論鐵路用地資源和資產(chǎn)的并重管理

張瑞峰

[摘 要]鐵路用地是寶貴資源同時又是重要的資產(chǎn)，堅(jiān)持資源和資產(chǎn)并重管理是應(yīng)堅(jiān)持執(zhí)行的基礎(chǔ)。只有合理配置鐵路用地資源，保證鐵路用地資產(chǎn)增值，才能最終實(shí)現(xiàn)我國鐵路事業(yè)的跨越式發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]鐵路；用地；管理

[中圖分類號]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）09 — 0036 — 02

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用制度的改革和深入，土地已由單純的資源管理向資源和資產(chǎn)并重管理轉(zhuǎn)移。國家交給鐵路管理和使用的土地，既是國家通過法律賦予的物質(zhì)資源，更是通過規(guī)劃和利用長遠(yuǎn)發(fā)展增添實(shí)力的寶貴資產(chǎn)，如何維護(hù)鐵路用地合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，做到盤活存量鐵路用地資產(chǎn)，保證資源的合理開發(fā)和利用，是亟待解決的問題。

1 鐵路用地資源和資產(chǎn)管理并重的重要意義

1.1資源和資產(chǎn)并重管理和是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要

土地既是重要的資源，又是重要的資產(chǎn)，堅(jiān)持資源和資產(chǎn)并重管理，是鐵路用地管理必須堅(jiān)持的基本原則。我國人口多，資源相對不足，在鐵路建設(shè)中必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持開發(fā)和提高資源效益并舉，統(tǒng)籌國土開發(fā)和整治，嚴(yán)格執(zhí)行國家對鐵路用地管理的法律法規(guī)，實(shí)施資源有償使用制度?？沙掷m(xù)發(fā)展不僅要考慮當(dāng)前的需求，更要考慮鐵路未來發(fā)展的需要，以保證資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境。哈爾濱鐵路局鐵路用地資源和資產(chǎn)管理伴隨著鐵路建設(shè)的步伐已逐步完善，首先在資源環(huán)保方面：火車頭告別了燃煤時代，步入了電力和內(nèi)燃機(jī)車牽引的時代，昔日蒸汽機(jī)車烏煙彌漫，破壞鐵路兩側(cè)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象不復(fù)存在了。其次在資源利用方面：線路兩側(cè)用地實(shí)行了“綠色通道”建設(shè)工程，在鐵道線兩側(cè)30～50m寬的地帶進(jìn)行美化和綠化，以防風(fēng)固土、美化環(huán)境為主要功能。第三在居住用地利用方面：大力開發(fā)建設(shè)住宅用地。僅齊鐵地區(qū)2013年統(tǒng)計，住宅人均居住面積已達(dá)14.5m2，共建設(shè)物業(yè)小區(qū)19個，投資5381萬元，初步建設(shè)成功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、安全便利的鐵路居住區(qū)。第四在運(yùn)輸生產(chǎn)用地利用方面：為滿足國民經(jīng)濟(jì)對鐵路運(yùn)輸日益增長的需求，對站場進(jìn)行了大規(guī)模改造與新建。車站線路長度已達(dá)800～1000m以上，滿足了重載長列的運(yùn)輸要求，僅齊鐵分局2013年對2.123億m2鐵路用地進(jìn)行評估，土地資產(chǎn)價值量達(dá)65.6億元，為資源和資產(chǎn)管理提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2資源和資產(chǎn)并重管理是實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)市場化配置的需要

發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。資源開發(fā)利用水平、方式能否適應(yīng)發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力的要求，資源配置方式至關(guān)重要。改革開放以來，土地資源配置方式由原來的行政劃撥向市場配置轉(zhuǎn)變，提高了土地利用效率，改善了投資環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了必需的用地。實(shí)踐證明，鐵路發(fā)展堅(jiān)持土地資產(chǎn)的市場化配置，才能為跨越式發(fā)展提供資源永續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的保障。

1.3資源和資產(chǎn)并重管理是合理建設(shè)和使用鐵路用地的需要

鐵路是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路建設(shè)對于促進(jìn)國土資源開發(fā)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。鐵路建設(shè)投資大，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈長，增加對鐵路建設(shè)的資產(chǎn)投資，能有力地拉動資源的利用。其一，鐵路建設(shè)帶動了鋼鐵、建材、機(jī)械、電子和能源工業(yè)等一大批相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其二，鐵路建設(shè)吸納了社會、農(nóng)村的勞動力。其三，鐵路建設(shè)拉動了沿線經(jīng)濟(jì)，利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，發(fā)展當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)。其四，鐵路建設(shè)促進(jìn)了沿線旅游業(yè)的發(fā)展，為資源的利用提供了有利的條件。其五，鐵路建設(shè)使資源流動達(dá)到供需平衡。由此可以說鐵路用地管理堅(jiān)持資源和資產(chǎn)并重管理意義重大。

