重慶市村級土地利用規(guī)劃研究與探討

王軍

摘 要：通過目前重慶市村級土地利用規(guī)劃的實(shí)踐，以及對土地利用規(guī)劃理論的研究，結(jié)合未來土地管理發(fā)展的形勢，村級土地利用規(guī)劃豐富了目前土地利用規(guī)劃體系和內(nèi)容，強(qiáng)化了土地管理在農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理上的作用，有利于土地規(guī)劃指標(biāo)落地和管理，也有利于促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。該文對村級土地規(guī)劃編制的關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行了闡述和探討，指出村級土地利用規(guī)劃具有一定的參考和應(yīng)用價值。同時指出村級土地利用規(guī)劃是一個大膽的嘗試，具有一定的探索性和創(chuàng)新性，面臨著許多政策機(jī)制問題和技術(shù)問題，還需要不斷深入研究完善。

關(guān)鍵詞：重慶市；村級土地利用規(guī)劃；研究探討

中圖分類號 F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）09-05-03

由于我國土地利用規(guī)劃體系中沒有村級土地利用規(guī)劃，國內(nèi)外也從未開展過相應(yīng)的工作實(shí)踐，更沒有系統(tǒng)的理論研究成果，開展村級土地利用規(guī)劃缺乏法律上的依據(jù)、理論上的支撐、經(jīng)驗上的借鑒和技術(shù)上的保證。因此，為了進(jìn)一步規(guī)范村級土地利用規(guī)劃的編制，更好地結(jié)合農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式，引導(dǎo)微觀土地的充分合理利用，有必要在總結(jié)重慶市試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對村級土地利用規(guī)劃中存在問題進(jìn)行探討和研究。

1 村級土地利用規(guī)劃編制的關(guān)鍵技術(shù)

1.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù) 村級土地利用規(guī)劃以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，而土地利用現(xiàn)狀的認(rèn)定一般有兩種數(shù)據(jù)：實(shí)測數(shù)據(jù)和變更調(diào)查數(shù)據(jù)。兩個數(shù)據(jù)又存在一定的差異，原因主要有：比例尺不一致；數(shù)據(jù)變更不及時；違法用地的認(rèn)定方式不同。

為了維護(hù)村級土地利用規(guī)劃的權(quán)威性，規(guī)劃基數(shù)的確認(rèn)應(yīng)堅持以下兩個原則：一是實(shí)事求是；二是合法合規(guī)。在實(shí)際操作過程中，可以采用實(shí)測數(shù)據(jù)，但前提是必須要與變更調(diào)查數(shù)據(jù)相銜接，對與變更調(diào)查差異比較大的數(shù)據(jù)，重新進(jìn)行核實(shí)，本著實(shí)事求是的原則，對合法合規(guī)的，經(jīng)過國土等相關(guān)部門認(rèn)定的數(shù)據(jù)，保留實(shí)測數(shù)據(jù)量；對于沒有合法手續(xù)認(rèn)定的用地數(shù)據(jù)（主要是建設(shè)用地），在規(guī)劃基數(shù)中剔除，還原成違法利用之前的地類后，重新計入基數(shù)，同時在規(guī)劃中提出違法用地處置的方式和方法。

1.2 規(guī)劃指標(biāo)的確定 結(jié)合目前重慶市幾個村級土地利用規(guī)劃試點(diǎn)項目，主要控制指標(biāo)的確定可采取以下方式。

農(nóng)村建設(shè)用地：一般來講，村級土地利用規(guī)劃過程中，以上一級規(guī)劃（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃）中對規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地總量指標(biāo)為基礎(chǔ)。農(nóng)村建設(shè)用地總面積若保持不變，只在布局上進(jìn)行局部調(diào)整，這種方式能為農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更大空間。在滿足村域用地的前提下，按照節(jié)約集約的原則，若適當(dāng)減少農(nóng)村建設(shè)用地面積，轉(zhuǎn)為地票進(jìn)行交易，利用置換、周轉(zhuǎn)政策，可盤活農(nóng)村建設(shè)用地。若村域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展確實(shí)有必要增加規(guī)劃區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地，可以增加，但本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地總量不能增加。

耕地和基本農(nóng)田：與現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃相銜接，規(guī)劃期末耕地和基本農(nóng)田不減少。采用這種方式，耕地和基本農(nóng)田指標(biāo)控制模式的村級土地利用規(guī)劃很可能會在短時間內(nèi)修改；與新一輪土地利用總體規(guī)劃修編銜接，耕地和基本農(nóng)田指標(biāo)根據(jù)區(qū)縣國土局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展總體方向后，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。這種模式的指標(biāo)協(xié)調(diào)難度比較大，對指標(biāo)準(zhǔn)確度的要求也比較高。

