論生態(tài)風(fēng)險視域下政府生態(tài)安全保障責(zé)任之確立*

馬 波

論生態(tài)風(fēng)險視域下政府生態(tài)安全保障責(zé)任之確立*

馬 波**

以生態(tài)風(fēng)險為基本場景，以社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為時代背景，基于法學(xué)視角闡釋了政府生態(tài)安全保障責(zé)任概念提出的必要性、正當(dāng)性及其法理基礎(chǔ)。政府生態(tài)安全保障責(zé)任的內(nèi)涵實質(zhì)在于，政府應(yīng)積極主動地承擔(dān)起維護生態(tài)安全的義務(wù)與職責(zé)，將生態(tài)風(fēng)險降至最低所應(yīng)履行的一種兼具風(fēng)險責(zé)任、生態(tài)責(zé)任、法律責(zé)任的新型混合責(zé)任形態(tài)。

生態(tài)風(fēng)險 生態(tài)安全 政府責(zé)任 社會轉(zhuǎn)型

隨著經(jīng)濟全球化、市場化、民主化與信息化的持續(xù)進(jìn)展，人類活動所導(dǎo)致的風(fēng)險日益增多，各種全球性風(fēng)險正對人類的生存和發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境惡化問題凸顯，主要表現(xiàn)為生態(tài)風(fēng)險問題加劇、生態(tài)安全問題突出、生態(tài)損害問題激增這三個方面，生態(tài)安全問題無疑又是其中的核心問題。確保國家生態(tài)安全、維護基本社會秩序，毫無疑問政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，生態(tài)風(fēng)險與政府生態(tài)安全保障責(zé)任之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性與契合性。一方面，生態(tài)風(fēng)險的廣泛存在，是政府生態(tài)安全保障制度構(gòu)建的前提基礎(chǔ)。“在我國當(dāng)前政府主導(dǎo)型的社會發(fā)展模式中，政府能否作為以及如何作為，是應(yīng)對風(fēng)險社會挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。因此，從政府層面構(gòu)建風(fēng)險擔(dān)當(dāng)?shù)捏w系來回應(yīng)風(fēng)險社會是一個積極的方向和必然的趨勢”①齊立廣：《風(fēng)險社會中政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}研究》，蘭州大學(xué)2010年碩士論文，第9頁。。另一方面，政府作為生態(tài)安全保障最為核心的責(zé)任主體，必須承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，如何更好地消緩風(fēng)險，擔(dān)當(dāng)責(zé)任正考驗著我國各級政府的智慧與能力。筆者認(rèn)為，只有依法確立政府生態(tài)安全保障責(zé)任，運用識別風(fēng)險、評估風(fēng)險、分析風(fēng)險等管理手段，構(gòu)建生態(tài)風(fēng)險預(yù)防體系和制度保障體系，才能更好地應(yīng)對生態(tài)風(fēng)險。因此，盡管當(dāng)前我國相關(guān)立法中并沒有規(guī)定政府生態(tài)安全保障責(zé)任，但基于我國已進(jìn)入風(fēng)險社會與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型這一基本前提的認(rèn)知，鑒于傳統(tǒng)“權(quán)責(zé)本位”的環(huán)境行政模式已然讓位于“責(zé)任本位”模式這一重要的后現(xiàn)代行政法制模式轉(zhuǎn)向，政府生態(tài)安全保障責(zé)任概念的提出已呼之欲出。筆者試圖以生態(tài)風(fēng)險為基本場景，以社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為時代背景，基于法學(xué)視角闡釋政府生態(tài)安全保障責(zé)任概念提出的必要性、正當(dāng)性及其法理基礎(chǔ)，探討政府生態(tài)安全保障責(zé)任的基本內(nèi)涵等問題，為進(jìn)一步深入研究政府生態(tài)安全保障責(zé)任提供基礎(chǔ)理論支撐。

