行政契約在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的展開

吳衛(wèi)星

吳衛(wèi)星，南京大學(xué)法學(xué)院副教授 210093

伴隨著國家理念的變遷和行政機能的擴大，行政契約得到了越來越廣泛的運用。也即是說行政主體為了達至行政目的，既可以采用傳統(tǒng)的權(quán)力性行政行為，也可以采用較為“柔性”的非權(quán)力性的行為，而行政契約與行政指導(dǎo)、行政計劃一起成為非權(quán)力性行為的重要組成部分。目前中國學(xué)者的行政契約理論研究大多聚焦于行政契約的一般理論或者服務(wù)行政的契約化，而對行政規(guī)制的契約化則鮮有涉及。在本文中，筆者將從部門行政法的角度——確切地說是從環(huán)境行政規(guī)制角度出發(fā)，闡述行政契約在世界各國的應(yīng)用現(xiàn)狀以及行政契約中第三人權(quán)利保護這一重要問題。

一、行政契約與環(huán)境規(guī)制的轉(zhuǎn)型

現(xiàn)代各國對環(huán)境污染進行大規(guī)模的干預(yù)與規(guī)制始于20世紀60年代，當(dāng)時普遍采取“命令與控制”（Command and Control）的直接規(guī)制措施，其流程可概括如下：確立法規(guī)標準——頒發(fā)許可證——監(jiān)督實施——對違法者進行制裁。但是這種管制方式由于其低效率與不民主而遭遇四面楚歌。20世紀80年代以來“管制革新”成為時代潮流，行政契約作為踐行環(huán)境法“合作原則”的重要一環(huán)走上前臺。環(huán)境規(guī)制為何需要引入行政契約？筆者認為，環(huán)境規(guī)制的契約化或者行政契約在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的普遍運用，具有深刻的內(nèi)在原因：

第一，行政契約能夠契合環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的特性。現(xiàn)代環(huán)境規(guī)制本質(zhì)上是一種“風(fēng)險規(guī)制”，包括“風(fēng)險評估”(risk assessment)與“風(fēng)險管理”(risk management)兩個環(huán)節(jié)，其往往面對的是科學(xué)上的不確定性，從而形成所謂決策于未知之中（decision-making in uncer－tainties）的情形。“但傳統(tǒng)的權(quán)力性規(guī)制是制約公民權(quán)利的強力，故啟動它，不僅要求有法律的根據(jù)，而且需要實質(zhì)的、科學(xué)的根據(jù)，需要很多的時間和行政資源進行解釋，經(jīng)常會出現(xiàn)規(guī)制遲延或者停止?！盵1]在這樣的背景下，作為一種柔性規(guī)制方法，行政契約可以替代傳統(tǒng)行政行為而對環(huán)境風(fēng)險進行及時的規(guī)制。以歐盟為例，歐盟的環(huán)境立法及其在成員國的轉(zhuǎn)化往往要經(jīng)歷很長的時間。從歐盟委員會提出環(huán)境指令的建議到被采納一般要經(jīng)歷兩年多的時間，從歐盟指令出臺到成員國立法一般又要耗費兩年時間。而行政契約則是一種相對快捷和更有效的行動路徑。以化學(xué)品為例，在20世紀70年代新化學(xué)品申報登記制度建立之初，全世界經(jīng)濟領(lǐng)域中生產(chǎn)、流通、使用的化學(xué)品已有近10萬種，但其中只有一小部分經(jīng)過了初步的風(fēng)險評估，在此種情形之下，環(huán)境規(guī)制機關(guān)仍可借助行政契約手段對某些化學(xué)品予以規(guī)范或者淘汰。

