以改革創(chuàng)新降低發(fā)展成本

李曉紅

一、欠發(fā)達地區(qū)的共性特征

第一，區(qū)域內(nèi)市場分割嚴重。從世界各國的發(fā)展規(guī)律來看，不管是什么形態(tài)、什么性質(zhì)的經(jīng)濟體，都表現(xiàn)為經(jīng)濟越發(fā)達，交易越活躍。因此，市場發(fā)育狀況既是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果反映，又是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的動力機制。而從根本意義上來講，之所以將某一區(qū)域界定為“欠發(fā)達地區(qū)”，是因為這一區(qū)域有著最重要的生產(chǎn)要素——人，對于無人居住的地區(qū)，是不需要去界定其發(fā)達程度的。顯然，只要有人的地方就會有交易，有交易就會有市場。而欠發(fā)達地區(qū)的市場與其他地區(qū)相比，典型地表現(xiàn)為市場的高度分割，即表現(xiàn)為交易半徑短、交易規(guī)模小、交易頻率低、交易品種少等特征。但是，上述特征并不意味著這些地區(qū)缺乏市場交易價值高的商品，而是市場發(fā)育遲緩、市場分割嚴重制約著當?shù)孛麅?yōu)土特產(chǎn)品市場價值的實現(xiàn)。

第二，要素集聚能力弱。在開放經(jīng)濟條件下，要素外流成為欠發(fā)達地區(qū)“永遠的痛”，包括投資途徑少導致的資金外流、認為沒有用武之地導致的高素質(zhì)人才外流、資源粗放開發(fā)導致的資源外流等。土地作為重要的生產(chǎn)要素，雖然不能外流，但是，欠發(fā)達地區(qū)土地的低生產(chǎn)率，包括農(nóng)業(yè)用地的低生產(chǎn)率和單位工業(yè)用地的低產(chǎn)出率，都表明稀缺的土地要素在欠發(fā)達地區(qū)的地租實現(xiàn)程度極低：而生產(chǎn)技術(shù)作為另一個重要的生產(chǎn)要素，對于欠發(fā)達地區(qū)而言，更是稀缺。因此，對于欠發(fā)達地區(qū)而言，如果一方面已有的生產(chǎn)要素不斷外流，另一方面，不能外流的要素生產(chǎn)率低，或者非常匱乏的話，那么，要加快發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，必須拉長“要素集聚”這塊短板。

二、政府在推動區(qū)域均衡發(fā)展中的重要作用及存在的問題

欠發(fā)達地區(qū)的共性特征表明：如果政府不加以干預，在市場機制作用下，欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差距必然逐漸拉大。由于區(qū)域發(fā)展失衡不僅會對全國經(jīng)濟的有效運行產(chǎn)生有害的影響，而且還可能帶來有害的政治和社會后果，因此，各國政府都對區(qū)域失衡進行了積極的干預。

從各國推動區(qū)域均衡發(fā)展的政策實踐效果來看，政府在這一過程中發(fā)揮著重要作用。為了解決欠發(fā)達地區(qū)要素聚集能力差、自我發(fā)展能力弱的問題，各國政府實施了大體相同的區(qū)域均衡發(fā)展政策。比如以公共投資改善投資和發(fā)展環(huán)境；實施多樣化的經(jīng)濟刺激鼓勵社會投資，包括投資補貼、稅收減免、土地征收和抵償、技術(shù)援助和培訓等；加大轉(zhuǎn)移支付力度弱化財力不足約束：實施強制性政府采購扶持落后地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，在這些政策的激勵下，不少欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)了后發(fā)趕超。

但是，這并不意味著政府在實施區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略時，不存在任何問題。相反，由于一些后發(fā)趕超案例的激勵，往往導致一些地區(qū)政府在干預區(qū)域失衡發(fā)展問題時，出現(xiàn)政府越位、錯位與缺位現(xiàn)象并存，加大了經(jīng)濟社會運行成本，反而不利于欠發(fā)達地區(qū)的追趕發(fā)展。因此，欠發(fā)達地區(qū)要實現(xiàn)后發(fā)趕超，必須切切實實降低經(jīng)濟社會發(fā)展成本，提升要素集聚能力。

