公共資源自治理論對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的啟示

王智勇　丘海斌

【摘要】生態(tài)環(huán)境作為公共物品的一種，具有消費(fèi)的非排他性、競爭性、外部性等特征，容易誘發(fā)人們對生態(tài)環(huán)境過度的消費(fèi)行為，以及在治理公共資源中的“搭便車”、規(guī)避責(zé)任及其他機(jī)會主義行為，致使生態(tài)環(huán)境面臨耗竭性退化的困境。因此。對生態(tài)環(huán)境的治理需要通過相關(guān)的機(jī)制予以糾正，而生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制何以建立、如何建立、如何合理化，有不同的理論進(jìn)行論證；本文通過對公共資源自治理論的總結(jié)，分析該理論對我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的作用和啟示。

【關(guān)鍵詞】公共資源自治理論 生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償 多中心治理

一、問題的產(chǎn)生

生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)外研究尚處于早期階段。國外在生態(tài)補(bǔ)償方面的研究側(cè)重于生態(tài)補(bǔ)償中微觀主體的行為與選擇的問題；對補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)原因、市場化的補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償?shù)木唧w機(jī)制做了研究。國內(nèi)研究主要側(cè)重從宏觀角度考慮生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施問題，以經(jīng)驗(yàn)探討為主，對補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)、補(bǔ)償?shù)闹黧w和對象、公共財(cái)政的補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償資金的籌集渠道、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了研究。國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面的研究還主要集中在某些地區(qū)、某些部門、某一方面的探索和實(shí)踐研究。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)包括資源的公共物品屬性、生態(tài)環(huán)境資源的有償使用理論、外部成本內(nèi)部化理論和效率與公平理論等?？傮w上還缺乏對生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)部機(jī)制的深層次研究。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的困境解釋目前有三種理論模型：加勒特·哈丁（Garrett Hardin）的“公地悲劇”、“囚犯困境”博弈模型和奧爾森的“集體行動的邏輯”。

根據(jù)以上三種理論模型，提出了目前的生態(tài)環(huán)境治理方案，在政策上解決集體行動困境的“兩條道路”，即以利維坦方案（政府或國家為中心）為“唯一”方案和以私有化方案（市場化為中心）為“唯一”方案，這兩種方案都體現(xiàn)了單中心主義的治理方式。兩種方案都有基于相同的假設(shè)：共同擁有公共池塘資源的人們不可避免地跌入陷阱，并只能通過一種外部力量——國家或企業(yè)對公共池塘資源占用，進(jìn)行組織和管理，才能克服集體行動的困境，實(shí)現(xiàn)對公共池塘資源的可持續(xù)利用。利維坦方案是指由中央政府決定誰能夠使用公共池塘資源，他們能夠在什么時候使用這些資源，怎樣使用這些資源，并且由中央政府對他們進(jìn)行監(jiān)督，對違規(guī)者進(jìn)行懲罰，突出了中央政府的主導(dǎo)力量。私有化方案主要是指通過創(chuàng)立一種私有財(cái)產(chǎn)制度來終止公共池塘資源的公共財(cái)產(chǎn)制度，由私人企業(yè)對公共池塘資源進(jìn)行占有、使用和管理，通過市場調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)對公共池塘資源的可持續(xù)利用，突出了產(chǎn)權(quán)界定清楚的基礎(chǔ)上由市場實(shí)現(xiàn)對公共生態(tài)的治理。然而，這兩種方案都有可能失靈，即存在政府失靈和市場失靈。