第二，行政契約具有個別針對性并能促進公害防治技術(shù)的發(fā)展。由于法律具有普遍性，從而導(dǎo)致傳統(tǒng)“命令與控制”模式的無效率。與此相對，行政契約可以針對個別企業(yè)的具體情況而確定采取符合成本效益的特定措施。另外，環(huán)境行政契約多少都需要一些技術(shù)性的對應(yīng)，尤其是必須引進日新月異的公害技術(shù)的成果，采取效率最高、最有實效的公害防止對策。環(huán)境行政主體與相對人可以將最新的公害防止技術(shù)的采用納入行政契約的內(nèi)容中去。在日本，新的公害控制技術(shù)首先規(guī)定在行政契約中，然后又被納入環(huán)境法律中去，進一步作為法律控制的手段固定下來的事例至今已有不少[2]。

二、環(huán)境行政契約在比較法上的考察

環(huán)境行政契約有不同的名稱：“公害防止協(xié)定”、“環(huán)境自愿協(xié)議”、“環(huán)境協(xié)議”、“環(huán)境合同”等等。從比較法角度而言，行政契約最早是發(fā)達國家在二十世紀六十年代導(dǎo)入環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的，隨后作為“規(guī)制革新”的先進手法而被引入發(fā)展中國家。就法律效力而言，環(huán)境行政契約在早期一般被視為沒有法律拘束力的“君子協(xié)定”，后來出現(xiàn)了有法律拘束力的行政契約。在歐盟，無法律拘束力的行政契約被稱作“自我規(guī)制”(self-regulation)，而有拘束力的則被稱為“共同規(guī)制”(co-regulation)。以下試就行政契約在一些國家環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的運用作一比較法上的審視。

1.日本的公害防止協(xié)定

據(jù)現(xiàn)有資料來看，最早在環(huán)境規(guī)制中運用契約手段的是日本。日本環(huán)境法上的行政契約被稱為“公害防止協(xié)定”，它是地方公共團體與企業(yè)或行業(yè)協(xié)會之間就如何防止公害、企業(yè)采取何種措施等達成的合意。公害防止協(xié)定作為環(huán)境規(guī)制中的手段最早是于1964年在橫濱市被采用的，因此，使企業(yè)依據(jù)協(xié)定受到采取公害防止措施的約束的做法，通常在日本就被稱為“橫濱方式”。自此以后，公害防止協(xié)定風(fēng)行日本全國，與法律、地方條例并列，成為第三種公害防止行政上的強有力的控制手段。日本學(xué)者原田尚彥指出：“如果沒有公害防止協(xié)定，地方公共團體的公害控制簡直就無從談起，這就是今天的實情?！盵3]據(jù)統(tǒng)計，自1964年以來，日本各地共簽訂了3萬份此類協(xié)議，涉及機械、金屬、食品、化學(xué)、水泥、建筑和農(nóng)業(yè)等行業(yè)，內(nèi)容包括一般污染防治、廢水控制、噪聲與震動、工業(yè)廢棄物處理、煙塵控制、臭味控制、原材料和燃料控制等國家管理領(lǐng)域。近年來，協(xié)議的內(nèi)容又有所擴大，包括工廠區(qū)域及周圍的綠化等自然保護項目，所以有些協(xié)議已改名為環(huán)境保護協(xié)議[4]。