2 當(dāng)前鐵路用地資源和資產(chǎn)并重管理存在的主要問題

2.1土地價值觀念淡薄

土地管理具有資源管理和資產(chǎn)管理的雙重任務(wù)。資源管理就是要合理使用土地，資產(chǎn)管理則要充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，對土地進(jìn)行開發(fā)利用。過去鐵路用地由于經(jīng)濟(jì)效益意識淡化和管理機(jī)制不健全，大部分鐵路用地是無償和無限期使用，對于土地的價值有多高、在鐵路資產(chǎn)管理中所占的比例有多大、應(yīng)取得的回報有多少均沒有明確的要求。使用者吃國家的“大鍋飯”，多占少用、占而不用、優(yōu)占劣用的現(xiàn)象比較普遍。一些單位和個人直接或以買賣出租房屋等形式擅自將土地級差地租據(jù)為己有，影響了鐵路土地資源優(yōu)化配置和資產(chǎn)的保值增值。鐵路用地資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生，從而使權(quán)屬明確的土地被占用，造成收費(fèi)難；未確權(quán)土地由于長期占用，造成確權(quán)難。

2.2依法用地意識不強(qiáng)

一是未認(rèn)識到鐵路用地的權(quán)屬關(guān)系和管理的重要性，將管內(nèi)用地視為一般資產(chǎn)，擅做主張和處理，違背“用途管制”法規(guī)政策的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是有的單位和個人侵占鐵路用地，違法和違章建設(shè)呈上升勢頭。

2.3忽視社會和環(huán)境效益

隨著鐵路用地逐步步入市場，土地的資產(chǎn)價值越來越顯化出來，使用者只注意經(jīng)濟(jì)效益，而忽視社會和環(huán)境效益。

2.4部分土地資產(chǎn)流失

鐵路用地的規(guī)劃是按遠(yuǎn)期發(fā)展確定的，對生產(chǎn)布局預(yù)留了一定數(shù)量的用地，由于暫時未被利用，致使一些路外單位占用鐵路用地進(jìn)行建設(shè)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分單位已變?yōu)閭€人承包經(jīng)營，租（占）鐵路用地又不交納土地租金，致使鐵路資產(chǎn)流失。

2.5歷史遺留的糾紛問題較多

由于多數(shù)鐵路用地是解放初期接受而來的，年代久遠(yuǎn)，路外單位占用的現(xiàn)象較多，造成嚴(yán)重的土地糾紛，影響土地確權(quán)工作。

2.6擅自在路基兩側(cè)種植水稻和坡地種田

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鐵路沿線農(nóng)民為追求經(jīng)濟(jì)利益，在鐵路兩側(cè)種植水稻、旱田，由于路基長期浸泡在水中，造成土質(zhì)松軟，坡地種田植被被破壞，極易發(fā)生滑坡現(xiàn)象。

2.7隨意在鐵路兩側(cè)挖砂取土

鐵路兩側(cè)的征管用地，是用來保證鐵路線路穩(wěn)固和長久安全的基礎(chǔ)用地，也是鐵路應(yīng)急搶險的取土場所，屬鐵路合法資源。一些村民無視鐵路運(yùn)輸安全，在鐵路兩側(cè)挖砂取土。較嚴(yán)重的是發(fā)生在扎蘭屯——高臺子區(qū)間409km一側(cè)被高臺子磚廠挖開60m長、30m寬、2m深，僅距線路10m遠(yuǎn)的大溝取土制磚，嚴(yán)重危及了路基安全。

2.8鐵路用地的整體規(guī)劃難以實(shí)施

由于鐵路用地的開發(fā)建設(shè)要報當(dāng)?shù)卣畬徟蟛拍芙ㄔO(shè)，所以造成使用者建一塊上報一塊，以使用者的需要上報政府批準(zhǔn)使用的情況很多，致使站區(qū)整體、長期的規(guī)劃不能完整落實(shí)。

2.9管理體制上的缺陷問題

其一，鐵路用地產(chǎn)權(quán)雖然明確是國家所有，但產(chǎn)權(quán)代表身份缺乏體現(xiàn)。其二，經(jīng)地方政府授權(quán)成立的鐵路土地管理局（分局）在職能賦予上尚有重大缺陷。其三，鐵路用地管理和執(zhí)法監(jiān)察方面，還存在職責(zé)不清、政企不分的現(xiàn)象，存在管理不統(tǒng)一的問題。