一、基本場景：生態(tài)風(fēng)險時代的來臨

自德國社會學(xué)者烏爾希里·貝克在1986年出版的《風(fēng)險社會》一書中提出風(fēng)險社會概念以后，風(fēng)險社會理論漸趨形成了三個代表性理論：風(fēng)險文化建構(gòu)論、風(fēng)險社會轉(zhuǎn)型論、反身性現(xiàn)代化理論，分別基于文化理論、社會轉(zhuǎn)型、科學(xué)技術(shù)三個維度對風(fēng)險社會進(jìn)行了細(xì)致地解析。②關(guān)于這三種理論，參見劉巖：《“風(fēng)險社會”三論及其應(yīng)用價值》，載《浙江社會科學(xué)》2009年第3期。風(fēng)險社會的相關(guān)研究率先提出了生態(tài)風(fēng)險問題。當(dāng)前，關(guān)于生態(tài)風(fēng)險（ecological risk）的概念、特征等方面的界定，主要是基于科技哲學(xué)或自然科學(xué)的認(rèn)知。如“根據(jù)風(fēng)險產(chǎn)生的性質(zhì)，其可分為社會風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險兩大類。社會風(fēng)險是指由人類實踐和社會性因素所引起的造成危害的社會可能事件；生態(tài)風(fēng)險是指由自然界和人類生活能夠造成破壞和危害的可能性事件”③李霞、張忠潮、尹滿萍：《風(fēng)險社會理論對維護我國生態(tài)安全的啟示》，載《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2007年第29期。?！吧鷳B(tài)風(fēng)險表示在現(xiàn)代人與自然相互作用的背景下，當(dāng)代地球生態(tài)已具備威脅、傷害人類社會健康發(fā)展的可能性以及對這種可能性的判斷與認(rèn)知?！雹馨淄停骸渡鷳B(tài)風(fēng)險與生態(tài)文明建設(shè)》，載《大連民族學(xué)院學(xué)報》2009年第6期。不管學(xué)界對生態(tài)風(fēng)險概念如何界定，我們試圖證明的是，生態(tài)風(fēng)險的來臨正在成為我們這個時代的特征?！?0世紀(jì)60年代，生態(tài)風(fēng)險對全球而言，還只是具有個別性特征。20世紀(jì)80年代，生態(tài)風(fēng)險開始跨越國界，呈現(xiàn)為區(qū)域性特征。20世紀(jì)90年代以后，隨著全球化浪潮的沖擊，生態(tài)風(fēng)險開始在全球范圍內(nèi)散播，生態(tài)風(fēng)險呈現(xiàn)為無間斷性和常態(tài)化，生態(tài)風(fēng)險成為了人們生活的常態(tài)。”⑤薛曉源：《生態(tài)風(fēng)險、生態(tài)啟蒙與生態(tài)理性》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2009年第1期?；诖?，我們可以得出一個初步結(jié)論，生態(tài)風(fēng)險的到來已經(jīng)不是一個學(xué)術(shù)研究的前提假設(shè)，而是活在當(dāng)下的客觀事實，這為我們繼續(xù)探討政府生態(tài)安全保障責(zé)任提供了一個基本場景?？梢哉f，隨著生態(tài)風(fēng)險常態(tài)化，建設(shè)生態(tài)型、安全型政府的訴求越來越強烈，生態(tài)安全作為風(fēng)險社會的基本問題之一，必然需要政府承擔(dān)更多的保障責(zé)任。

二、時代背景：社會轉(zhuǎn)型與政府生態(tài)安全保障責(zé)任之契合

社會轉(zhuǎn)型是指“社會生活和組織模式不斷從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，走向更加現(xiàn)代、更新現(xiàn)代的變遷過程?；蛘哒f由傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會轉(zhuǎn)型的過程”⑥鄭杭生：《改革開放三十年：社會發(fā)展理論和社會轉(zhuǎn)型理論》，載《中國社會科學(xué)》2009年第2期。。社會轉(zhuǎn)型與法治意識萌生、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌之間具有密切關(guān)系?！昂翢o疑問，社會轉(zhuǎn)型是一個價值更替、秩序重構(gòu)和文明再生的過程。就法治建設(shè)而言，其中蘊藉著價值取向的整合與更替、法治主體的轉(zhuǎn)換與深化、法治道路的取舍與抉擇、治理模式的融合與重構(gòu)、權(quán)力監(jiān)督的失靈與再造、權(quán)利救濟的探索與完善以及私法精神的張揚與微調(diào)等一系列重大問題?！雹咴锖?、韓春暉：《社會轉(zhuǎn)型時期的法治發(fā)展規(guī)律研究》，載《法學(xué)研究》2006年第4期。筆者認(rèn)為，社會轉(zhuǎn)型與政府生態(tài)安全保障責(zé)任之間亦具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。

（一）社會轉(zhuǎn)型孕育著政府生態(tài)安全保障責(zé)任的確立

當(dāng)前中國正在經(jīng)歷著以政治、經(jīng)濟、文化變遷為標(biāo)志的社會轉(zhuǎn)型與由計劃向市場的體制轉(zhuǎn)軌為標(biāo)志的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段，與社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌相呼應(yīng)的是，他們所映射的時代也進(jìn)入到了以可持續(xù)發(fā)展為基本指導(dǎo)思想，倡導(dǎo)一種生態(tài)化的生產(chǎn)方式，以經(jīng)濟、社會與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展為基本標(biāo)志，以生態(tài)倫理為道德標(biāo)準(zhǔn)，以綠色技術(shù)為特征的生態(tài)時代。生態(tài)時代之于法律的意義在于其引致了法律觀念的全面變革，由近代法的權(quán)利本位、現(xiàn)代法的社會本位向后現(xiàn)代法的生態(tài)本位轉(zhuǎn)向。政府責(zé)任作為法律基礎(chǔ)制度形態(tài)的重要組成部分，一方面，在交易安全——社會安全——生態(tài)安全的不同語境下，其基本職責(zé)經(jīng)歷了“守夜人”——“監(jiān)管人”——“生態(tài)人”的功能轉(zhuǎn)變；另一方面，政府通過制度創(chuàng)新與機制保障，積極履行生態(tài)秩序維護與生態(tài)監(jiān)管等職責(zé)，也促使了政府生態(tài)安全保障責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，兩者可謂相輔相成，互為表里。