2.歐洲的環(huán)境協(xié)議

根據(jù)歐盟委員會的統(tǒng)計，截至1996年歐盟成員國大都已采用了環(huán)境協(xié)議這一新型政策工具。其中法國是最早采用環(huán)境協(xié)議的國家，1971年由法國環(huán)境部與水泥行業(yè)達成了協(xié)議。迄今法國大約締結(jié)了20個環(huán)境協(xié)議。比利時自20世紀80年代以來締結(jié)了14個環(huán)境協(xié)議，丹麥自1987年以來締結(jié)了16個自愿環(huán)境協(xié)議，西班牙締結(jié)了6個協(xié)議，意大利有11個協(xié)議，盧森堡自1989年以來有5個協(xié)議，奧地利自20世紀80年代早期以來締結(jié)了25個協(xié)議，葡萄牙自1984年以來達成了大約10個協(xié)議，瑞典締結(jié)了13個協(xié)議，英國20世紀70年代早期締結(jié)了8個環(huán)境協(xié)議。在歐盟成員國中，荷蘭的環(huán)境協(xié)議最多，數(shù)量達到了幾百個，其適用領(lǐng)域包涵了廢物管理、二氧化硫和氮氧化物等污染物的減排、污染場地的修復(fù)、節(jié)能和工業(yè)噪聲的降低等。德國是在20世紀70年代采用環(huán)境協(xié)議的，迄今約有80個協(xié)議（多采用自我承諾方式）[5]。1994年新公布的德國《循環(huán)經(jīng)濟與廢物法》明確規(guī)定，自我承諾的措施將優(yōu)先于立法措施，這也反映了政府希望使用合作為基礎(chǔ)的措施以減少政府立法干預(yù)的意圖。德國的環(huán)境協(xié)議一般沒有法律強制性。然而，這些由政府和企業(yè)達成的協(xié)議可以作為適用法規(guī)的替代，或者事實上代替某種程序上的要求，或者替換先前的管制決定，或者作為政府發(fā)放有法律約束力的許可證的條件。因此，它們切實地影響著德國環(huán)境法的實施[6]。德國環(huán)境行政契約的典型例子有多部門就削減二氧化碳排放達成的協(xié)議、工業(yè)協(xié)會關(guān)于汽車回收的自我承諾以及廢除核能協(xié)議。2001年6月11日德國聯(lián)邦政府和核能企業(yè)在柏林總理府簽署了有關(guān)德國廢除核能的協(xié)議，總理施羅德和聯(lián)邦環(huán)境部長特里廷以及4名核能企業(yè)的代表分別代表政府和企業(yè)在協(xié)議上簽字。德國因此成為世界上第一個政府同企業(yè)達成協(xié)議廢除核能的國家。根據(jù)這份協(xié)議，德國全部19座核電站還允許繼續(xù)發(fā)電2.6萬億度。每座核電站平均運行時間為32年，到2021年基本關(guān)閉所有的核電站。協(xié)議同時還對如何處理核電站產(chǎn)生的放射性核廢料作出了詳細規(guī)定[7]。

在歐盟層面，《歐盟第五個環(huán)境行動計劃（1993-2000）》提出，歐盟新的環(huán)境行動計劃建立在結(jié)合管制、市場和自愿手段的基礎(chǔ)上。新的行動計劃強調(diào)了與工業(yè)部門的對話、合作與協(xié)商，從以往的“爾不得”(thou shalt not)的方式，轉(zhuǎn)向“讓我們一起行動”(let’s work together)的方式。1996年歐盟委員會發(fā)布了第一個關(guān)于環(huán)境協(xié)議的文件(Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Environmental Agreement/COM(96)561 final)，就環(huán)境協(xié)議作為一種政策工具的優(yōu)點、關(guān)鍵問題、使用環(huán)境協(xié)議的一般指導(dǎo)綱要等提出了建議。2002年歐盟委員會又發(fā)布了第二份關(guān)于如何在歐盟層面實施環(huán)境協(xié)議的文件 (Environmental Agreements at Community Level Within the Framework of the Action Plan on the Simplification and Improvement of the Regulatory Environment/COM(2002)412 final)，就環(huán)境協(xié)議在歐盟層面采用的形式、條件、評估標準和程序等提出了具體的建議。歐盟層面的環(huán)境協(xié)議中比較有影響的典型事例是1998年歐洲汽車業(yè)協(xié)會(ACEA)與歐盟委員會簽署的自愿協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，到2008年時，歐洲汽車廠商在歐盟銷售的新乘用車平均CO2排放要達到140克/公里，比1995年的平均排放水平（186克/公里）降低25%。目前，歐盟考慮的環(huán)境協(xié)議的應(yīng)用包括PVC戰(zhàn)略、廢物管理、氣候變化等領(lǐng)域[8]。