3 鐵路用地資源和資產(chǎn)并重管理的有效途徑

鐵路用地是鐵路部門開展一切生產(chǎn)和運(yùn)輸活動的載體，因此準(zhǔn)確掌握其資源和資產(chǎn)量，運(yùn)用科學(xué)方法正確、合理的使用，最大限度地發(fā)揮其社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益，是鐵路企業(yè)追求利潤最大化、成本最合理的方法，從而為鐵路用地資源合理的利用和土地資產(chǎn)的增值提供有力保證。

3.1增強(qiáng)鐵路用地的價值觀念

土地實(shí)行有償使用后，土地的價值越來越不可估量。要通過宣傳教育和專業(yè)人員培訓(xùn)等多種形式，不斷促進(jìn)鐵路土地管理人員思想觀念的轉(zhuǎn)變，牢固樹立起寸土寸金、守土有責(zé)的意識，切實(shí)保證鐵路用地合理使用，維護(hù)合法權(quán)益。站在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的高度，充分認(rèn)識土地資源的資產(chǎn)價值，在制定決策和改革進(jìn)程中將土地資產(chǎn)作為重要的內(nèi)容來確定資產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)劃和實(shí)施。

3.2保護(hù)鐵路用地資源的永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益同步增長

鐵路用地管理不能片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽視社會、環(huán)境的綜合效益。資產(chǎn)經(jīng)營的關(guān)鍵是將企業(yè)的資源和資產(chǎn)管好用活，是其充分發(fā)揮效益。近年來，齊鐵分局積極開展了“綠色通道”工程，在植樹造林、種草栽花、保護(hù)植被、保養(yǎng)路基等方面大力投資建設(shè)。同時，鑒于鐵路生活用地大都在城市車站附近，地價較高，區(qū)位條件好，在改善職工居住條件的同時，應(yīng)盡可能多的建一些公共設(shè)施，使鐵路土地資產(chǎn)保值增值。

3.3嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量是規(guī)范鐵路用地管理的最基本方法，只有在嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量的前提下，才能實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，提高利用效率。要把盤活存量鐵路用地作為土地供應(yīng)的重要來源，切實(shí)做到以供給引導(dǎo)和制約需求。在控制總量的同時，必須優(yōu)化鐵路用地利用結(jié)構(gòu)，沒有結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，量的控制就不會從根本上解決。優(yōu)化可以從易位（改變位置）、易用（改變用途）、易主（改變使用者）的調(diào)整和改造入手，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化利用。一是通過“改變土地位置”實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是可以通過“改變用途”實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化利用。三是可以通過“改變使用者”確保用地的價值。

3.4通過市場化配置實(shí)現(xiàn)地土地資源效益的最大化

市場化配置國土資源，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是防止國有資產(chǎn)流失和預(yù)防國土資源領(lǐng)域腐敗行為的治本之策?？陀^地講，處于困境的國有企業(yè)最大一筆資產(chǎn)就是土地，能否盤活利用，是企業(yè)再生的希望。國土資源管理部門適時為企業(yè)改制提供使用的鐵路用地資產(chǎn)做低押、貨款工作，能夠較好地實(shí)現(xiàn)鐵路用地資產(chǎn)價值和資源效益的最大化。

3.5建立用途管制和嚴(yán)格的用地報批制度

按使用性質(zhì)用地和加強(qiáng)鐵路用地審批是目前管好土地資產(chǎn)的重要保證。齊鐵分局對管內(nèi)的三等以上站區(qū)進(jìn)行了土地利用總體規(guī)劃，按其使用性質(zhì)約束用地者，對申請用地者按規(guī)劃的使用性質(zhì)進(jìn)行審核，對不符合規(guī)劃要求的不予上報。對需要利用鐵路用地建設(shè)、開發(fā)的路內(nèi)外單位，采取集體審批用地項(xiàng)目的制度。采用出讓、出借、置換、收回等方式解決與地方政府有爭議、歷史遺留的用地問題，從而提高了土地資源和資產(chǎn)的利用水平和效益。

3.6強(qiáng)化資源和資產(chǎn)管理的手段

（1）對路內(nèi)外單位和個人長期、臨時占用和借用鐵路用地的，在簽訂租用合同的同時收取租金，變隨意占用、非法占用、無償借用為有償租用，使鐵路用地資源和資產(chǎn)得到優(yōu)化利用和有償使用。

（2）對線路兩側(cè)的區(qū)間用地，應(yīng)鼓勵和吸引多種形式經(jīng)營植樹造林，既可維護(hù)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的安全，又可為綠色通道建設(shè)解決資金投入問題。