公共資源治理理論的出發(fā)點(diǎn)正是這兩個失靈，一是政府（利維坦）失靈，二是市場（企業(yè)）失靈。公共治理理論認(rèn)為，采用私有化和市場交換的方式，或者采用政府集權(quán)管理的方式，都不能導(dǎo)致公共利益的最大化，應(yīng)該采用政府和私有部門之間的牽制、合作來實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)。美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆提出的多權(quán)力中心的自主治理理論就認(rèn)為：基于群體內(nèi)部存在的相互關(guān)心與信任，人們能夠從關(guān)心他人和群體利益中獲得滿足。由此，人們會產(chǎn)生合作的愿望，有可能通過由組織行為產(chǎn)生一套規(guī)則、個體利用的行為規(guī)范、監(jiān)督和懲戒機(jī)制等，從而使資源利用服務(wù)于社區(qū)（如流域）共同而長遠(yuǎn)的利益。

二、公共資源治理理論：通過多中心實(shí)現(xiàn)自主治理

多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過競爭和協(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，克服“搭便車”現(xiàn)象、回避責(zé)任或機(jī)會主義誘惑，提高了決策的科學(xué)性，以取得持久性共同利益的實(shí)現(xiàn)。

“多中心”（Polycentrity）一詞最早是由邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中使用的。邁克爾·博蘭尼引進(jìn)“多中心”一詞是為了證明自發(fā)秩序的合理性以及闡明社會管理可能性的限度，他區(qū)分了社會的兩種秩序：一種秩序是指揮的秩序。憑借終極權(quán)威，并通過一體化的上級指揮與下級服從的長鏈條維系著自身的“協(xié)調(diào)”與運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)自身的分化與整合。另一種秩序是多中心的秩序。行為單位既相互獨(dú)立，自由地追求自己的利益，又能相互調(diào)適，受特定規(guī)則的制約，并在社會的一般規(guī)則體系中找到各自的定位，以實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合。文森特·奧斯特羅姆的“多中心”理論繼承了邁克爾·博蘭尼的社會秩序理論，更加強(qiáng)調(diào)參與者的互動過程和能動創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)?！啊嘀行囊馕吨性S多在形式上相互獨(dú)立的決策中心……它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機(jī)制來解決沖突”。多中心治理體制以自主治理為基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)自發(fā)秩序和自主治理的基礎(chǔ)性和重要性?！岸嘀行捏w制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵因素是自發(fā)性”，“自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)”。多中心治理制度的安排打破了單中心制度中最高權(quán)威只有一個的權(quán)力格局，形成了一個由多個權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)。

多中心理論是在繼承傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、自發(fā)秩序等思想基礎(chǔ)上運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)的新知識進(jìn)行的公共管理和公共行政理論的新探索，是保守主義傳統(tǒng)在公共管理理論上的具體化和深化。它論證了多中心或社會自治的社會效率意義，為公共管理學(xué)科提供了新的方法和視野。在政治學(xué)方面，多中心理論從漢密爾頓和麥迪遜那里吸收了聯(lián)邦制理論，從托克維爾那里吸收了自治思想。它豐富了托克維爾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理論，多中心學(xué)派利用他們的分析框架，發(fā)展了托克維爾的民主思想，認(rèn)為“民主是一個多中心秩序環(huán)境中的自主自理的過程”，由此提出了民主治理思想。在經(jīng)濟(jì)學(xué)方面，多中心研究者將公共事務(wù)治理等同于公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給從為生產(chǎn)可以與提供分開，兩者可以形成多種形式的公共服務(wù)模式。在公共資源治理的問題中大量運(yùn)用了博弈論知識、公共選擇理論知識和制度分析知識。多中心學(xué)派還吸收了社會學(xué)中的社會資本理論，認(rèn)為外在的治理機(jī)制如果不注意內(nèi)部的社會資本存續(xù)和發(fā)展，很可能破壞已經(jīng)存在的地方公共治理中的社會資本，導(dǎo)致治理的低效率。

通過多中心可以實(shí)現(xiàn)自主治理，奧斯特羅姆通過具體案例的調(diào)查為自主治理理論積累了大量實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，并從中歸納出八項(xiàng)設(shè)計(jì)原則：這八個原則體現(xiàn)了對多樣化的社群自主治理的尊重：自主決策（第三條）；自主監(jiān)督（第四條）；為社群自主管理提供基本支持（第一、五、六、七、八條）；治理規(guī)則有效利用與地方自然條件相關(guān)的地方性知識（第二條）。該八條原則都是在實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)而得出的，對于全球范圍內(nèi)的公共資源治理有重要的指導(dǎo)和參考意義。這八條原則從方法論上為解決自主治理過程中存在的三個難題提供了路徑。