3.美國環(huán)境規(guī)制中的行政契約

從20世紀90年代開始，美國在環(huán)境保護領(lǐng)域推行一系列的自愿性伙伴計劃。根據(jù)美國聯(lián)邦環(huán)保局的估計，僅在2000年就有超過13000家的公司、非政府組織以及地方機構(gòu)參與了自愿計劃[9]。美國比較典型的環(huán)境協(xié)議包括有毒化學(xué)物質(zhì)削減的33/50計劃、杰出領(lǐng)袖工程、棲息地保護規(guī)劃協(xié)議、能源之星計劃、為環(huán)境而設(shè)計計劃等。

美國1986年的《緊急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》確立了企業(yè)環(huán)境信息的強制披露制度，該法授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局制定有毒物質(zhì)排放清單，每個符合該法第313條的企業(yè)必須于1988年及其后每年的7月1日前向環(huán)保局局長和州委派的特定官員提交排放清單上所列的每種有毒化學(xué)品排放情況的年度報告。清單上的有毒化學(xué)物質(zhì)從開始的大約329種增加到了2000年的約650種[10]。為加強和鞏固這項措施，美國環(huán)保局于1991年實施了一個叫做33/50的計劃。該計劃設(shè)定到1992年，17種重點有毒化學(xué)品排放減少33%，到1995年減少50%。33/50計劃選定的17種有毒化學(xué)品為1988年美國有毒物質(zhì)排放清單中排放量最大的污染物，占1988年TRI中污染排放總量的1/4，主要包括苯、甲苯、氯仿和四氯乙烯等11種有機化學(xué)品和鎘、鉻、汞及其化合物等6種無機化學(xué)品。環(huán)保局計劃通過志愿參加的原則來達到這一目標。起初邀請了555個重點污染公司參見，并把邀請信向5000個公司作了解釋宣傳，結(jié)果有1300家公司參加了33/50計劃。環(huán)保局向志愿參加的企業(yè)提供了多種形式的技術(shù)支持，包括專門召開地區(qū)研討會來研討和交流排放控制技術(shù)和經(jīng)驗，提供專門技術(shù)手冊和培訓(xùn)，發(fā)放各種宣傳材料。1994年這些公司總共減少了757百萬磅的排放，超過總排放量的50%，提前一年達到了目標。

杰出領(lǐng)袖工程是美國聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)克林頓政府1995年發(fā)布的“重塑環(huán)境規(guī)制”的議程采取的數(shù)項倡議之一。通過杰出領(lǐng)袖工程，環(huán)保局可以批準單一的綜合性許可，取代公司傳統(tǒng)上為了控制同一場所多種源頭的排放而要取得的多重許可。環(huán)保局也可以發(fā)布比傳統(tǒng)許可適用期限更長，而且允許對排放限度進行不同配置的多重許可。申請公司則許諾以“更優(yōu)的環(huán)境績效”換取容許跨污染物交易、以績效為基礎(chǔ)的許可制度，也就是減少一種污染物的排放以換取增加另一種的排放；或者進行不同介質(zhì)之間的交易，即減少對諸如水這種介質(zhì)的排放以換取增加對另一種介質(zhì)（例如空氣）的排放。試圖獲得這種許可的公司，必須與聯(lián)邦和州行政機關(guān)協(xié)商一份不具有約束力的諒解備忘錄，這被稱為“最終方案協(xié)議”，該協(xié)議包括公司改善環(huán)?？冃У脑敱M承諾，作為新的多年許可或一連串許可的基礎(chǔ)，由州行政機關(guān)或聯(lián)邦環(huán)保局負責(zé)執(zhí)行。杰出領(lǐng)袖工程的目標是要取得超過既有條例要求的結(jié)果，同時可以為公司節(jié)省與許可有關(guān)的高昂成本，支持者認為這是一種雙贏的情形[11]。

