基于合理規(guī)模理論下的我國(guó)行政組織改革的探析

劉靜

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-5811（2013）03-0036-01

摘要：政府組織規(guī)模的過度擴(kuò)張帶來了行政效率低下、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、公權(quán)力尋租久禁不止、等不良后果。經(jīng)過上個(gè)世紀(jì)70年代以來的四次機(jī)構(gòu)改革，中國(guó)的政府規(guī)模擴(kuò)張問題尚未得到根本解決。政府規(guī)模的合理選擇不能簡(jiǎn)單地以“大政府”、“小政府”來定位，而應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展?fàn)顩r，以提高政府能力的有效性，滿足廣大公眾的需求為標(biāo)準(zhǔn)來確定。我國(guó)政府組織改革應(yīng)突破“小政府、大社會(huì)”理念框架的限制，以合理政府規(guī)模理念為基礎(chǔ)，尋求一種適合我國(guó)國(guó)情、符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及社會(huì)發(fā)展的、適度規(guī)模的合理、高效政府。

關(guān)鍵詞：合理政府規(guī)模 “小政府、大社會(huì)” 行政組織改革

政府作為人類社會(huì)的最大政治組織，其規(guī)模與一個(gè)國(guó)家的行政效率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)。一個(gè)國(guó)家的政府規(guī)模究竟應(yīng)當(dāng)控制在什么樣的水平，如何確定其適度規(guī)模，一直是各國(guó)學(xué)界共同關(guān)注的問題，并對(duì)此進(jìn)行著長(zhǎng)期不懈的探討，但始終沒有定論。政府規(guī)模在各種因素的影響下呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性和發(fā)展性，并且不是一個(gè)簡(jiǎn)單的“大政府”或“小政府”的選擇問題。

一、政府規(guī)模的概念

作為國(guó)家表現(xiàn)形式的政府，是從社會(huì)中產(chǎn)生并代表全社會(huì)的機(jī)關(guān)，是國(guó)家進(jìn)行政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的工具。廣義的政府是指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括立法、司法和行政機(jī)關(guān)；狹義的政府是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。政府規(guī)模是指一切國(guó)家機(jī)關(guān)的構(gòu)成規(guī)模，既指政府職能與權(quán)力范圍，又指政府機(jī)構(gòu)與人員多少。它包括內(nèi)在規(guī)模與外在規(guī)模兩個(gè)方面：內(nèi)在規(guī)模表現(xiàn)為政府職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模，外在規(guī)模表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模。

二、合理政府規(guī)模的界定

正如企業(yè)存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題一樣，政府也存在著內(nèi)在經(jīng)濟(jì)和不經(jīng)濟(jì)而導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題。政府內(nèi)在經(jīng)濟(jì)是指政府在規(guī)模擴(kuò)大時(shí)由自身內(nèi)部所引起的成本降低，收益增加。如當(dāng)原有政府規(guī)模太小，必需的政府職能不能履行或履行不好，導(dǎo)致無效率或低效率時(shí)，通過人力、資金等資本投入的增加，組織機(jī)構(gòu)的完善，內(nèi)容分工的合理，能夠相對(duì)降低行政成本，提高行政效率。反之，則表現(xiàn)為規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，這時(shí)擴(kuò)大規(guī)模，只會(huì)導(dǎo)致平均成本上升，有損政府效率。因此，我們既要充分利用政府規(guī)模經(jīng)濟(jì)的益處，又要抑制規(guī)模不經(jīng)濟(jì)因素的滋生，力求讓政府規(guī)模收益遞增，使政府規(guī)模的擴(kuò)張保持在使平均成本達(dá)到最低點(diǎn)的程度。

