兩岸協(xié)商的重要性與必要性

劉性仁

一、 前言

兩岸兩會透過多次協(xié)商，兩會終於簽署具有兩岸特色的服貿協(xié)議。然而簽署完成後，在臺灣內部卻引發(fā)不同意見及反彈聲浪，甚至在野黨揚言要全面杯葛，對於服貿協(xié)議未來的發(fā)展，是否有如ECFA的結局一樣？仍有待觀察，儘管服貿協(xié)議就是ECFA的深化與進一步落實，也就是替FTA排除障礙的一項非簽不可的協(xié)議，其利弊評估，仍有待進一步地深入研究，對於臺灣及大陸各會產生不同的影響，服貿協(xié)議的特殊考量隱藏著讓利、特殊考量、象徵大於實益，種種議題及相關配套及後續(xù)作業(yè)與運作空間；與此同時，臺灣與紐西蘭（大陸稱之為新西蘭）的合作協(xié)定亦已完成，其中很大的原因，當然與兩岸曾就此問題進行討論有著密切的關係，當大陸當局能夠正視臺灣需要，兩岸經過坦誠相對的協(xié)商，兩岸間任何問題自然好談，故本文特就服貿協(xié)議與臺紐經濟合作協(xié)定進行探討，從而發(fā)現(xiàn)兩岸協(xié)商在此過程中所扮演的角色非常重要，沒有雙方的諒解，服貿協(xié)議與臺紐經濟合作協(xié)定是不可能有今日的成果。

二、兩會多次協(xié)商下的

服貿協(xié)議

回到服貿協(xié)議的文本，其本質乃是為了加強海峽兩岸經貿關係，促進服務貿易自由化，故依據(jù)“海峽兩岸經濟合作架構協(xié)議”（ECFA）及世界貿易組織“服務貿易總協(xié)定”，由臺灣財團法人海峽交流基金會與大陸海峽兩岸關係協(xié)會經平等協(xié)商，所達成的協(xié)議。其原則當然為一個中國，雙方都能接受的底線，進而解決相關事務性議題。

服貿協(xié)議的可貴之處在於逐步減少或消除雙方之間涵蓋眾多部門的服務貿易限制性措施，促進雙方服務貿易進一步自由化及便利化；繼續(xù)擴展服務貿易的廣度和深度；並增進雙方在服務貿易領域的合作。對於本協(xié)議中的重點，當然就是服務貿易，臺灣是以服務業(yè)為主要的發(fā)展重點，故在協(xié)議中對於“服務貿易”亦規(guī)範的十分清楚，包括自一方內向另一方內提供服務；在一方內向另一方的服務消費者提供服務；一方服務提供者透過在另一方內的商業(yè)據(jù)點呈現(xiàn)提供服務；一方服務提供者透過在另一方內的自然人呈現(xiàn)提供服務等。

與此同時，服貿協(xié)議對於兩岸適用於雙方影響服務貿易的措施做出明確的規(guī)範，也明文列舉出本協(xié)議不適用之處，包括公共採購；在一方內為行使公共部門職權時提供的服務；一方提供的補貼或補助，或者附加於接受或持續(xù)接受這類補貼的任何條件。但如果前述補貼顯著影響一方在本協(xié)議下所做特定承諾，另一方可請求磋商，以友好解決該問題。應另一方請求，一方應儘可能提供與本協(xié)議下所作特定承諾有關的補貼訊息；兩岸間航空運輸安排，即“海峽兩岸空運協(xié)議”與“海峽兩岸空運補充協(xié)議”及其後續(xù)修正文件所涵蓋的措施及內容；與兩岸間航空運輸安排的行使直接有關的服務，但不包括“海峽兩岸經濟合作架構協(xié)議”及其後續(xù)協(xié)議項下的服務貿易市場開放承諾表所列措施；雙方有關海運協(xié)議的相關措施，但不包括“海峽兩岸經濟合作架構協(xié)議”及其後續(xù)協(xié)議項下的服務貿易市場開放承諾表所列措施；雙方同意的其他服務或措施等。