自主治理過程中存在三個難題，分別為：制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督。良好的制度供給能夠促進(jìn)有效監(jiān)督，監(jiān)督的加強(qiáng)則提高了可信承諾，可信的承諾會增加監(jiān)督，同時也會使制度供給趨于穩(wěn)定和有效。因此，制度供給是基礎(chǔ)，可信承諾是前提，相互監(jiān)督是保障，三者相互影響，相互制約，互為補(bǔ)充，統(tǒng)一于自主組織制度的設(shè)計(jì)體系中。根據(jù)八大原則，制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督成為一個互動的自組織系統(tǒng)。

三、公共治理理論對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的啟示

綜合上述理論的分析，公共治理理論對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制上的啟示，可歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)制度的合理設(shè)計(jì)、多種主體的共同作用、對社會資本的充分利用等方面。

（一）混合的自然資源產(chǎn)權(quán)制度

自然資源產(chǎn)權(quán)弱化容易引起自然資源的耗竭性使用，導(dǎo)致“公地悲劇”。之所以會產(chǎn)生“公地悲劇”，是因?yàn)槿狈σ援a(chǎn)權(quán)制度為核心的制度激勵。自主組織與自主治理是可供選擇的規(guī)避“公地悲劇”的自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排。

我國對自然資源實(shí)行的是由政府作為所有者直接開發(fā)利用的制度。我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度大體經(jīng)歷了完全的公有產(chǎn)權(quán)階段、使用權(quán)的無償取得與不可交易階段、使用權(quán)的有償取得與可交易階段。在我國，資源屬于國家所有，使用權(quán)交易市場的性質(zhì)是符合這一所有制前提的。國家是自然資源的所有者，使得環(huán)境資源的所有權(quán)、行政權(quán)和經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)混淆。同時，代理者的機(jī)會主義行為，層層代理的管理機(jī)制使國家所有的資源轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T所有、地方所有，從而使得國有資源的產(chǎn)權(quán)虛置和弱化，不僅使國有資源收益流失，而且造成了部門之間、地區(qū)之間的利益之爭。同時，各級政府和部門為了眼前的利益（如個人和團(tuán)體的政績、增加財(cái)政收入等）不惜犧牲長遠(yuǎn)利益，有時甚至允許企業(yè)對自然資源進(jìn)行掠奪式的開發(fā)利用，對環(huán)境進(jìn)行肆意破壞和污染。同時自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排的不合理性容易導(dǎo)致尋租活動和滋生腐敗曲于資源分配的不合理，在資源開發(fā)中加劇了貧富分化和社會沖突，導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)市場配置的低效率。

公有資源的合理開發(fā)與效率使用的最好途徑就是在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上界定經(jīng)營者的權(quán)利、利益與責(zé)任。通過明晰產(chǎn)權(quán)、有償開采、有序流轉(zhuǎn)、利益分享來最大限度地發(fā)揮自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的效率，并促進(jìn)資源型地區(qū)的和諧發(fā)展。我國的自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)與微觀經(jīng)濟(jì)主體行為目標(biāo)的激勵相容，即這種激勵必須同時實(shí)現(xiàn)兩個目標(biāo)：一是國家生態(tài)效益應(yīng)得到激勵并減少“政府失靈”，二是私人經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)得到激勵并減少“市場失靈”。這就必須讓資源可持續(xù)利用的正外部性部分地內(nèi)在化為資源使用者的經(jīng)濟(jì)效益。在改革的路徑選擇上，既不能采取完全的公有產(chǎn)權(quán)形式，也不能采取完全的私有產(chǎn)權(quán)形式，而應(yīng)該堅(jiān)持折中的公、私產(chǎn)權(quán)相結(jié)合的混合產(chǎn)權(quán)制度，只是在混合的“比例”和具體的產(chǎn)權(quán)安排上要根據(jù)資源的自然及經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行綜合運(yùn)用，既保證公權(quán)的控制力，又賦予私權(quán)自主性，以使產(chǎn)權(quán)制度與市場經(jīng)濟(jì)體制以及資源的可持續(xù)利用相協(xié)調(diào)，也就是充分發(fā)揮市場和政府兩只手的作用，并促進(jìn)兩只手的合作與協(xié)調(diào)。