值得一提的是，美國環(huán)境規(guī)制中契約理念也體現(xiàn)在行政立法活動（所謂“協(xié)商制定規(guī)則”）中。協(xié)商制定規(guī)則有別于傳統(tǒng)的對抗式的通告—評論規(guī)則制定程序，它是以合意為基礎(chǔ)的過程，通常由行政機關(guān)召集，利害關(guān)系人藉此可以就規(guī)則的實體內(nèi)容進行協(xié)商。自1982年以來，美國行政機關(guān)已經(jīng)發(fā)起了67項協(xié)商制定規(guī)則活動，做出了35項最終的規(guī)則，其中聯(lián)邦環(huán)保局到目前為止已經(jīng)制定了12項協(xié)商性規(guī)則（1990年美國國會還專門制定了《協(xié)商制定規(guī)則法》），在這方面積累了豐富的經(jīng)驗。例如，1989年4月，聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)《清潔空氣法》第112條第4項啟動了一項規(guī)則制定活動，旨在確定有害大氣污染物中的危險有機物國家排放標準。環(huán)保局邀請利害關(guān)系人就規(guī)則進行協(xié)商，最終形成危險有機物國家排放標準規(guī)則的H部分。許可設(shè)立的協(xié)商委員會包括石油、化工、制藥行業(yè)的代表、州與地方行政機關(guān)的代表以及環(huán)保組織全國自然資源保護委員會的代表。該協(xié)商委員會于1989年9月許可設(shè)立，于1990年10月達成合意，最終的規(guī)則于1994年頒布[12]。

4.行政契約在我國環(huán)境規(guī)制中的初步運用

進入新世紀以來，行政契約在我國環(huán)境規(guī)制中開始得到重視并予以了初步的運用。2002年頒布的《清潔生產(chǎn)促進法》第29條首次規(guī)定了環(huán)境自愿協(xié)議：“企業(yè)在污染物排放達到國家和地方規(guī)定的排放標準的基礎(chǔ)上，可以自愿與有管轄權(quán)的經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門和環(huán)境保護行政主管部門簽訂進一步節(jié)約資源、削減污染物排放量的協(xié)議。該經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門和環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)刂饕襟w上公布該企業(yè)的名稱以及節(jié)約資源、防治污染的成果。”該法第33條還規(guī)定了相應(yīng)的激勵措施：“對從事清潔生產(chǎn)研究、示范和培訓(xùn)，實施國家清潔生產(chǎn)重點技術(shù)改造項目和本法第29條規(guī)定的自愿削減污染物排放協(xié)議中載明的技術(shù)改造項目，列入國務(wù)院和縣級以上地方人民政府同級財政安排的有關(guān)技術(shù)進步專項資金的扶持范圍。”2007年修訂的《節(jié)約能源法》第66條第2款規(guī)定：“國家運用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求側(cè)管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能辦法?！?/p>

在實踐層面，我國部分地區(qū)進行了試點，以下是比較有代表性的實例。2003年4月山東省經(jīng)貿(mào)委與濟南鋼鐵集團總公司和萊蕪鋼鐵集團有限公司簽訂了中國第一個節(jié)能自愿協(xié)議，兩家鋼鐵公司承諾三年內(nèi)節(jié)能100萬噸標準煤，比企業(yè)自己原來設(shè)定的目標多節(jié)能14.5萬噸標準煤[13]。2007年，南京市轄區(qū)內(nèi)的揚子石化、梅山鋼鐵、華能南京電廠、中國水泥、南汽、凈之杰固體廢物處理有限公司等六家企業(yè)自愿加入了歐盟在中國啟動的“中國城市環(huán)境管理中試用自愿式協(xié)議方法”。根據(jù)約定，首批6家企業(yè)每年要提高3%-5%能源利用率，減少溫室氣體排放，每年以3%-5%的速度減少工業(yè)廢水和固體廢物排放，歐盟將給予技術(shù)方面的支持，政府也將提供有關(guān)優(yōu)惠政策。初步統(tǒng)計，加入這一協(xié)議后，6家企業(yè)每年至少可節(jié)約能源折合30萬噸標準煤[14]。2009年11月11日，中國工業(yè)和信息化部與中國移動通信集團公司在北京簽署了中國通信行業(yè)第一份企業(yè)節(jié)能自愿協(xié)議。中國移動承諾到2012年底，實現(xiàn)單位業(yè)務(wù)量耗電量比2008年底下降20%，減少耗電118億度[15]。2007年中國石油和化學(xué)工業(yè)協(xié)會發(fā)起的中國石油和化工行業(yè)推進“責(zé)任關(guān)懷”行動正式啟動，中國石油和化學(xué)工業(yè)協(xié)會與國際化學(xué)品制造商協(xié)會聯(lián)合發(fā)布了《責(zé)任關(guān)懷實施準則》，該準則包括社區(qū)認知和應(yīng)急響應(yīng)準則、儲運安全準則、污染防治準則、工藝安全準則、職業(yè)健康安全準則、產(chǎn)品安全監(jiān)管準則六個方面。