1.3 規(guī)劃的分區(qū)和分片 土地利用區(qū)：村級土地利用分區(qū)是指導(dǎo)村域土地利用方向，保障規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，是在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的控制下，落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的一個必要途徑，有利于實(shí)現(xiàn)業(yè)主參與土地利用管理和村內(nèi)民主管理。由于規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的作用，產(chǎn)業(yè)和功能相近的土地利用片往往呈現(xiàn)相對集中布置規(guī)律，全村形成產(chǎn)業(yè)類型和功能差異明顯的幾大區(qū)域，村級土地利用規(guī)劃中，依據(jù)這些差異，相應(yīng)地劃分出土地利用區(qū)。村級土地利用規(guī)劃的土地利用分區(qū)必須遵循促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營、符合產(chǎn)業(yè)布局、以道路為界、尊重群眾意見等原則。

土地利用片：在土地利用區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)地形地貌的不同，以及灌溉排水條件、土壤條件、生產(chǎn)管理組織形式等差異，對村域進(jìn)行土地利用片的劃分。在劃分過程中應(yīng)力求將生產(chǎn)管理、經(jīng)營管理和土地利用管理三者融合為一體。

1.4 圖件和數(shù)據(jù)庫 村級土地利用規(guī)劃涉及的內(nèi)容豐富，需要表達(dá)的內(nèi)容也很多，圖件的比例尺要求也可能不盡相同。

1.4.1 圖件 從圖件類型來看，除了土地利用總體規(guī)劃所要求的基礎(chǔ)性圖件，如土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用規(guī)劃圖、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃圖以外，根據(jù)規(guī)劃區(qū)的實(shí)際需要，以及和相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)結(jié)果，還可能有土地開發(fā)整理規(guī)劃圖、交通道路分布圖、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局示意圖、土地利用片布局圖、高程分區(qū)圖、水系分布圖等多種圖件。如雙溪村土地利用規(guī)劃基本上包含了以上所有圖件，而白市驛高峰寺等3個村規(guī)劃范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施布局已經(jīng)相對比較完善，因此規(guī)劃過程中只編制了3幅基礎(chǔ)性圖件。因此，圖件類型可因地而異，在保證基礎(chǔ)性圖件的基礎(chǔ)上，其他圖件可視不同情況而定，不宜強(qiáng)行規(guī)定。

1.4.2 規(guī)劃圖 規(guī)劃圖應(yīng)保留土地利用現(xiàn)狀要素，比例尺與現(xiàn)狀圖相同，一般采用掛圖形式。規(guī)劃圖一般包含土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用規(guī)劃圖、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃圖、土地開發(fā)整理規(guī)劃圖、交通道路分布圖、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局示意圖、土地利用片（區(qū)）布局圖等。

1.4.3 數(shù)據(jù)庫 村級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)，是為了更好地對規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)控，有利于規(guī)劃的實(shí)施。因此，村級土地利用規(guī)劃過程中，要建立相關(guān)的數(shù)據(jù)庫，主要包括現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫和規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。

1.5 農(nóng)村居民點(diǎn)布局模式 農(nóng)村居民點(diǎn)的安置模式關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度和實(shí)施成效。因此，根據(jù)規(guī)劃區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域現(xiàn)狀，農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷安置有以下兩種模式：

1.5.1 全部集中安置 規(guī)劃區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要將農(nóng)民聚集到一處進(jìn)行安置，同時將原來的農(nóng)村居民點(diǎn)全部拆除并復(fù)耕，節(jié)約下來的指標(biāo)用來安排農(nóng)村其他建設(shè)用地。這種模式下的村域相關(guān)配套設(shè)施完善難度較小，但是也容易帶來衛(wèi)生條件差、污水處理難等問題。因此，這種布局模式比較適合全村統(tǒng)一發(fā)展一項產(chǎn)業(yè)，土地利用分片和分區(qū)不明顯的村域。同時，要求農(nóng)民平時耕作或勞動地點(diǎn)距離農(nóng)民新村不太遠(yuǎn)，到達(dá)時間較短，否則，將會影響農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活。

1.5.2 適度集中安置 規(guī)劃區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要將農(nóng)民進(jìn)行適度集中，但又不能完全集中在一個農(nóng)民新村，規(guī)劃過程中就采用“大集中、小分散”的模式，同時將原來的部分農(nóng)村居民點(diǎn)拆除并復(fù)耕，節(jié)約下來的指標(biāo)重新安排其他建設(shè)用地。這種模式下的農(nóng)民進(jìn)行耕作的方便性更大，但是配套設(shè)施用地面積總量較大，適合全村發(fā)展若干產(chǎn)業(yè)，土地利用分區(qū)和分片比較明顯的村域。