在交易安全的語境下，政府角色更多地被界定為“守夜人”，正所謂“管的越少的政府是最好的政府”。但在社會安全的語境下，隨著行政疆域的不斷擴張，世界各國全面進(jìn)入“行政國家”時代，政府職能全面擴展?！拔覈?dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型意味著政治、經(jīng)濟等社會體制的重大變革，意味著社會利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，這就容易導(dǎo)致人們之間在觀念、權(quán)利、利益等方面的矛盾沖突，從而引發(fā)公共危機?！雹嘤谛潞?、魏芙蓉：《公共危機管理與現(xiàn)代社會安全》，載《中州學(xué)刊》2006年第4期。此時，政府更多地扮演了“監(jiān)管者”的角色?！艾F(xiàn)代社會不僅是一個價值多元的世俗社會，亦是一個功能分化、風(fēng)險彌散的復(fù)雜社會?！雹釋O國東：《試論法治轉(zhuǎn)型的社會理論邏輯》，載《法學(xué)評論》2012年第3期?！霸陲L(fēng)險社會之下，社會安全不僅成為國家與社會的基本訴求，而且成為社會穩(wěn)定發(fā)展的基本保障?！雹饨獫骸讹L(fēng)險社會之下經(jīng)濟刑法的基本轉(zhuǎn)型》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期。此時，政府社會安全保障職能全面凸顯。如何“以提高國家的治理能力為目標(biāo)，實現(xiàn)國家的民主、法治、透明、責(zé)任以及回應(yīng)性，使國家的職能充分發(fā)揮出來，從而確保國家內(nèi)部治理的有序化，減少國內(nèi)社會不安全因素的出現(xiàn)”?楊雪冬：《全球化、治理失效與社會安全》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2004年第2期。成為政府思考的主要問題。然而，隨著全球生態(tài)環(huán)境問題凸顯以及生態(tài)風(fēng)險時代的來臨，政府所扮演的角色又隨之發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，“生態(tài)人”模式呼之欲出，政府生態(tài)安全保障責(zé)任提上日程。所謂“生態(tài)人”模式是基于生態(tài)契約理論主體假設(shè)下的一種“理想類型”。我們可以將其界定為：處于生態(tài)系統(tǒng)中，具有生態(tài)風(fēng)險意識和生態(tài)品格，追求經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益三種效益協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，以“人類和生態(tài)的共同利益”為中心的理性人，一種全新的人之形象?？梢哉f在生態(tài)安全的語境下，政府角色與職責(zé)亦發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向。筆者認(rèn)為，我國各級政府亦應(yīng)以“生態(tài)人”作為標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則，從倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟與循環(huán)經(jīng)濟，踐行政府綠色采購、政府環(huán)保責(zé)任、政府綠色稅收、生態(tài)安全、生態(tài)補償?shù)葋韺崿F(xiàn)“生態(tài)人”的訴求。?關(guān)于“生態(tài)人”的具體界定，參見馬波：《生態(tài)時代環(huán)境法上“生態(tài)人”模式的一種圖景言說》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2012年第2期。社會轉(zhuǎn)型期不僅意味著社會利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，也意味著生態(tài)環(huán)境利益結(jié)構(gòu)的重要調(diào)整，政府在其中扮演著不同的角色，這需要政府的積極轉(zhuǎn)變?！吧鷳B(tài)安全是自然保持循環(huán)穩(wěn)態(tài)的描述，它蘊含著生態(tài)圈成員的生存基礎(chǔ)，也隱喻著環(huán)境法的底線價值?！?李義松、張廣：《安全、公平、發(fā)展：環(huán)境法的價值譜系》，載《江西社會科學(xué)》2007年第10期。我們認(rèn)為，社會轉(zhuǎn)型孕育著政府生態(tài)安全保障責(zé)任的確立，生態(tài)安全保障責(zé)任作為政府最為重要的責(zé)任形態(tài)之一，有必要通過立法予以認(rèn)可與確立，明確界定政府生態(tài)安全保障責(zé)任的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、形式等問題，促使政府轉(zhuǎn)變自身角色，全面履行生態(tài)安全保障責(zé)任。

（二）生態(tài)安全保障是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的前提和基礎(chǔ)