三、環(huán)境行政契約中第三人（公眾）權(quán)利的保護——今后的研究課題

行政契約作為一種替代性手段在我國已引起越來越多學(xué)者的關(guān)注，但是對其可能具有的缺陷與危害我們必須予以警惕與預(yù)防。楊解君教授指出，行政契約在克服傳統(tǒng)行政法（權(quán)力性行政）缺陷的同時，也具有自身的局限性，例如它可能侵害公益或第三人利益，即雙方通過“合謀”來達到“雙贏”的目的，但卻以損害公共利益或第三人利益為代價[16]。甚至有批評者認為，“擁護協(xié)商以及大致所有可強制執(zhí)行之管制性契約，在最好的程度上可被視為浪漫但被誤導(dǎo)了的事業(yè)，而在最壞的程度上則是財力雄厚之重復(fù)博弈者赤裸裸的權(quán)力攫取”[17]。

就環(huán)境規(guī)制而言，一般來說環(huán)境行政契約并不僅僅對規(guī)制機關(guān)與被規(guī)制企業(yè)產(chǎn)生影響，同時也對第三人也即公眾及其環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生影響。如果環(huán)境行政契約是在“密室”中達成的，或者是以公眾環(huán)境權(quán)益的“出賣”為代價的，此種契約的合法性就存在問題。因此，在環(huán)境行政契約的談判與實施過程中，如何保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)便成為行政契約制度中的一個重要問題。歐盟委員會關(guān)于環(huán)境協(xié)議的兩個文件——環(huán)境協(xié)議的守則與評估標準中，都指出了環(huán)境協(xié)議的透明與公眾參與的重要性。歐盟委員會指出，環(huán)境協(xié)議應(yīng)當(dāng)在官方雜志或文件中包括通過電子手段予以公開，并考慮設(shè)立一個既存協(xié)議的登記系統(tǒng)。環(huán)境協(xié)議階段性的和最終的評估報告也應(yīng)公開。所有的利益相關(guān)方（包括產(chǎn)業(yè)界、環(huán)境NGO和公民社會都應(yīng)被通知，并有機會對環(huán)境協(xié)議作出評論。

為有效預(yù)防環(huán)境規(guī)制者與被規(guī)制企業(yè)之間的“合謀”以損害公眾利益，在制度設(shè)計上必須重視以公眾為代表的利益相關(guān)方的權(quán)利保護。為此，在環(huán)境行政契約的簽訂和執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)貫徹公眾參與的原則。