（二）充分利用社區(qū)中的社會資本和自主組織模式

公民的團(tuán)結(jié)、互助、合作與信仰，是政府與市場外存在“第三只手”來治理公共事務(wù)的基礎(chǔ)，這第三只手便是公共法理或多中心法理，第三只手作用的發(fā)揮有賴于社會資本的潤滑作用。埃莉諾·奧斯特羅姆教授認(rèn)為，作為社會資本的重要形式，規(guī)則體系既是自然演化的又是人們自覺設(shè)計(jì)的，它有助于個人克服在社會中遇到的各種社會困境和集體行動問題；規(guī)則體系體現(xiàn)了積極公民在公共治理中的作用，他們不是單純的政府服務(wù)消費(fèi)者，也不完全是作為政府對立或反對力量而存在，而是社區(qū)管理的一部分。當(dāng)然，參與其中的公民并不同質(zhì)，大家所認(rèn)同的東西是經(jīng)過長期的反復(fù)博弈、協(xié)調(diào)、對話、容忍與尊重中形成的。這種東西可以說就是社會資本。與物質(zhì)資本相比，社會資本具有四大特征：一是社會資本不會因?yàn)槭褂玫珪捎诓皇褂枚萁撸欢巧鐣Y本不容易觀測；三是社會資本難以通過外部干預(yù)；四是全國性和區(qū)域性政府機(jī)構(gòu)對個人用來追求長期發(fā)展努力的社會資本類型和水平有重要影響。因此，埃莉諾·奧斯特羅姆教授認(rèn)為，社會資本是在公民積極參與問題的解決過程中形成的，它是維系社群生活的重要條件。

社區(qū)之所以能夠在公共資源治理中發(fā)揮作用，主要是由于社區(qū)具有明顯的合作優(yōu)勢，它本身是人們長期合作的產(chǎn)物，人與人之間的關(guān)系較為密切，同時又具有共同的價值觀或信仰、信念，這使得人與人之間的相互認(rèn)同與團(tuán)結(jié)程度較高，容易達(dá)成一致性同意。另外，社區(qū)內(nèi)部長期形成的社會機(jī)制，諸如聲望、信譽(yù)、道德、輿論等，對社區(qū)成員構(gòu)成了一種無形的監(jiān)督和約束，使得違規(guī)者難以逃脫社會的懲罰。因此，有學(xué)者指出：“社區(qū)是最容易達(dá)成相互合作的場所。即便我們將社區(qū)簡化為最沒有特色的一群陌生人的臨時組合，它們也會由于人數(shù)規(guī)模有限、互動頻繁而容易通過溝通實(shí)現(xiàn)合作。”總之，社區(qū)在公共資源治理中的作用是它能夠促進(jìn)公共資源使用者之間的相互認(rèn)同與合作，增進(jìn)彼此間的承諾、信任與社會資本，避免政府失靈、市場失靈的現(xiàn)象，從而有效地治理公共資源。

