權(quán)能是殘缺的。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不完整、不明確，使農(nóng)民對土地的預(yù)期不足，限制了農(nóng)民對土地的投入，降低了土地的產(chǎn)出效率；導(dǎo)致了土地使用上的隨意性以及土地流轉(zhuǎn)的困難，影響了土地資源的優(yōu)化配置與有效利用。

2.3 按人口與土地質(zhì)量好壞均分農(nóng)地，降低了農(nóng)地資源配置效率 目前，農(nóng)地的經(jīng)營效益雖然不高，但被農(nóng)民當(dāng)作“保命田”、“退路田”，承包土地基本上是按人頭平均分配，不但好壞搭配均分給農(nóng)民，而且每增1人，都將重新調(diào)整土地，從而造成農(nóng)戶土地規(guī)模超小、分割細(xì)碎、資源平均占有化現(xiàn)象。這種農(nóng)地平均化分配方式，雖然滿足了相對公平的目標(biāo)，卻失去了其效率性；土地的細(xì)碎分散，使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)，農(nóng)民種田效益增長有限，降低了農(nóng)地資源配置效率。同時也使得眾多農(nóng)業(yè)勞動力與土地束縛在一起，農(nóng)戶兼業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)勞動力不能徹底轉(zhuǎn)移。

2.4 土地的社會保障功能有限，影響了農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移 土地的保障功能是顯而易見的，農(nóng)村中大量的隱蔽性失業(yè)之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些人口的吸納能力起了重要作用。但是，目前土地保障的供給能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)民對土地保障的需求，而且勞動力轉(zhuǎn)移出農(nóng)村的行為是有風(fēng)險的，比如在城市中能否就業(yè)以及就業(yè)后再失業(yè)的風(fēng)險。此外，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的大量成本，如交通成本、尋找工作的成本以及接受適當(dāng)教育與培訓(xùn)的成本也在不斷上升。風(fēng)險與成本的存在使原本就無法享受到社會保障制度的農(nóng)業(yè)勞動力被迫束縛于土地，從而降低了農(nóng)業(yè)勞動力外出就業(yè)的動力，是限制農(nóng)戶實現(xiàn)充分向外轉(zhuǎn)移的一個重要因素。

2.5 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，造成了土地資源浪費(fèi) 土地作為一項重要的生產(chǎn)要素，只有通過市場機(jī)制的作用，才能達(dá)到資源的有效配置，提高單位產(chǎn)出水平。農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地家庭承包制的一種創(chuàng)新，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化農(nóng)地資源配置和推動農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移具有積極意義。但是，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊、主體缺位、市場機(jī)制不完善等問題，農(nóng)地承包權(quán)的正常流動和利用受阻，制約了我國農(nóng)地市場化的進(jìn)程，也使大量農(nóng)業(yè)勞動力不能完全從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來而向外快速轉(zhuǎn)移。

3 農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移需要農(nóng)地制度的創(chuàng)新

在全面認(rèn)識和分析我國農(nóng)地制度及其存在問題的基礎(chǔ)上，建立一套既符合我國國情，又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)地制度，是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的一個重要課題。筆者認(rèn)為應(yīng)立足于土地資源可持續(xù)利用這一基本原則，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，建立土地流轉(zhuǎn)制度，健全農(nóng)村社會保障體系，有效促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度 農(nóng)地制度的創(chuàng)新首要的是要明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，界定各項權(quán)能的邊界，明晰土地使用過程中各經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)權(quán)利。在資源稀缺的情況下，勞動者只有具有對土地資源排他性的明確權(quán)利，才會產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，才會增加農(nóng)業(yè)投入，避免掠奪式經(jīng)營，使得土地持續(xù)利用成為可能。我國產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)當(dāng)是讓農(nóng)民獲得土地的物權(quán)性讓渡權(quán)，取消土地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)時間的限制，使土地可以更好地在不同產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行交易，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移時，可以出賣土地，在返鄉(xiāng)后，也可以通過交易重新獲得土地，這將解除農(nóng)民怕失去土地后沒有保障的后顧之憂。

3.2 建立土地流轉(zhuǎn)制度 在市場經(jīng)濟(jì)體制下，效率與公平都達(dá)到理想狀態(tài)的先決條件是所有的要素必須充分而自由地流動。因為要素只有在流動中才能找到機(jī)會，實現(xiàn)自己的最大價值。土地的流轉(zhuǎn)制度要依據(jù)土地流轉(zhuǎn)的需要和土地產(chǎn)權(quán)中的讓渡權(quán)而設(shè)立，使土地流轉(zhuǎn)得以有序進(jìn)行。只有建立土地合理流動機(jī)制，才能有效地配置土地資源，根據(jù)需要和可能逐步把土地相對集中到最有能力利用的人手中。鼓勵流轉(zhuǎn)，要避免行政行為，要靠市場的力量，通過市場轉(zhuǎn)讓，優(yōu)化土地配置。要按照“依法、自愿、有償”的原則，建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

3.3 健全農(nóng)村社會保障體系 我國現(xiàn)行農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)民增收渠道少，農(nóng)民只能以土地作為其生活、養(yǎng)老保險的重要手段，因此現(xiàn)階段大多數(shù)農(nóng)民不愿徹底脫離土地，不愿放棄這一重要的生活保障來源。我國農(nóng)村社會保障手段單一、體制建設(shè)滯后一直是整個社會保障體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，也是制約農(nóng)業(yè)勞動力向外充分轉(zhuǎn)移的一大因素。解決這一問題的根本途徑在于建立農(nóng)村社會互助、保險救濟(jì)、合作醫(yī)療、福利基金等制度，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠家庭和土地轉(zhuǎn)向依靠社會保障制度，從而切實解決農(nóng)民生活、生產(chǎn)的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)移，并有利于解放土地對勞動力的束縛，進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源高效配置，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供空間。

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