盡管我國《環(huán)境保護法》中規(guī)定了政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，但并沒有規(guī)定政府生態(tài)安全保障責(zé)任，筆者認(rèn)為兩者并不相同?！氨Ｕ稀痹凇冬F(xiàn)代漢語詞典》中有兩層意思，一個是保護（生命、財產(chǎn)、權(quán)利等），使其不受侵犯和破壞。例如：保障人身安全。另一個是起保障作用的事物。例如：安全是生產(chǎn)的保障。而“保護”是盡力照顧，使其不受損害。由此可見，“保障”更具有行動性，更強調(diào)主體的主動性與義務(wù)性，同時它包含“保護”的意思。根據(jù)國際生態(tài)安全合作組織（IESCO）的界定，生態(tài)安全分為三種類型：一是自然生態(tài)安全，包括火山、地震、颶風(fēng)、海嘯、極端天氣、隕石撞擊等；二是生態(tài)系統(tǒng)安全，包括森林生態(tài)系統(tǒng)安全、海洋生態(tài)系統(tǒng)安全、濕地生態(tài)系統(tǒng)安全、微觀生態(tài)系統(tǒng)安全四個組成部分；三是國家生態(tài)安全（也稱：人類生態(tài)安全），包括非傳統(tǒng)安全、環(huán)境安全、物種安全、生命安全、城市安全、核安全與輻射、自然遺產(chǎn)安全、資源安全八個重要組成部分。筆者認(rèn)為，政府對于生態(tài)系統(tǒng)安全和國家生態(tài)安全具有天然的保障責(zé)任，同時，生態(tài)安全保障也是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型得以順利進(jìn)行，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境“三位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。實踐證明，生態(tài)環(huán)境破壞對人類社會帶來的損失是巨大的。國家林業(yè)局副局長祝列克2005年3月10日在“全國防沙治沙規(guī)劃”新聞發(fā)布會上說，中國每年因土地沙化造成的直接經(jīng)濟損失高達(dá)540億元。?http://finance.sina.com.cn/g/20050310/10401418985.shtml，2012年7月15日訪問?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中也首次提出了“綠色發(fā)展”的概念以及政府資源環(huán)境保護的約束性指標(biāo)，即單位工業(yè)增加值用水量降低30％，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.53。非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到11.4％。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16％，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17％。主要污染物排放總量顯著減少，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8％，氨氮、氮氧化物排放分別減少10％，森林覆蓋率提高到21.66％。“可以說生態(tài)環(huán)境對社會轉(zhuǎn)型具有重要的約束作用，是可持續(xù)發(fā)展能力的重要組成部分。社會轉(zhuǎn)型只有在不超過生態(tài)系統(tǒng)的承載力，不超過生態(tài)安全限度的條件下才可能順利實現(xiàn)。如果不能夠保證生態(tài)安全，社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型最終會偏離可持續(xù)的方向?！?黎昕：《社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與我國生態(tài)安全體系的構(gòu)建》，載《福建論壇（人文社會科學(xué)版）》2004年第12期。政府肩負(fù)起生態(tài)安全保障責(zé)任是社會轉(zhuǎn)型順利進(jìn)行的前提與基礎(chǔ)，是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需求，是人類社會在特定發(fā)展階段的必然要求。政府生態(tài)安全保障責(zé)任，不但強調(diào)政府承擔(dān)因環(huán)境保護失職、違法而產(chǎn)生的不利后果，而且強調(diào)政府在與自然界發(fā)生關(guān)系過程中主動維護生態(tài)系統(tǒng)平衡的義務(wù)或者職責(zé)。生態(tài)安全保障責(zé)任將為政府責(zé)任注入新的元素，使其擁有更加豐富的內(nèi)涵。

三、法理基礎(chǔ)：政府生態(tài)安全保障責(zé)任提出之依據(jù)

我們認(rèn)為，政府生態(tài)安全保障責(zé)任作為一種新型的政府責(zé)任形態(tài)，其存在的必要性與正當(dāng)性更加需要法理基礎(chǔ)的支撐?！吧鷳B(tài)環(huán)境時代拓展了政府責(zé)任的范圍，政府生態(tài)責(zé)任應(yīng)時而生并與環(huán)境秩序密切相關(guān)，它追求的就是環(huán)境正義所主張的人與自然之間和諧穩(wěn)定的環(huán)境秩序，它包含了維持人與自然間環(huán)境要素的安全，追求環(huán)境正義、環(huán)境公平、環(huán)境安全等的實現(xiàn)，建立以維護環(huán)境公共利益為前提的環(huán)境秩序。”?陽東辰：《政府生態(tài)責(zé)任法制論》，重慶大學(xué)2011年博士論文，第40頁。此外，政府生態(tài)法治建設(shè)與政府安全管理理論的提出，也奠定了政府生態(tài)安全保障責(zé)任的理論基礎(chǔ)。因此，生態(tài)正義、生態(tài)公平、生態(tài)秩序、生態(tài)安全型政府論，可以視為政府生態(tài)安全保障責(zé)任存在的法理基礎(chǔ)。