社區(qū)雖然在公共資源治理方面比政府或市場更容易使人們達(dá)成合作，具有一定的相對優(yōu)勢，但并非所有類型的公共資源都適合社區(qū)治理的方式，其限制條件較為嚴(yán)格。在我國現(xiàn)階段，傳統(tǒng)意義上的社區(qū)正受到工業(yè)化與現(xiàn)代市場關(guān)系的沖擊，社區(qū)內(nèi)的互信、承諾與相互監(jiān)督受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。另一方面，國家權(quán)力對社區(qū)的滲透在逐漸加強(qiáng)，社區(qū)建設(shè)以制度與組織建設(shè)為主，在農(nóng)村是村委會、在城市是居委會。傳統(tǒng)意義上的社區(qū)文化、鄰里關(guān)系、家庭紐帶、民間權(quán)威與共同的價值取向正接受著來自行政文化與多元化價值取向的挑戰(zhàn)。也正因?yàn)槿绱?，傳統(tǒng)意義上的社區(qū)在逐漸變異，在新的信任體系和價值體系建立之前，社區(qū)的自治性越來越弱，致使社區(qū)的作用在公共資源治理中也存在一定局限性。

（三）發(fā)揮多元主體的作用

治理主體的多元化已經(jīng)成為公共資源治理的重要趨勢。也就是說，在公共資源治理中并不只是政府一個公共權(quán)力中心，除政府之外，諸如志愿性組織、第三部門或非政府組織及其他社會組織，企業(yè)、公民個人等都是公共資源治理主體的重要構(gòu)成，它們形成了一個由多個權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)，共同承擔(dān)起對公共資源治理的職責(zé)。公共資源的網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)際就是指政府部門、私營部門、第三部門以及公民個人等眾多共同行動主體通過彼此合作、相互依賴、共同管理公共資源的過程，其目的是為了實(shí)現(xiàn)公共資源的永續(xù)利用，增進(jìn)公共利益。網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成是相互選擇的結(jié)果關(guān)系，其本身蘊(yùn)含著相互信任、互惠與共同遵守的行為規(guī)范。

自主治理需要多元主體的支持，多元主體的合作有助于自發(fā)形成民間協(xié)會或組織。民間協(xié)會為面對面討論共同的問題和未來可能采取的共同策略提供了論壇，改變了決策結(jié)構(gòu)，使參與者從互不溝通的獨(dú)立決策轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嘟涣鞲髯赃x擇基礎(chǔ)上的決策。民間組織發(fā)揮了信息傳遞機(jī)制，這種信息發(fā)現(xiàn)使多元主體更能科學(xué)的參與決策，并增強(qiáng)參與決策的積極性，強(qiáng)化了合作的預(yù)期，最終形成穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)法理結(jié)構(gòu)，各方利益達(dá)到相對均衡。

四、總結(jié)

目前，我國的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的主導(dǎo)者是政府，政府從制度設(shè)計(jì)、法律規(guī)則的制訂、資金的提供等方面均處于絕對的地位，政府的科層式管理由于層級過多，部門利益的交錯和信息的不對稱，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、決定方式等方面存在較嚴(yán)重的制度性缺陷。企業(yè)的市場化參與在局部領(lǐng)域進(jìn)行了嘗試，有一些成功的案例，但總體上還在初級階段，而且由于政府與企業(yè)的規(guī)范合作還有諸多欠缺。

我國過度的政府主導(dǎo)型方案和發(fā)育不足的市場化路徑都無法為生態(tài)補(bǔ)償制度的完善提供足夠的動力支持和利益激勵。根據(jù)公共資源自治理論，我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制需要多中心的權(quán)利參與，包括政府、企業(yè)、公眾、非營利組織等；在社會資本的利用上，對社區(qū)的內(nèi)容合作應(yīng)有更充分的潛力挖掘，發(fā)揮社會的自發(fā)秩序，也就是承認(rèn)社區(qū)的自發(fā)性民主，并允許這種非正式制度與正式制度的對接；而要調(diào)動各方力量的自覺參與，需要從生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)制度上進(jìn)行合理的利益分配，為各方主體提供參與公共治理的基本激勵，從方向上，主要加強(qiáng)集體所有制，弱化部門利益和地區(qū)利益，并規(guī)范政府的行為。

責(zé)任編輯：龍菲