特別值得我們注意的是，雙方在義務及管理規(guī)範上，考量到各自的因素，無論在公平待遇及訊息公開上皆符合一般普世性標準；在管理規(guī)範上包括一方對已作出特定承諾的部門，應確保所有影響服務貿易的普遍適用措施以合理、客觀且公正的方式實施。雙方應依其規(guī)定賦予受影響的服務提供者對業(yè)務主管部門作出的決定申請行政救濟的權利，並確保該行政救濟程序提供客觀和公正的審查。對已作出特定承諾的服務，如提供此種服務需要取得許可，則一方業(yè)務主管部門應依其規(guī)定在申請人提出完整的申請資料後的一定期間內，將申請的審核結果通知申請人。應申請人請求，該一方業(yè)務主管部門應提供有關申請的訊息，不得有不當遲延。為確保有關資格要求、資格程序、技術標準和許可要求的各項措施不構成不必要的服務貿易障礙，對於一方已作出特定承諾的部門，該方應致力於確保上述措施：（一）依據(jù)客觀及透明的標準，例如提供服務的能力；（二）不得比為確保服務品質所必需的限度更難以負擔；（三）如屬許可程序，則該程序本身不成爲對服務提供的限制。一方可依其規(guī)定或其他經雙方同意的方式，認許另一方服務提供者在該另一方已獲得的實績、經歷、許可、證明或已滿足的資格要求。

在已就專業(yè)服務作出特定承諾的部門，一方應提供適當程序，以驗證另一方專業(yè)人員的能力。

此外，雙方本著互利互惠的原則，加強各別服務部門間的合作，以進一步提升雙方服務部門的能力、效率與競爭力。對於服貿協(xié)議，對於臺灣來說洽簽之後，可以想見，在不同的階段，對兩岸來說，會有不同的功能與角色，臺灣必須思考的是，大陸能夠開放八十，臺灣為何不能開放六十四？臺灣能否承受住開放後的衝擊？平心而論，臺灣無論是已洽簽的FTA、正在進行中的FTA，甚至未來與美國間的TPP等，臺灣不管與任何國家簽訂自由貿易協(xié)定（FTA），在開放的前提下，勢必有一些傳統(tǒng)弱勢產業(yè)將受到衝擊，這是臺灣必須要付出的代價，馬政府只能設法輔導協(xié)助其轉型或是補貼，使其受害最少。

個人認為：

一、產業(yè)競爭乃為常態(tài)，服貿協(xié)議後續(xù)複雜

事實上，產業(yè)間本來就是要競爭，因此服貿協(xié)議雖然開放大陸若干服務業(yè)來臺，實際上大陸企業(yè)也不見得全部都會來臺，仍要視狀況而定，這其中涉及到有許多複雜因素，固然對臺灣在短期內或許某些產業(yè)縱若干衝擊，但從長遠來看，的確是有刺激臺灣業(yè)者轉型升級、強化競爭力，西進大陸尋商機，作為未來若是加入TPP或是與其他國家簽訂FTA的先前準備工作，同時也與中國大陸保持良好的經貿關係，促使兩岸經貿關係正常化，使臺灣能夠與大陸創(chuàng)造雙贏局面，同為不久之後十三五規(guī)劃下的受益者。