1.環(huán)境行政契約簽訂和實施過程中的透明度與公眾參與

為杜絕“密室契約”，應(yīng)讓所有的利益相關(guān)方參與行政契約的簽訂與實施的全過程。環(huán)境規(guī)制應(yīng)當(dāng)從規(guī)制者—被規(guī)制者之間的二元關(guān)系發(fā)展為納入所有利益相關(guān)方的“公共治理”。在整個過程中，環(huán)境行政契約的草案、最終文本、階段性和最終履行信息和評估報告都應(yīng)公開，接受公眾的監(jiān)督。根據(jù)1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會在丹麥奧胡斯市通過了《在環(huán)境事務(wù)中獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（Convention on Access to Information，Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters）第 2條第 3款（b）項之規(guī)定，環(huán)境協(xié)議屬于應(yīng)予公開的環(huán)境信息之一種。再如，在美國棲息地保護規(guī)劃中，盡管規(guī)劃協(xié)商過程中唯一真正不可或缺的當(dāng)事人是那些捕獲者，但許多保護計劃的協(xié)商卻囊括了大量的利害關(guān)系人，包括社會團體、環(huán)保組織、科學(xué)家與其他專家以及非營利的土地保護組織[18]。英國建立的“化學(xué)品利益相關(guān)者論壇”（Chemical Stakeholder Forum,UKCSF） 則是化學(xué)品環(huán)境管理多元協(xié)商與決策機制的典型代表。UKCSF由政府部門設(shè)立，由政府、化學(xué)品工商組織、科學(xué)團體、環(huán)保組織、消費品零售組織和公眾代表共同組成，負責(zé)共同制定化學(xué)品風(fēng)險管理標準、確定優(yōu)先風(fēng)險控制化學(xué)品名單、進行風(fēng)險管理決策、提出風(fēng)險管理建議或方案。UKCSF由35個利益相關(guān)方代表組成，每季度召開一次會議。到2005年，UKCSF共審議了35種化學(xué)品，并通過自愿協(xié)議進行了限制和逐步消除[19]。

遺憾的是，在我國，環(huán)境行政契約尚不是強制公開的環(huán)境信息。2007年頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第二章“政府環(huán)境信息公開”沒有提及環(huán)境行政契約，而是僅僅在第三章“企業(yè)環(huán)境信息公開”中將“（企業(yè)）與環(huán)保部門簽訂的改善環(huán)境行為的自愿協(xié)議”作為企業(yè)自愿公開的企業(yè)環(huán)境信息之一（第19條第7項）。在實踐中，環(huán)境行政契約往往不公開，更不會有公眾等利益相關(guān)方的參與，從而可能極大地損害第三人的利益。例如，在震驚全國的陜西鳳翔血鉛事件中，據(jù)2004年專門針對污染企業(yè)東嶺冶煉有限公司鉛鋅冶煉工廠所作的環(huán)評報告顯示，衛(wèi)生防護距離確定為1000米為宜。在建廠時，廠方也曾與鳳翔縣政府達成協(xié)議，縣政府承諾3年之內(nèi)分3批將工廠周圍500米內(nèi)住戶全部搬遷，這樣冶煉公司周邊兩個村莊581戶居民需要搬遷，原計劃2006年起3年內(nèi)搬完，但官方稱由于長青工業(yè)園區(qū)規(guī)劃調(diào)整等原因，只搬遷了最初拆遷的156戶。此后，搬遷方案就被束之高閣，終致2009年血鉛中毒群體性事件爆發(fā)[20]?？梢韵胂?，對于本案中的搬遷協(xié)議，附近居民并沒用參與協(xié)商與制定，甚至有可能該協(xié)議都未能向其公開。

為保障利益相關(guān)方的權(quán)益，筆者認為，若涉及第三人重大權(quán)益的，環(huán)境行政契約應(yīng)采用多方契約的形式，也即締約人不僅包括規(guī)制者與被規(guī)制企業(yè)，也包括其他利益相關(guān)方或其代表。這樣就可將締約各方的權(quán)利、義務(wù)明確化和具體化。

2.環(huán)境行政契約的司法執(zhí)行

環(huán)境行政契約有的是“君子協(xié)定”，不存在強制執(zhí)行的問題。有的是具有法律拘束力的協(xié)議，若被規(guī)制企業(yè)不履行契約、規(guī)制機關(guān)也不要求其履行，此時作為利益相關(guān)方的公眾是否有法律上的權(quán)利要求企業(yè)履行呢？在日本曾出現(xiàn)過相關(guān)的案例。日本公害防止協(xié)定是地方公共團體為區(qū)域的環(huán)境保全和保護居民的環(huán)境權(quán)而締結(jié)的。在企業(yè)不遵守公害防止協(xié)定上的義務(wù)的場合下，地方公共團體為要求其遵守該協(xié)定而采取措施是當(dāng)然的事情。但是，在地方公共團體不提起訴訟時，地方居民能否代替地方公共團體請求企業(yè)履行協(xié)定上的義務(wù)？日本札幌地方法院1980年10月14日判決指出，地方公共團體基于公害防止協(xié)定取得的權(quán)利，專屬于該地方公共團體，是不可以轉(zhuǎn)讓給他人、非行政主體的其他法律主體也不得代之行使的性質(zhì)的權(quán)利，故沒有承認居民對此代位行使的權(quán)利[21]。