三、降低三大成本匯聚要素，推進改革進程形成發(fā)展合力

第一，提升服務，降低交易成本。要全面提升政府服務能力，至少需要處理好以下幾個方面的問題：

其一是要理順行政部門關(guān)系，提供高質(zhì)量的行政服務，節(jié)省民眾辦事的交易費用。當前，隨著國家層面大部制改革的推進，行政部門的事權(quán)劃分也在相應調(diào)整，各級地方政府為了推動當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展，也在國家行政機構(gòu)框架下，設立了大體相同、但是又略有差異的行政體系。雖然現(xiàn)在機制僵化、因人設崗的情形已經(jīng)大為改觀，但是行政事權(quán)劃分過于細碎、多部門齊抓共管的現(xiàn)象還是很常見。行政事權(quán)劃分過于細碎，意味著民眾辦一件事情需要跑的部門會增加，從而增加時間成本；多部門齊抓共管往往意味著誰都不管，從而增加民眾辦成一件事的協(xié)調(diào)成本。因此，欠發(fā)達地區(qū)提升行政服務效率，降低民眾辦事的交易成本，應該合理劃分事權(quán)，不能過于細碎；對于同一件事情，如果有多個部門是責任單位，必須明確牽頭責任單位，其他單位則為協(xié)作單位。

其二是要解決政府服務不到位、甚至缺位的問題。世界各國的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律表明：在推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的進程中，政府和市場缺一不可，不管是哪一只手不到位或者缺位，另一只手發(fā)揮起作用來都會事倍功半。對于欠發(fā)達地區(qū)而言，由于市場發(fā)育遲緩，所以政府往往容易干預過度，出現(xiàn)越位或者錯位現(xiàn)象，與此同時，不到位或者缺位的問題卻往往被忽視了。比如在以產(chǎn)業(yè)推動地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府往往會代替生產(chǎn)者（主要是農(nóng)民）做選擇，而在給老百姓提供技術(shù)支持方面卻嚴重不到位，在提供市場信息、營銷培訓方面更是基本缺位。同樣，各級政府非常重視通過“先修路”來致富，但是卻在路網(wǎng)信息提供、路標及時更新和規(guī)范標識方面嚴重缺位。諸如此類的例子不勝枚舉。因此，在強調(diào)政府不要越位和錯位的同時，也需要重視政府服務不到位、甚至缺位的問題。

除此之外，提升行政服務效率需要及時更新行政管理方式，尤其是將信息技術(shù)運用到行政事務中，有利于大大提高行政效率。貴州國土面積雖然不算很大，但是也不小。更關(guān)鍵的，由于貴州縣級以下公路多為環(huán)山公路，彎多坡陡，雖然從地圖上看直線距離很短，但是真要沿著公路開到縣城、市州所在地，大多需要2小時左右甚至更長時間的車程。因此，對于基層行政人員而言，到縣城、尤其是到市州開會，就成為時間成本和經(jīng)濟成本都很高的行政事務。而且這種情形在越是落后的地區(qū)就越為明顯。因此，普及電子政務系統(tǒng)，將視頻會議覆蓋到最邊遠山區(qū)，是提升行政服務能力的重要措施。