（3）對路外單位租用鐵路用地，且拒交土地租金的可采用法律手段收回鐵路用地，用于土地儲備，為市場配置土地資源做準(zhǔn)備。

（4）加強(qiáng)鐵路土地執(zhí)法監(jiān)察，對違法占地、違章建筑進(jìn)行堅(jiān)決制止和拆除，對破壞鐵路設(shè)施的行為給予嚴(yán)歷打擊。

（5）充分發(fā)揮鐵路用地資源優(yōu)勢開展多種經(jīng)營。利用專用線貨場的閑置土地開展場地租賃等業(yè)務(wù)。管內(nèi)訥河車站修建了幾千平方米物資倉庫，采用租賃方式使用，收到了較好效果。

（6）利用鐵路內(nèi)部結(jié)構(gòu)布局調(diào)整的閑置土地和預(yù)留土地，安置分流人員和下崗人員，達(dá)到企業(yè)重組，資源優(yōu)化配置。

（7）加強(qiáng)鐵路用地的地籍管理工作，積極與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商解決有糾紛和權(quán)屬不清的土地問題，為資源和資產(chǎn)管理打下良好基礎(chǔ)。

3.7積極探索實(shí)施“經(jīng)營鐵路用地”的戰(zhàn)略思想

目前全國城市進(jìn)程加快，“經(jīng)營城市”的思想被管理者普遍認(rèn)同，鐵路也應(yīng)當(dāng)走“以地養(yǎng)路，經(jīng)營土地”的道路，實(shí)現(xiàn)“四個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，保護(hù)環(huán)境，注重效益，實(shí)現(xiàn)資源和資產(chǎn)管理并舉；統(tǒng)一收購儲備，近期收購閑地，中期儲備用地，遠(yuǎn)期儲備信息；統(tǒng)一整合包裝、拆遷，達(dá)到建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)一調(diào)控競爭，進(jìn)入土地市場，招標(biāo)拍賣，掛牌上市。

3.8建立鐵路局（分局）土地資源儲備庫

通過經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的手段和合理的運(yùn)作機(jī)構(gòu)，將分散狀態(tài)的土地使用權(quán)逐步歸集于“土地使用庫”。經(jīng)過集中、統(tǒng)一的前期土地開發(fā)和整理，按照規(guī)劃優(yōu)先的原則，根據(jù)城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及土地供應(yīng)計劃，按鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)、職工生活、經(jīng)營管理的要求，對鐵路局（分局）土地供應(yīng)數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局、價格、時間等進(jìn)行有效控制，做到定量、定性、定位、定時供應(yīng)和使用土地資源的資產(chǎn)。

3.9保護(hù)和利用兩手并重管理土地

堅(jiān)持“一保運(yùn)輸，二利建設(shè)”的原則，對鐵路站場擴(kuò)建和改造用地?fù)屒白ピ?，先期介入，保證重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。對建設(shè)用地的審批，應(yīng)簡化手續(xù)，主動服務(wù)，為有償使用土地廣開方便之門。應(yīng)堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立珍惜和節(jié)約資源的觀念，努力建設(shè)資源和節(jié)約型企業(yè)，要樹立正確的政績觀，把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、人文指標(biāo)、資源指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)作為衡量一個部門科學(xué)發(fā)展的要素進(jìn)行檢查。

3.10建立健全資源和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)

《鐵路用地管理辦法》規(guī)定：鐵路用地屬于國家所有，由鐵路部門利用和管理，受國家法律保護(hù)。由于鐵路用地線長、點(diǎn)多、面廣，具有穿省、聯(lián)縣、越鄉(xiāng)的特點(diǎn)，管轄地域大。

當(dāng)前鐵路國土資源管理局（分局）在管理用地中困難很多，原因是當(dāng)?shù)卣谚F路土地管理部門視為企業(yè)處室，致使鐵路用地權(quán)屬難清，土地證領(lǐng)換困難，有償使用資金收繳不到位。為此應(yīng)盡快理順鐵路土地管理部門職能。第一應(yīng)明確行使的政府職能，同市、縣政府土地管理部門同等對話，只有這樣才能解決歷史遺留和有爭議的土地權(quán)屬問題。第二是鐵路“土地證”的領(lǐng)換應(yīng)由省政府確認(rèn)。第三是建立鐵路土地執(zhí)法隊(duì)伍，應(yīng)由政府授予土地執(zhí)法權(quán)，對利察處違法占地和違章建筑，保護(hù)鐵路用地不受侵害。第四是鐵路用地應(yīng)由經(jīng)省政府授權(quán)的鐵路資源管理局（分局）統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一查處。