二、雙方開放項目與一般WTO標準有所不同

從服務貿易協(xié)議內容來看，大陸承諾對臺灣開放八十項，全部都高於對WTO的承諾水準；而臺灣對大陸承諾開放六十四項，大約三分之二低於對WTO承諾的水準。相形之下，臺灣顯然獲利較多，大陸當局當然清楚臺灣的市場及整體狀況，因此在許多地方也是能儘量放就放；因為，大陸當局深刻的知道，要促使兩岸關係朝向正面發(fā)展，必須要讓基層民眾有感，另一方面對於南韓進軍佈局大陸，態(tài)度積極，企圖心強，客觀來看，世界上與韓國簽訂FTA，並且生效的國家就占臺灣外銷市場的百分之四十以上，換言之，在臺灣出口的百分之四十市場中，韓國可以享受關稅優(yōu)惠待遇，而臺灣則完全不具備這些條件，南韓更是目前世界上唯一與美國、歐盟及東協(xié)都簽訂FTA的國家，其FTA的貿易涵蓋量已經達到百分之三十六，今年底喊出達到百分之五十的預期目標。

而服貿協(xié)議中臺灣對大陸開放的承諾，多半都是低於WTO規(guī)範，倘若如此民進黨都還強烈反對，揚言杯葛到底，一旦臺灣與其他國家簽訂FTA，至少都要符合WTO規(guī)範，像是TPP更將要求超出WTO規(guī)範的最高標準，屆時臺灣將如何因應？其他國家並沒有對臺灣讓利或有特殊考量。

三、服貿協(xié)議對臺灣明顯是利多於弊

對於服貿協(xié)議本身，我們必須思考馬政府為何對其有迫切性？因為自經合會起，兩岸經過十多次磋商，這非但對臺灣來說是無法等待的機會，亦是馬政府必須在有限的時間對歷史及人民負責的表現(xiàn)。關於服貿協(xié)議，其簽署的原則不外乎是以臺灣為主對人民有利、爭取對臺灣產業(yè)最大利益與最小衝擊、不涉及證照承認之專業(yè)服務與市場開放、不涉及大陸勞工來臺或移民居留問題、在開放陸資來臺的基礎上逐步邁向自由化、維持現(xiàn)有臺灣對陸資來臺的管理機制等。這些原則，不乏保護主義的影子，都是站在臺灣本位與利基上出發(fā)，甚至對於大陸有些是不盡公平合理；但儘管如此，對臺灣是利多於弊的情況下，在野黨等仍是強力反對、逢中必反；對照臺紐協(xié)定，可見一斑。

四、承諾項目中弱勢保護主義須靠政府補貼輔導

大陸當局承諾在電子商務、資訊服務、展覽服務、線上遊戲、臺灣圖書進口、演出場所經營、電影片後製及沖印、海運服務、旅行社及旅遊服務及金融服務等，每一項中都有許多學問在裡面；臺灣對大陸承諾在印刷業(yè)、美容美髮及洗衣服務、殯儀館及火化場、營造業(yè)、老殘照護機構、演出場所經營及中藥材批發(fā)等，每一項臺灣都有配套及保護主義的色彩在內，設下許多條件。從雙方所承諾的項目中，可以看出有弱勢產業(yè)需要特別的補貼及輔導，臺灣如此，大陸又何嘗不是如此呢？這些弱勢產業(yè)令人擔心，但既然雙方都有意願承諾開放，也只能善盡後續(xù)責任，大家不妨給一些時間，而不要完全否定，毫不留情不給時間，請給雙方當局一個表現(xiàn)善治的機會。

三、臺紐一般WTO架構下

的經濟合作協(xié)定

臺灣與紐西蘭在WTO架構下以會員身分於2013年7月10日洽簽紐西蘭與臺澎金馬個別關稅領域經濟合作協(xié)定，這其中一對臺灣有利二從名稱來看大陸當局並不特別反對與杯葛三對於臺灣經貿體制與國際接軌都起到了正面的作用。

就協(xié)定的本文來看，明確規(guī)範貨品貿易、原產地規(guī)則、關務程序與合作、跨境服務貿易投資、政府採購、爭端解決、技術性貿易障礙、衛(wèi)生檢驗與動植物防疫檢疫、電子商務、競爭政策、智慧財產權、體制性安排與一般議題等都有明確的規(guī)範。

