中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題與出路

徐云

土地流轉(zhuǎn)、戶籍改革、告別掠奪式增長、挖掘擴大內(nèi)需的潛力等探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式成為一個時期以來的熱點話題。隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的深刻變化，未來5-10年，中國的新型城鎮(zhèn)化面臨重大機遇、擁有巨大潛力，并將在推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中扮演重要的歷史性角色。

當(dāng)前的突出問題是，如何解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、不可持續(xù)的矛盾和問題。

規(guī)模發(fā)展已顯瓶頸

未來5-10年，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)重在適應(yīng)人的發(fā)展需求提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。而改革開放以來，城鎮(zhèn)化在拉動經(jīng)濟快速增長中扮演了重要角色。問題在于，由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式直接相關(guān)，其規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點比較突出。例如：以工業(yè)化為主導(dǎo)、以做大經(jīng)濟總量和承載投資為主要目標(biāo)、以土地批租為重要手段。這種城鎮(zhèn)化模式在推動經(jīng)濟增長的同時，也積累了產(chǎn)能過剩、資源浪費、環(huán)境破壞等突出問題。

首先，城鎮(zhèn)化約束條件發(fā)生了深刻變化，低成本擴張模式難以持續(xù)。以土地為例：人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到目前的1.38畝，僅為世界平均水平的一半。再以資源為例：2010年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要礦產(chǎn)資源對外依存度逐年提高。此外，環(huán)境破壞嚴(yán)重。中國目前大部分城市的地下水不同程度地被污染，城市的空氣質(zhì)量問題十分突出。

其次，全社會對城鎮(zhèn)化的需求和期望發(fā)生了深刻變化，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼。進入發(fā)展型新階段，人們對城鎮(zhèn)化的就業(yè)、安居、生活品質(zhì)等需求全面快速增長。從就業(yè)需求的變化看，以往人們能夠忍受“候鳥式”、“兩地分居”的就業(yè)：而今天，人們更加追求在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)以及享受到完整的家庭生活。從居住需求的變化看，80后、90后的農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，他們中的大多數(shù)回不了農(nóng)村，也不想回農(nóng)村，更希望在城鎮(zhèn)安家。

最后，城鎮(zhèn)化的角色發(fā)生了深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化難以擔(dān)當(dāng)。從國際經(jīng)驗看，進入工業(yè)化中后期，城市的角色和功能逐步發(fā)生變化。一是從生產(chǎn)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向生活（消費）主導(dǎo)，生活（消費）型的城市興起是一個客觀趨勢。二是由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)。工業(yè)項目容納的就業(yè)呈減少趨勢，服務(wù)業(yè)的發(fā)展成為就業(yè)的主要渠道。三是由城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合。城鎮(zhèn)空間的拓展成為農(nóng)業(yè)文明走向工商文明的重要條件。新型城鎮(zhèn)化承擔(dān)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重大使命。

人品潛力值得關(guān)注

城鎮(zhèn)化是中國的最大潛力，主要是指其所蘊含的巨大內(nèi)需潛力。這個潛力的釋放主要在于人口城鎮(zhèn)化，在于人口集聚效應(yīng)而帶來的服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然我們開始進入工業(yè)化中后期，但是人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間巨大。

第一，人口城鎮(zhèn)化有倍增的空間。2012年，中國城鎮(zhèn)化率為52.57%，實際的人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，遠低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，到2020年，人口城鎮(zhèn)化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進一步提高到65%-70%的峰值，基本實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

第二，人口城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需的潛力巨大。初步估算，到2020年中國人口城鎮(zhèn)化進程將帶來百萬億級別的內(nèi)需規(guī)模，成為7%～8%中速增長的重要支撐。1.3-1.5億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果能順利實現(xiàn)市民化，到2020年有望釋放至少5萬億元的潛在消費需求。此外，人口城鎮(zhèn)化的消費需求還能夠帶來巨大的投資需求。

第三，把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點、落腳點。一是堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化的轉(zhuǎn)型升級，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由此將形成服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。二是堅持以人口城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)一體化。三是以人口城鎮(zhèn)化帶動中等收入群體的持續(xù)增加。