1.6 與生產(chǎn)經(jīng)營管理的結(jié)合 村級土地利用規(guī)劃的目的，在一定層面上說，是為了更好地組織村域范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，在村級土地利用規(guī)劃的過程中，要充分分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢和劣勢，考慮該村生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展方向。具體到規(guī)劃本身，在對土地利用片和土地利用區(qū)的劃分過程中，要在尊重村域生產(chǎn)經(jīng)營管理的基礎(chǔ)之上，將土地利用片和土地利用區(qū)進(jìn)行仔細(xì)劃分，各土地利用片和土地利用區(qū)之間，生產(chǎn)經(jīng)營管理應(yīng)該有所不同，要體現(xiàn)各自的特色。

2 需要進(jìn)一步探討的問題

2.1 規(guī)劃的剛性和彈性 剛性和彈性是土地利用管理的兩個方面，沒有剛性，規(guī)劃的控制作用就無從體現(xiàn)；缺少了彈性的規(guī)劃，則過于呆板，可操作性差，規(guī)劃與生產(chǎn)管理、經(jīng)營管理相互就不能融合。土地利用規(guī)劃中的彈性是在遵守其剛性的基礎(chǔ)上方能獲取的，沒有對剛性的遵守，也就不能獲得相應(yīng)的彈性。彈性是在剛性的控制下來運(yùn)作的，也就是說彈性是在宏觀控制性指標(biāo)內(nèi)取得的。彈性指標(biāo)將對剛性指標(biāo)起補(bǔ)充作用，補(bǔ)充其自主性和靈活性。村級土地利用規(guī)劃是在大比例尺上的詳細(xì)土地利用規(guī)劃，其剛性和彈性都是十分具體的，因此，要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃剛性和彈性的有機(jī)結(jié)合，是十分難的。

規(guī)劃的剛性不僅體現(xiàn)了土地利用規(guī)劃的宏觀控制性，也反映出來規(guī)劃的嚴(yán)肅性，規(guī)劃的剛性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是必須嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃分解給村一級土地利用規(guī)劃的耕地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)面積；二是不得突破鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃分解下達(dá)給村級利用規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模（或者不超過現(xiàn)狀合法建設(shè)用地面積）；三是充分體現(xiàn)節(jié)約集約用地；四是未經(jīng)過相應(yīng)程序認(rèn)可，不得改變各規(guī)劃土地片的土地用途。

在堅持村級土地利用規(guī)劃剛性的前提下，規(guī)劃的彈性主要包括以下3個方面：一是如因客觀需要，所規(guī)劃的建設(shè)用地位置、方向可作適當(dāng)微調(diào)，相鄰片的建設(shè)用地可進(jìn)行適當(dāng)合并使用，但是建設(shè)用地的選址不能完全脫離原規(guī)劃的位置，更不能多占用耕地；二是各規(guī)劃土地片建設(shè)用地規(guī)模不能突破控制指標(biāo)，但可以小于控制指標(biāo)；三是耕地以外的地類可以向耕地轉(zhuǎn)變，但是耕地不能向其他地類進(jìn)行逆轉(zhuǎn)。

2.2 如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展作為農(nóng)民致富、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，一直受到國家和地方政府的重視。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，存在著農(nóng)民組織化程度低、市場體系建設(shè)薄弱、農(nóng)產(chǎn)品交易市場不成熟、龍頭企業(yè)規(guī)模小等問題，各級政府和部門除了在機(jī)制體制上進(jìn)行改革創(chuàng)新外，還應(yīng)加大對農(nóng)村建設(shè)的投入。從目前市縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的項目來看，存在以下問題：一是統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)，多部門規(guī)劃。國土、農(nóng)業(yè)、水利、交通、經(jīng)委等部門都或多或少地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在村社進(jìn)行項目規(guī)劃，存在項目相互沖突、各自為政，很難整合等問題，致使各項目的可實(shí)施性不強(qiáng)，效果不明顯；二是指導(dǎo)性不強(qiáng)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃思路及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向，更沒有相關(guān)規(guī)劃作為指導(dǎo)。同時，在市縣所制定的相關(guān)規(guī)劃中，項目是由鎮(zhèn)村上報的，所確定的項目編制層次低，產(chǎn)業(yè)化程度低，對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展沒有實(shí)際意義；三是規(guī)劃執(zhí)行力度弱。很多規(guī)劃編制后卻沒有很好落實(shí)，或者在實(shí)施過程中與其他規(guī)劃發(fā)生沖突后，作了較大調(diào)整，使得規(guī)劃的價值大打折扣；四是農(nóng)民參與不夠。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，以及相關(guān)規(guī)劃的編制都應(yīng)以農(nóng)民自由選擇、平等合作為基礎(chǔ)。政府應(yīng)充分征求農(nóng)民意見，吸引農(nóng)民參與，這樣制定的規(guī)劃及發(fā)展思路才有生命力，才能真正產(chǎn)生實(shí)效。