歸納協(xié)定的特點大致有1、涵蓋議題廣泛2、全面市場開放3、強化雙方在議題中的規(guī)範與執(zhí)行；之所以選擇紐西蘭與其地緣位置、產業(yè)情況都有密不可分的關係；其重點當然在於市場開放、服務業(yè)開放、政府採購程序的考驗及法規(guī)的處理及貿易障礙的排除等；其必然的配套錯施包括在農業(yè)上及貿易救濟上，馬政府絲毫不敢懈怠。

臺紐經濟合作協(xié)定之評估及效益性探討，從幾項層面上來討論：

（一）經貿利益：其貿易自由化不但可以拓展雙方出口市場，還可以促進雙方投資、提高消費者福利。

（二）政府間合作：其替臺灣政府部門與紐方建立平臺，使雙方在法治化下，對於各項議題進行討論與合作。

（三）制度性保障：此協(xié)定對於雙方政府都有拘束力，提供雙方一個健全的法制環(huán)境，確保雙方企業(yè)、組織與個人享有經貿優(yōu)惠待遇及制度性保障。

（四）展現(xiàn)自由化的決心：透過臺紐間的協(xié)定，為日後各項協(xié)定打下良好的基礎。

四、 結論：兩協(xié)議後的啟示

無論就兩岸服貿協(xié)議或是臺紐經濟合作協(xié)定，在在說明無論任何協(xié)議或協(xié)定，兩岸一定都要透過制度化協(xié)商途徑，取得雙方的諒解，才有可能完成任何文本型協(xié)議或協(xié)定。

臺灣對於弱勢產業(yè)能否有足夠的能力來進行輔導與轉型？另外從民進黨反對兩岸服貿協(xié)議卻不反對臺紐經濟合作協(xié)定，不乏嗅出意識形態(tài)的味道，完全忽略到服貿協(xié)議對臺灣的實質利益。服貿協(xié)議對臺灣來說，不僅有助於服務業(yè)的發(fā)展及輸出，而且能夠活絡臺灣經濟，增加就業(yè)機會，並逐步促使大陸落實開放服務貿易，順應自由化與國際化的趨勢，並為簽署其他經貿協(xié)議做準備，針對陸資來臺有配套措施，對陸資來臺投資管理機制進行事前審查、事後管理及違反規(guī)定依法處分。

服貿協(xié)議，對臺灣來說絕對是利多於弊，它的功能與價值需要一些時間來驗證，需要兩岸共同維護，一旦若是毀棄重簽，不只臺灣信譽嚴重受損，恐怕大陸當局也不會再給臺灣這樣的承諾，最後損失的究竟是誰？

另外政府簽署任何協(xié)議或協(xié)定，一定要公開透明，充分溝通討論，進行相關性說明，此次服貿協(xié)議雖然無論就規(guī)範對象、適用範圍、主要規(guī)範、管理規(guī)範都有明確的規(guī)定；這其中秉持國民待遇、最惠國、透明化等原則，以合理客觀公正的方式，實施影響服貿協(xié)議措施，並提供客觀與公正的行政救濟；並且在程序及資訊透明上符合向人民公開的標準，更避免不公平競爭之獨占或聯(lián)合壟斷等商業(yè)行為，經過兩岸雙方同意，就服貿協(xié)議的市場開放項目展開協(xié)商，最後使協(xié)議的內容能被兩岸雙方接受。但最後還是引發(fā)相當大的反彈，主要的關鍵就是說明不足。

總之，全球化下區(qū)域經濟的整合已是主流，對於臺灣來說必須加快腳步，不只是對大陸甚至對於全世界，以維持競爭的基本能力；從服貿協(xié)議與臺紐經濟合作協(xié)定，可以充分瞭解任何一項協(xié)議或協(xié)定，所耗費的時間及心力都是相當巨大的，我們除了應當更珍惜之外，也看出兩岸當局制度化協(xié)商的必要性與重要性，這恐怕才是背後我們應當體會到的重點。

（作者是臺灣文化大學中山大陸所助理教授，北大法學博士）