制度創(chuàng)新在于開放戶籍

其一，創(chuàng)造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺。要明確提出取消的目標(biāo)，并且有時間表。例如：1-2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度：3-5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度：5-8年內(nèi)，全面實行以身份證代碼為唯一標(biāo)識的人口登記制度。

其二，實現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新。盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，在嚴(yán)格用途管制的前提下，賦予農(nóng)民工對承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障?？梢允斋@多方面的改革紅利：首先，有利于使農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進城，加快人口城鎮(zhèn)化進程。其次，有利于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營。最后，有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位，保護農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民的土地收益。

其三，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對接。堅定到2020年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)的目標(biāo)，盡快出臺全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化政策，解決農(nóng)民工面臨的最急迫的子女教育、養(yǎng)老與醫(yī)療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接、融合。

推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，伴隨著深刻復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整和政府發(fā)展理念的重大變革。對此，需要進一步約束政府自身利益傾向，進一步打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的舊觀念、舊框框，進一步改變政府的增長主義傾向，以充分、持續(xù)釋放人口城鎮(zhèn)化的“最大潛力”。

城鎮(zhèn)金融是依托關(guān)鍵

快速的城鎮(zhèn)化已成為中國發(fā)展的重要標(biāo)志。黨的十八大明確提出，我國要走新型城鎮(zhèn)化的道路，這既是中國特色社會主義的重大戰(zhàn)略之一，也是我國未來最大的發(fā)展紅利與增長引擎。隨著金融深化，我們更應(yīng)該創(chuàng)新出適合未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的城鎮(zhèn)金融機制。

據(jù)國家開發(fā)銀行規(guī)劃局測算，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口約為11.7萬億元。但僅靠政府資金和銀行信貸的投融資模式已經(jīng)遇到瓶頸。這就要求我們?yōu)槲覈滦统擎?zhèn)化發(fā)展尋求新的資金渠道，創(chuàng)造出新的城鎮(zhèn)金融機制。其中，金融產(chǎn)品的多樣化和多層次的資本市場發(fā)展就是順應(yīng)這一要求的。

新型城鎮(zhèn)化離不開產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，國際經(jīng)驗表明，中小企業(yè)往往是推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長與吸納農(nóng)村剩余勞動力的重要力量。但中小企業(yè)特別是小微企業(yè)的融資難問題一直都沒有得到有效解決。資本市場對促進中小微企業(yè)的發(fā)展有著天然的優(yōu)勢。通過多層次資本市場的發(fā)展，形成各種形式的創(chuàng)投基金、風(fēng)險投資、股權(quán)基金等風(fēng)險偏好型資金，可為中小企業(yè)提供豐富的融資產(chǎn)品，同時通過場外交易市場、區(qū)域性股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的發(fā)展，又可為其股權(quán)流轉(zhuǎn)提供豐富渠道。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。國際經(jīng)驗表明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)需要依托于多層次的資本市場。而我國農(nóng)村金融體系的不健全顯然會制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。假如我們增加農(nóng)村金融市場競爭主體并通過多層次的資本市場建設(shè)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供融資支持，既可以促進農(nóng)業(yè)企業(yè)做大做強和加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，也有利于滿足農(nóng)民市民化后的保障需求，以市場化的方式實現(xiàn)保值增值，為城鎮(zhèn)居民的生活提供可靠保障。

注重質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。由于市場資金具有逐利性，在現(xiàn)有的金融環(huán)境下，生態(tài)建設(shè)投入的資金主要還是由政府財政承擔(dān)。要想生態(tài)環(huán)境維護得到保障，則必須要有可持續(xù)的龐大資金來源。這就要求大力發(fā)展“因地制宜”的投融資機制。鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護多種功能相適應(yīng)的金融產(chǎn)品，支持具有比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的生態(tài)環(huán)保企業(yè)進行股份制改造并推薦上市，并探索通過發(fā)行生態(tài)環(huán)保債券，以及對債券收益的免稅政策，為生態(tài)文明建設(shè)提供多種融資渠道。

（作者單位：上海聯(lián)基房地產(chǎn)投資咨詢管理有限公司）