（一）生態(tài)正義論

“從法律制度的角度來說，任何法律制度的安排都涉及到正義問題。”?鄭少華：《生態(tài)主義法哲學(xué)》，法律出版社2002年版，第155頁?？梢哉f，人類社會的發(fā)展過程就是對正義的追求過程?！罢x一直被視為人類社會的美德和崇高理想，法一直被視為維護和促進(jìn)正義的藝術(shù)或工具”。?張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第201～202頁。盡管正義的實現(xiàn)手段有多種多樣，但法律在實現(xiàn)正義中的作用是毋庸置疑的?！吧鷳B(tài)正義實質(zhì)上是人對與自己的生存和發(fā)展密切相關(guān)的各種生命以及整個自然界所持的價值觀念、價值規(guī)范、評價準(zhǔn)則的反思和構(gòu)想，其核心是人與自然的關(guān)系問題?！?李華榮：《生態(tài)正義論》，載《山西大學(xué)師范學(xué)院學(xué)報》2002年第2期。人類長期以來在“人類中心主義”理念指導(dǎo)下，無盡地向大自然索取資源、排泄廢棄物，造成生態(tài)系統(tǒng)安全問題越來越突出。直至現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問題危及人類安全與社會發(fā)展時，人類才逐漸認(rèn)識到，要確保人類社會安全，需要重新確立正義價值觀。在此背景下，確立一種新型的正義觀——生態(tài)正義觀便成為時代的必然?！敖鉀Q環(huán)境風(fēng)險的根本出路就是確立生態(tài)安全的全新安全觀，將人還原回生態(tài)系統(tǒng)之內(nèi)?！?劉洪巖：《風(fēng)險社會語境下的俄羅斯生態(tài)安全立法》，載《政法論叢》2012年第2期。政府生態(tài)安全保障責(zé)任的確立，實質(zhì)上就是生態(tài)正義觀的一種現(xiàn)實映襯。筆者認(rèn)為，生態(tài)安全問題關(guān)涉到生態(tài)整體利益與社會利益、個體利益之間的微妙關(guān)系，需要國家在政府層面予以優(yōu)先保障。政府有責(zé)任維護環(huán)境資源的良好狀況，維護生態(tài)系統(tǒng)的安全以及生活在生態(tài)系統(tǒng)中的人的安全。政府因為擁有生態(tài)環(huán)境管理職權(quán)，通過運用公法手段分配相關(guān)主體生態(tài)安全義務(wù)、運用私法手段調(diào)適相關(guān)主體生態(tài)安全利益取向，最終實現(xiàn)生態(tài)安全保障之責(zé)任。

（二）生態(tài)公平論

公平與正義從來都是密不可分的，生態(tài)公平實際上是對不同主體在利用自然資源過程中損益程度的評測。也就是說，在自然面前，有的人利用自然資源獲益多、付出保護自然的投入較少，相反有的人并沒有在自然資源中較多獲益，卻要承受超出其能力的負(fù)擔(dān)。于是，便產(chǎn)生了生態(tài)公平的問題。“從根本上說，生態(tài)公平就是人類在利用、保護自然資源方面承擔(dān)著共同的責(zé)任。主體對于自然的開發(fā)和補償應(yīng)是對等的，誰在資源共享上獲益多，誰對自然資源保護責(zé)任也更大?！?夏文斌 、魏敏：《科學(xué)發(fā)展觀——生態(tài)公平的當(dāng)代意義》，載《中國特色社會主義研究》2008年第2期。我們把生態(tài)風(fēng)險時代出現(xiàn)的新的公平稱之為生態(tài)公平，是體現(xiàn)當(dāng)代人之間、當(dāng)代人與后代人之間均等發(fā)展機會的新型公平觀。生態(tài)公平的本質(zhì)是人與自然交往過程中所體現(xiàn)的社會性比較，它表達(dá)著人利用自然并在自然資源中獲利時所承擔(dān)的基本責(zé)任。對此，俄羅斯的生態(tài)安全立法給我們許多啟示?！岸砹_斯聯(lián)邦憲政意義上的生態(tài)安全立法將生態(tài)安全保障列入俄聯(lián)邦及各聯(lián)邦主體的公共權(quán)力范圍內(nèi)。生態(tài)安全保障并非是俄羅斯每個個人和公民的憲法義務(wù)，但卻是聯(lián)邦及各聯(lián)邦主體的義務(wù)?！?劉洪巖：《俄羅斯生態(tài)安全立法及對我國的啟示》，載《環(huán)球法律評論》2009年第6期。此外，“在俄羅斯生態(tài)安全保障除了有法律上的依據(jù)之外，俄聯(lián)邦政府推行的生態(tài)政策也是實施生態(tài)安全戰(zhàn)略的重要保證。根據(jù)1997年12月17日頒布的憲法性法律《俄羅斯聯(lián)邦政府法》第18條的規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)在環(huán)境保護和國家生態(tài)安全保障方面實施統(tǒng)一的國家政策”?劉洪巖：《俄羅斯生態(tài)立法的價值選擇及制度重構(gòu)》，載《俄羅斯中亞東歐研究》2009年第6期。。