第二，規(guī)范行為，降低投資成本。規(guī)范政府行為首先要依法行政，不能以地方政策替代國家法律。由于本地資金少，欠發(fā)達地區(qū)政府普遍重視招商引資。為了以最優(yōu)惠的條件吸引資金，各級地方政府可謂八仙過海，各顯神通，而以與法律法規(guī)不吻合、甚至沖突的地方性優(yōu)惠政策吸引投資是比較常用的手段。但是由于這些優(yōu)惠政策沒有法律或者更高級別的政策文件支持，往往在落實過程中難產(chǎn)，出現(xiàn)“招商不成反傷商”的非預期結(jié)果。其次是政府要避免以隱性收費、罰款增加企業(yè)運行費用。這種例子也非常多，比如規(guī)范餐飲行業(yè)的運營，政府部門不僅是管理者，同時也是監(jiān)督者。但是，政府在管理監(jiān)督的過程中，不能夠站在怎樣多收罰款實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化的角度展開工作，而應該站在確保消費者享用到安全衛(wèi)生的食品角度展開監(jiān)督管理工作。再比如在國家規(guī)定取消二級公路收費以后，貴州某些市州立刻加大了二級公路的測速監(jiān)控攝像頭安裝密度，致使某些路段由收費前的2個攝像頭，增加到收費后的20多個攝像頭，讓行車者防不勝防，罰不勝罰。最后，規(guī)范政府行為需要控制政府官員行為的隨意性，包括在不了解政策和實際情況下隨意表態(tài)，致使承諾事件無法落實：無意或者有意泄露相關(guān)政策信息使相關(guān)人員從中牟利，從而增加相關(guān)企業(yè)投資成本等。

第三，改革創(chuàng)新，降低社會成本。要以改革精神為引領，密切結(jié)合地方實際，以創(chuàng)新將各項改革措施落實，降低社會運行成本。

在這一領域，可以推進的工作很多，尤其是根據(jù)2012年國發(fā)2號文件精神，可以展開多項改革試點工作，探索創(chuàng)新出相關(guān)領域的發(fā)展新路子。比如在城鄉(xiāng)一體發(fā)展的規(guī)劃引領方面，雖然目前貴州是全國城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的省份，但是正如巴西1957年決定遷都巴西利亞，做出了世界城市規(guī)劃的典范一樣，貴州也可以在大力推進城鎮(zhèn)化初期，做出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃藍本，并以之為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指導性文件。當前正值貴州大力推進“四化”階段，到貴州各地轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，不難發(fā)現(xiàn)各地建設熱情高漲，路橋、園區(qū)、商品房、自建房等施工建設成為各地共同景觀。進一步觀察我們會發(fā)現(xiàn)，在各中小城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民自建房的比例更高，而且仍然是沿襲傳統(tǒng)——建在公路旁邊。由于國家逐步提高征地拆遷標準，所以現(xiàn)在農(nóng)民建房至少是2-3層?？梢灶A見，隨著貴州城鎮(zhèn)化進程的推進，這些建在城鄉(xiāng)結(jié)合部公路兩邊的房子，少則三五年，多則十來年，即將面臨被拆遷的宿命?？紤]到拆遷不僅增加政府和企業(yè)的成本，而且極易引起社會糾紛這一客觀事實，貴州在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，完全可以嘗試以具有科學性、全局性和前瞻性的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，引領城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展全過程。此外，比如在招商引資領域，資源大縣如何創(chuàng)新機制啟動縣域內(nèi)資金，而不是舍近求遠，致使一方面縣里花大力氣引進外資，另一方面本縣資金由于缺乏投資渠道，只好到二、三線城市購房，而且一買就是一棟樓這種現(xiàn)象的出現(xiàn)。其他如在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、支農(nóng)資金的使用途徑和機制等方面，都可以結(jié)合貴州的實際展開改革創(chuàng)新試點。

總之，雖然西部大開發(fā)給西部各?。ㄊ?、區(qū)）帶來了共同的政策機遇，國發(fā)[2012]2號文件給貴州帶來了獨有的政策優(yōu)勢，但是，在當前市場發(fā)育程度東高西低的格局下，在開放經(jīng)濟條件下，如果西部各省（市、區(qū)）各級地方政府不致力于降低上述各項成本，要素聚集的政策激勵就難敵要素外流的市場吸引。而如果西部地區(qū)不能改變要素外流現(xiàn)狀，實現(xiàn)要素聚集，形成自我發(fā)展能力就無從談起。

（作者單位：貴州大學）