三、我國(guó)政府組織規(guī)模過度擴(kuò)張暴露的問題

第一，過度的政府組織規(guī)模導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。

建設(shè)高效低廉的政府組織向來是中國(guó)行政改革的基本目標(biāo)之一，但實(shí)際上，隨著政府組織規(guī)模的擴(kuò)張，政府財(cái)政面臨巨大壓力。1978年，中國(guó)行政人員總量為467萬人，到2002年，這一數(shù)字增加到1075萬人；相應(yīng)地，財(cái)政支出中行政管理費(fèi)也從1978年的52.9億元增加到2002年的4101.32億元，增長(zhǎng)了77倍，年均增長(zhǎng)19.87%。

第二，政府組織規(guī)模的過度擴(kuò)張降低了政府組織的行政效率。

政府組織過度擴(kuò)張的后果之一必然是政府組織機(jī)構(gòu)的盲目增加，與內(nèi)部機(jī)構(gòu)增加相伴而來的是政府組織要竭盡全力擴(kuò)大職能范圍，已達(dá)到政府組織“有事可做”的管理效果。即使政府組織不增加其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也會(huì)想方設(shè)法增設(shè)新的“管理目標(biāo)”，這樣，就會(huì)造成政府組織職能分散、重疊和難以協(xié)調(diào)，影響政府組織的工作效率，從而導(dǎo)致政府組織行政能力低下。

第三，政府組織規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致公權(quán)力尋租機(jī)會(huì)增多。

規(guī)模越大的政府組織，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的范圍和區(qū)域也就越大，“尋租”現(xiàn)象發(fā)生的幾率也隨之提高，掌握某種稀缺資源的部門和個(gè)人，為了追求權(quán)力租金，有可能使國(guó)家利益遭受損失，從而導(dǎo)致政府行政成本增加。

四、中國(guó)：實(shí)現(xiàn)政府組織適度規(guī)模的途徑與對(duì)策

中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)發(fā)育不夠完善，市場(chǎng)體系尚不健全，在這種情況下，構(gòu)建適度規(guī)模政府必須循序漸進(jìn)，向著職能合理化、管理科學(xué)化、行政高效化、規(guī)模適度化的方向發(fā)展。

（一）促進(jìn)政府組織職能的分散化，重塑政府組織與社會(huì)之間的關(guān)系

重塑政府組織與社會(huì)之間的關(guān)系意味著政府應(yīng)逐步還權(quán)于社會(huì)，使部分公共物品和公共服務(wù)的提供社會(huì)化，以便集中精力發(fā)揮“掌舵”功能。政府組織需要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，積極培育和扶持以社會(huì)團(tuán)體、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等為主體的“第三部門”，強(qiáng)化社會(huì)權(quán)力和自治能力。在此基礎(chǔ)上，將政府組織原來所擁有的一些職能轉(zhuǎn)移給非政府組織，把原來由政府組織所承擔(dān)的公共服務(wù)業(yè)務(wù)授權(quán)企業(yè)等營(yíng)利性組織以及“第三部門”來承擔(dān)。而政府主要通過公共政策的制定和監(jiān)督來向社會(huì)提供產(chǎn)品和公共服務(wù)，以此來保證組織適度規(guī)模。

（二）加強(qiáng)公共財(cái)政管理，強(qiáng)化政府組織規(guī)模的財(cái)政約束機(jī)制

將所有政府組織的收支真正納人預(yù)算管理，所有政府組織絕對(duì)不能隨意設(shè)置任何形式及任何意義上的“隱藏資金”；行政處罰費(fèi)用應(yīng)當(dāng)全部上繳國(guó)家財(cái)政，而且要嚴(yán)禁以各種形式、途徑予以返還；杜絕政府組織部門利益的最大化，政府組織的各種行政經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由政府組織財(cái)政納人預(yù)算予以保障，而且要實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治化，強(qiáng)化預(yù)算約束。

（三）完善政府組織編制立法，控制政府組織機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員數(shù)量

在科學(xué)處理政府組織層級(jí)與管理幅度之間關(guān)系的前提下完善政府組織編制立法；在“定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員”政策的基礎(chǔ)上制定部門組織法，明確政府組織機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責(zé)、職數(shù)、人員配置以及政府組織行政活動(dòng)的方法等。

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