（三）生態(tài)秩序論

“沒有秩序，人的生存、安全、效益等都會受到威脅并缺乏保障，公平、正義、自由、平等、人權(quán)、民主、法治、文明等就只能是奢望和夢想。”?葛洪義：《法理學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第60頁。所謂生態(tài)秩序（環(huán)境秩序）是指“社會生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)中人這一特定的生命物種和其他生命形式以及人與其生境之間的和諧、有序狀態(tài)”?陳泉生等：《環(huán)境法學(xué)基本理論》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2004年版，第209頁。。換句話說，生態(tài)秩序所言的秩序，實質(zhì)上已經(jīng)超出了人與人之間的社會秩序，已經(jīng)開始向人與自然之間的秩序形態(tài)擴展。無疑，生態(tài)安全與生態(tài)秩序之間存在密切關(guān)系?！吧鷳B(tài)安全的維護，需要人類尊重自然秩序，因為自然秩序是自然規(guī)律的體現(xiàn)，它制約著人類的一切實踐活動，人類的活動必須在尊重自然規(guī)律的前提下，在自然規(guī)律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行?！?趙驚濤：《生態(tài)安全與法律秩序》，載《當(dāng)代法學(xué)》2004年第3期。生態(tài)安全作為生態(tài)秩序基本訴求之一，無疑又需要政府提供強有力的保障支撐?！半S著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國政府也高度重視生態(tài)安全問題，國務(wù)院出臺的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》中強調(diào)了生態(tài)保護問題，指出生態(tài)保護必須以實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和促進(jìn)經(jīng)濟增長為中心，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)環(huán)境安全為目標(biāo)?！?同注?。為確保生態(tài)秩序，我國已出臺了多部有關(guān)生態(tài)安全的政策與法律規(guī)定，其中涉及到生態(tài)安全的法律法規(guī)有兩條，分別是《中華人民共和國防沙治沙法》（2001）第1條以及《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂）》（2004）第1條之規(guī)定?？梢哉f這是法律對國家保障生態(tài)安全秩序、回應(yīng)公眾生態(tài)安全合理訴求的一種實質(zhì)確認(rèn)，也為政府生態(tài)安全保障責(zé)任的最終確立預(yù)留了立法空間。

（四）生態(tài)安全型政府論

隨著生態(tài)時代的來臨、行政法的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向以及在不同語境下政府角色的轉(zhuǎn)變，學(xué)界提出了“生態(tài)型”政府與“安全型”政府的概念?！八^生態(tài)型政府是指以實現(xiàn)人與自然的自然性和諧作為基本目標(biāo)，遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進(jìn)自然生態(tài)平衡作為其基本職能，并將這種目標(biāo)和職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸多方面之中的政府?！?黃愛寶：《“生態(tài)型政府”初探》，載《南京社會科學(xué)》2006年第1期。而安全型政府的提出也有著諸多的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實依據(jù)，“從社會現(xiàn)實看，回應(yīng)公眾安全需求，應(yīng)對全球風(fēng)險社會、克服經(jīng)濟型政府安全保障失靈等是安全型政府提出的現(xiàn)實依據(jù)。所謂安全型政府是在高度回應(yīng)公眾安全需求、有效履行安全保障職能并致力于安全文明建設(shè)和實現(xiàn)安全社會的政府”?侯書和：《安全型政府：根據(jù)、內(nèi)涵與構(gòu)建》，載《中州學(xué)刊》2012年第2期。。隨著生態(tài)風(fēng)險的來臨，為維護生態(tài)正義、生態(tài)公平以及生態(tài)秩序，確保國家安全，政府更應(yīng)該切實履行生態(tài)法治建設(shè)，積極扮演好履行法定義務(wù)，承擔(dān)生態(tài)安全保障責(zé)任的功能角色?！霸谝粋€不以‘行政權(quán)力’而以‘公共利益’為核心的后現(xiàn)代行政法制模式中，針對環(huán)境管理這一極具后現(xiàn)代性的問題，傳統(tǒng)的‘責(zé)權(quán)本位’的環(huán)境行政模式應(yīng)該讓位于‘責(zé)任本位’模式?！?陳泉生等：《科學(xué)發(fā)展觀與法律發(fā)展：法學(xué)方法論的生態(tài)化》，法律出版社2008年版，第385～386頁。因此，筆者認(rèn)為，生態(tài)安全型政府理論的提出，亦為政府生態(tài)安全保障責(zé)任概念奠定了堅實的法理基礎(chǔ)。