因此，引導(dǎo)村域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展也是村級土地利用規(guī)劃中需要考慮的重點(diǎn)內(nèi)容之一。村級土地利用規(guī)劃的編制，要為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展創(chuàng)造一定的硬件條件。同時，目前農(nóng)地要素市場還不夠完善，應(yīng)通過集體經(jīng)濟(jì)組織，將權(quán)屬調(diào)整和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合起來，在堅持自愿的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新，開展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展創(chuàng)造一定的軟件條件。

2.3 如何保護(hù)農(nóng)民利益 農(nóng)民利益一直受到各方廣泛關(guān)注，由于自身的原因，農(nóng)民較難參與到相關(guān)規(guī)劃、項目和事務(wù)的決策過程中，使得農(nóng)民很難維護(hù)好自己的利益。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)民文化素質(zhì)較低。由于我國二元體制的原因，城鄉(xiāng)居民文化素質(zhì)差距很大，農(nóng)民文化程度普遍不高。目前在農(nóng)村，文化層次相對較高的青壯年勞力普遍外出打工，剩下人員的文化素質(zhì)則更為低下；二是農(nóng)民的參與意識和參與能力相對薄弱。由于受經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展和傳統(tǒng)觀念等諸多因素的制約，農(nóng)村的一部分農(nóng)民缺乏主動參與的意識。還有一部分農(nóng)民參與的理性化程度低，對自己的參與行為、后果以及應(yīng)負(fù)的責(zé)任缺乏理性的審視；三是信息封閉，農(nóng)民缺乏知情權(quán)。農(nóng)民參與必須具備相關(guān)的農(nóng)村公共事務(wù)的知識與信息。有時出于對自身利益的保護(hù)或遭受某些利益集團(tuán)的壓力，一些地方政府部門不愿公開有關(guān)政策的詳細(xì)信息。政策信息封閉，政策信息的不對稱和渠道不暢，造成農(nóng)民不能準(zhǔn)確理解農(nóng)村政策的價值目標(biāo)，缺乏對政策的認(rèn)同感，從而不能對政策制定或政策調(diào)整發(fā)表正確的意見和建議，使農(nóng)民參與的熱情大大降低，進(jìn)一步影響政策執(zhí)行的有效性；四是農(nóng)民參與的運(yùn)行機(jī)制不健全。首先，某些地方公務(wù)員有濃厚的“官本位”意識，忽視了農(nóng)民參與性。其次，行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作制度和法制不健全，影響了農(nóng)民的參與。再次，行政權(quán)的監(jiān)督制度不健全，亦是農(nóng)民參與難以實(shí)現(xiàn)的客觀因素。

因此，村級土地利用規(guī)劃如何保護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民得利是一個難點(diǎn)。在規(guī)劃的編制、實(shí)施過程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，讓廣大農(nóng)民了解相關(guān)的政策法規(guī)以及規(guī)劃編制內(nèi)容、目標(biāo)，保障他們在規(guī)劃編制過程中的知情權(quán)，調(diào)動他們參與規(guī)劃并推動規(guī)劃實(shí)施的積極性和主動性。

要切實(shí)尊重和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，在確定用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施布置等規(guī)劃編制過程中，在居民點(diǎn)拆建、安置補(bǔ)償?shù)纫?guī)劃執(zhí)行過程中，在推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等規(guī)劃實(shí)施后的發(fā)展過程中，都要堅持以農(nóng)民利益為重，緊緊圍繞解決“三農(nóng)問題”而展開。因此，在編制規(guī)劃的過程中，以及在規(guī)劃文本中，都要站在農(nóng)民的立場上，充分保障農(nóng)民利益，使規(guī)劃成果成為“富民規(guī)劃”，這也是村級土地利用規(guī)劃成功的關(guān)鍵。

3 結(jié)束語

村級土地利用規(guī)劃豐富了土地利用規(guī)劃體系和內(nèi)容，強(qiáng)化了土地管理在農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理上的作用，有利于促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。因此，村級土地利用規(guī)劃具有重要的理論意義和實(shí)踐意義，具有較強(qiáng)的推廣和應(yīng)用價值。本研究可為重慶市乃至我國全面開展村級土地利用規(guī)劃提供理論依據(jù)和技術(shù)參考。

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（責(zé)編：陶學(xué)軍）