筆者認為，對此應(yīng)根據(jù)環(huán)境行政契約的形態(tài)而加以考慮。如果該契約是多方契約，公眾及其代表也是締約一方，當(dāng)然本身就具有要求企業(yè)履行該契約的權(quán)利。如果該行政契約僅是在規(guī)制機關(guān)與被規(guī)制企業(yè)之間簽訂的，則公眾不能直接要求企業(yè)履行契約義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)以規(guī)制機關(guān)為被告提起公法上的訴訟。因為規(guī)制機關(guān)在行政契約中的權(quán)利（要求企業(yè)強制履行由法律拘束力的行政契約），同時也是其在公法上的義務(wù)，不得放棄。而公眾由于其合法權(quán)益受行政契約不履行的影響而具有訴的利益與原告資格。

注釋

[1]〔日〕黑川哲志：《環(huán)境行政的法理與方法》，肖軍譯，〔北京〕中國法制出版社2008年版，第91、99頁。

[2][3]〔日〕原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯，〔北京〕法律出版社1999年版，第116頁，第115頁。

[4]參見任勇主編：《日本環(huán)境管理及產(chǎn)業(yè)污染防治》，〔北京〕中國環(huán)境科學(xué)出版社2000年版，第283頁。

[5]COM(96)561 final,Brussels,27．11,1996．

[6]參見李摯萍：《環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動》，〔北京〕人民法院出版社2006年版，第142頁。

[7]參見《德國正式廢除核能》，http：//news．eastday．com/epublish/gb/paper148/20010613/class014800017/hwz410005．htm，2011年12月30日最后訪問。

[8]COM(2002)412 final,Brussels,17．7．2002．

[9]參見〔美〕托馬斯·思德納：《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》，張蔚文、黃祖輝譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2005年版，第185頁。

[10]Robert V．Percival,Environmental Regulation：Law,Science and Policy,Fifth Edition,New York：Aspen Publishers,2006,p．200．

[11][12]參見〔美〕朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，〔北京〕商務(wù)印書館2010年版，第77-79頁，第53-61頁。

[13]參見《鋼鐵企業(yè)開始自覺節(jié)能》，http：//news．sina．com．cn/o/2004-08-11/09463364838s．shtml，2012 年 2 月 8 日最后訪問。

[14]參見《南京污染大戶自愿減排》，http：//www．zhb．gov．cn/ztbd/rdzl/jpzxd/gdjpbd/200703/t20070322_101937．htm，2012 年 2月8日最后訪問。

[15]參見《工業(yè)和信息化部與中國移動簽署節(jié)能自愿協(xié)議》，http：//it．people．com．cn/GB/1068/42899/10360952．html，2012 年2月8日最后訪問。

[16]楊解君：《中國行政法的變革之道——契約理念的確立及其展開》，〔北京〕清華大學(xué)出版社2011年版，第128頁。

[17]〔美〕朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，〔北京〕商務(wù)印書館2010年版，第555頁。

[18]參見〔美〕朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，〔北京〕商務(wù)印書館2010年版，第547頁。

[19]劉建國：《化學(xué)品環(huán)境管理——風(fēng)險管理與公共治理》，〔北京〕中國環(huán)境科學(xué)出版社2008年版，第82-83頁。

[20]參見《陜西鳳翔：離開血鉛污染的家園》，http：//nf．nfdaily．cn/nfdsb/content/2009-12/30/content_7671695．htm，2012 年 2 月 8日最后訪問。

[21]〔日〕原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯，〔北京〕法律出版社1999年版，第121頁。