四、內(nèi)涵界定：政府生態(tài)安全保障責(zé)任之法意解讀

其實，有關(guān)政府生態(tài)安全保障責(zé)任的提出，學(xué)者早有論斷。如“生態(tài)安全在我國作為一項新的國家責(zé)任，直接涉及國家法定職能，與憲法、行政法有著天然的聯(lián)系。國家具有生態(tài)安全保障職能，應(yīng)在我國憲法中作出相應(yīng)的規(guī)定，并在我國《環(huán)境保護法》中進(jìn)一步明確政府生態(tài)安全保障的法定職責(zé)”?周珂、王權(quán)典：《論國家生態(tài)環(huán)境安全法律問題》，載《江海學(xué)刊》2003年第1期。。“國家具有保護環(huán)境安全的法定職責(zé)。環(huán)境是公共物品，具有互不排斥性和平等享用性，所以環(huán)境保護也是社會公共需求的重要內(nèi)容?！?胡靜：《地方政府環(huán)境責(zé)任沖突及其化解》，載《河北法學(xué)》2008年第3期。筆者認(rèn)為，生態(tài)安全問題是一個包含經(jīng)濟、政治、社會、法律等多元要素組成的復(fù)合型問題。當(dāng)前，我國正面臨著環(huán)境安全、物種安全、資源安全等諸多生態(tài)安全問題，究其原因，政府責(zé)任形式單一、監(jiān)管主體缺位、法律規(guī)范缺失無疑是重要原因。隨著風(fēng)險社會的來臨，我們認(rèn)為，有必要在政府責(zé)任體系中注入新的內(nèi)容，政府生態(tài)安全保障責(zé)任作為一種新的政府責(zé)任形態(tài)，需要我們從理論上論證其存在的必要性與正當(dāng)性，進(jìn)而厘定其邊界與范疇，構(gòu)建制度保障機制，為下一步立法工作提供理論支撐。我們所謂的政府生態(tài)安全保障責(zé)任是指，在生態(tài)風(fēng)險時代來臨的基本場景中，在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的時代背景下，政府作為一個處于生態(tài)系統(tǒng)中，具有生態(tài)文明意識和生態(tài)品格，追求經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益三種效益協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展的有限理性人，為更好實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，以法律為主要手段，積極主動地承擔(dān)起維護生態(tài)安全的義務(wù)或者職責(zé)，將生態(tài)風(fēng)險降至最低所應(yīng)履行的一種法律責(zé)任。其核心要義如下：

首先，政府承擔(dān)的是一種法律責(zé)任。在哈特看來，責(zé)任一詞有4種含義，即所謂角色責(zé)任、因果責(zé)任、法律責(zé)任以及能力責(zé)任，法律責(zé)任就是“因行為或傷害在法律上應(yīng)受懲罰或被迫懲罰”，法律責(zé)任的成立是以其他3種責(zé)任為要件或基礎(chǔ)的。?See H.LA.Hatr，Varieties of Responsibility，83 Law Quarterly Review 346（1967）.主流行政法理論認(rèn)為，“行政主體承擔(dān)的法律責(zé)任是指行政主體因行政違法或行政不當(dāng)，違反法定職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)依法承擔(dān)的否定性法律后果”?余軍、朱蘇力：《法律責(zé)任概念的形式構(gòu)造》，載《法學(xué)研究》2010年第4期。。政府生態(tài)安全保障責(zé)任的提出，意味著通過立法將政府生態(tài)安全保障責(zé)任納入法治軌道，意味著政府對生態(tài)安全的保障將不再停留在口號上或號召力上，政府如果違反生態(tài)安全保障法定職責(zé)和義務(wù)，需要依法承擔(dān)否定性法律后果。按照法國行政法院所獨創(chuàng)的國家危險責(zé)任理論以及德國行政法界形成的危險責(zé)任理論，在風(fēng)險社會中，政府更應(yīng)該擔(dān)負(fù)起保障國家安全的職責(zé)，并且這種責(zé)任還是一種嚴(yán)格責(zé)任。這是因為保障國家安全本就是政府固有職責(zé)之一，況且“生態(tài)安全直接關(guān)系到一國的國家安全，因此，保障生態(tài)安全應(yīng)成為國家的一項基本義務(wù)。根據(jù)生態(tài)安全原則，應(yīng)在環(huán)境基本法中明確國家保障生態(tài)安全的職責(zé)，確定各相關(guān)主體政府部門的具體職責(zé)，建立起高效的國家生態(tài)安全監(jiān)管體系”?陳海嵩：《環(huán)境法生態(tài)安全原則研究》，載《西部法學(xué)評論》2009年第2期。。因此，我們所謂的政府生態(tài)安全保障責(zé)任主要指的是一種行政法律責(zé)任，即政府負(fù)有保障生態(tài)系統(tǒng)安全與國家生態(tài)安全之職責(zé)，“在政府的引導(dǎo)和干預(yù)下，通過法律等社會控制手段保證水資源安全、能源資源安全、土地資源安全、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全和生物資源安全等，保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及資源共享的代內(nèi)、代際公平”?同注?，第16頁。。如果政府不作為或者是違法作為，而導(dǎo)致應(yīng)該避免的生態(tài)風(fēng)險沒有避免，或者使現(xiàn)存生態(tài)風(fēng)險肆意擴大，政府沒有履行應(yīng)盡的職責(zé)，需要追究其法律責(zé)任，相關(guān)主管人員應(yīng)當(dāng)受到法律制裁。

其次，政府承擔(dān)的是一種生態(tài)責(zé)任。地球擁有的生態(tài)環(huán)境資源，是整個人類社會賴以生存的基礎(chǔ)。一個國家的生態(tài)環(huán)境資源，是國家賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府代表國家管理各項事務(wù)，當(dāng)然也需要做到“對政府管理的全域、全程和全部環(huán)節(jié)的‘生態(tài)化’，必須能夠運用各種有效手段實現(xiàn)生態(tài)管理，保障國家生態(tài)環(huán)境資源的安全”?同注?。。在生態(tài)安全問題產(chǎn)生前，政府就應(yīng)該完善各項風(fēng)險保護措施，防止或是降低風(fēng)險到來的幾率；生態(tài)環(huán)境遭到破壞后，政府更應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其嚴(yán)重性，切實履行生態(tài)責(zé)任，確保生態(tài)安全，以降低生態(tài)損害帶來的損失。所以，毋庸置疑，政府理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起生態(tài)安全保障責(zé)任。

最后，政府承擔(dān)的是一種風(fēng)險責(zé)任。我國是一個政府主導(dǎo)型的社會，政府在風(fēng)險社會中的所作所為將直接決定著治理生態(tài)風(fēng)險的成敗。風(fēng)險責(zé)任是指政府針對風(fēng)險社會中的生態(tài)風(fēng)險事實，進(jìn)行預(yù)防和治理活動而應(yīng)該承擔(dān)的部分或者全部管理責(zé)任?！皬娬{(diào)現(xiàn)代社會實現(xiàn)生態(tài)安全的價值，并不是說要實現(xiàn)一個完全沒有生態(tài)風(fēng)險的社會，而是能對生態(tài)風(fēng)險進(jìn)行有效管理的社會。因此，對生態(tài)風(fēng)險進(jìn)行管理是實現(xiàn)生態(tài)安全的途徑?！?謝玲：《我們是否真的需要一部生態(tài)安全法》，載《2011年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集》，第311～314頁。政府作為最為重要的風(fēng)險管理機關(guān)，擁有足夠的行政資源，對于風(fēng)險的認(rèn)知，沒有哪個組織、企業(yè)或者個人可以堪比政府的經(jīng)驗；對于風(fēng)險造成的生態(tài)損害的補償，沒有哪個機構(gòu)可以堪比政府的能力，可以說，政府既擁有生態(tài)安全保障的理由，又擁有生態(tài)安全保障的能力。因之，在生態(tài)風(fēng)險來臨的基本場景下，政府更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起生態(tài)風(fēng)險的責(zé)任。

政府生態(tài)安全保障責(zé)任概念的提出，并非想進(jìn)行所謂的“創(chuàng)新”，而是在生態(tài)風(fēng)險來臨的基本場景下，在社會轉(zhuǎn)型的時代背景下，在我國生態(tài)安全問題日益凸顯與政府環(huán)境保護責(zé)任缺失的雙重語境下，政府生態(tài)安全保障責(zé)任的提出具有它的正當(dāng)性與必然性?！袄虏剪敽赵醒裕好總€時代必須重書它的法學(xué)，處在轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國也必須重塑它的法律觀。”?鄭永流：《實踐法律觀要義》，載《中國法學(xué)》2010年第3期。政府生態(tài)安全保證責(zé)任的提出，實際上就是不同于以往政府責(zé)任觀念認(rèn)知的一種重塑。盡管我們希望在立法上能夠確立這一新的責(zé)任形態(tài)，但它的意義并不完全在于此。我們只是期望，通過對政府生態(tài)安全保障責(zé)任概念的提出，能夠引起立法機關(guān)、學(xué)界對生態(tài)安全問題以及政府責(zé)任形態(tài)的重新思考。當(dāng)然，這一概念的確立還存在諸多問題，還需對政府生態(tài)安全責(zé)任的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、形式等問題予以全面界定，同時，還需要基于實踐路徑探討相關(guān)制度保障，這是我們后續(xù)研究的目標(biāo)，也是我們需要承擔(dān)的學(xué)術(shù)責(zé)任。

*本文系2012年度中國法學(xué)會部級法學(xué)研究課題“生態(tài)安全視域下政府環(huán)境保護責(zé)任之拓展研究”（批準(zhǔn)號：CLS（2012）D224）及茂名市2012年度哲學(xué)社會科學(xué)項目“茂名濱海新區(qū)環(huán)境保護政策法制保障研究”（2012YB06）的階段性成果。

**作者簡介：馬波，廣東石油化工學(xué)院法律系副教授，福州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法專業(yè)博士生。