人防地下車庫(kù)所有權(quán)歸屬探析

金 鷹

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)和城鎮(zhèn)國(guó)土面積的日漸供不應(yīng)求，近年來城市房地產(chǎn)價(jià)格呈持續(xù)走高之勢(shì)，與此同時(shí)，對(duì)一些產(chǎn)權(quán)不甚明確的房地產(chǎn)附屬單位的確權(quán)要求也變得越來越迫切。在實(shí)踐中涌現(xiàn)出了越來越集中的訟爭(zhēng)和糾紛，例如，關(guān)于人防地下車庫(kù)的權(quán)屬之爭(zhēng)，即是這方面的一個(gè)非常典型的代表。

人防地下車庫(kù)的產(chǎn)權(quán)歸屬，在相關(guān)的法律法規(guī)上一直沒有明確規(guī)定，由此導(dǎo)致了各地在司法實(shí)踐上莫衷一是，給相關(guān)使用方、善意受讓方及管理部門都帶來了諸多的困難和不便，甚至轉(zhuǎn)化為大量難以化解的民商事法律糾紛。如此局面，既不利于保障人防設(shè)施在《國(guó)防法》上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的本質(zhì)性效能，也不利于實(shí)現(xiàn)在和平時(shí)期提高資源使用效率、為社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的綜合性效能。本文試就此問題提出一些解決思路和立法建議。

一、討論從兩個(gè)案例開始

案例1：2004年5月28日，原告樓某與被告寧波華泰股份有限公司簽訂《華泰劍橋二期地下車位買賣合同》一份，合同約定：雙方就買賣地下汽車位使用權(quán)達(dá)成協(xié)議；原告向被告購(gòu)買位于華泰劍橋二期地下K1庫(kù)編號(hào)為123的車位一個(gè)；車位的價(jià)款為9.8萬元；原告應(yīng)于2004年5月28日前支付價(jià)款；被告應(yīng)于2005年2月28日前將車位交付給原告。原、被告均按約履行了付款及交付車位的義務(wù)。

原告稱于2008年發(fā)現(xiàn)該地下車位屬于人民防空工程的一部分，而被告在出賣時(shí)從未提到過這個(gè)情況。原告認(rèn)為該地下車位的買賣無效，將被告告上法庭。

庭審中，爭(zhēng)議集中在以下幾個(gè)方面：（1）是否允許屬于人民防空工程的地下車位的買賣？（2）買了此類地下車位，轉(zhuǎn)讓方是否必須履行相關(guān)的告知義務(wù)？（3）訟爭(zhēng)發(fā)生時(shí)，對(duì)該車位系人防工程不知情或存在重大誤解，是否可以要求變更或者撤銷合同？

法院判決認(rèn)為：法律和行政法規(guī)未禁止作為人民防空工程的車位使用權(quán)的買賣，故原、被告之間簽訂的《華泰劍橋二期地下車位買賣合同》合法有效。但作為人民防空工程的車位的使用權(quán)的確有一定的限制，如發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)必須作為人民防空工程使用，如果原告在購(gòu)買訟爭(zhēng)車位的使用權(quán)時(shí)，對(duì)該車位系人民防空工程不知情，存在重大誤解的，原告可以提出要求變更或撤銷合同。①《人民法院報(bào)》：《地下人防車位：姓“公”還是姓“私”》，載寧波法院網(wǎng)，http://www.nbcourt.org/html/mtdj/jpbd/20091016/187.html，2013年1月17日訪問。

案例2：2004年3月，廣州白云區(qū)華興苑小區(qū)，因開發(fā)商欠債無法償還，廣州原東山區(qū)法院委托拍賣公司將開發(fā)商改建的人防地下車庫(kù)予以拍賣，引發(fā)業(yè)委會(huì)的反對(duì)。業(yè)委會(huì)認(rèn)為人防地下室應(yīng)歸全體業(yè)主所有，不應(yīng)確權(quán)給開發(fā)商，也不能拍賣過戶給私人。此后，業(yè)委會(huì)將廣州市國(guó)土房管局告上法庭。

庭審辯論中，除了爭(zhēng)論人防地下車庫(kù)的權(quán)屬究竟應(yīng)姓“國(guó)”還是姓“私”之外，更令業(yè)委會(huì)擔(dān)憂的是：人防工程變成可以隨意轉(zhuǎn)讓的私有財(cái)產(chǎn)是否會(huì)損害其國(guó)防目的與國(guó)防功能？一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，小區(qū)居民是否可以當(dāng)然主張入內(nèi)躲避的權(quán)利呢？

廣州白云區(qū)法院在一審判決中認(rèn)為：涉案房產(chǎn)原是開發(fā)商的物業(yè)，因開發(fā)商欠款被原東山區(qū)法院裁定拍賣。而行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行為，是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定義務(wù)，不屬于法院行政訴訟的受案范圍，駁回原告的起訴。②《廣州小區(qū)拍賣人防地下室引起15場(chǎng)官司》，載新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2007-11-12/143414288974.shtml，2013年1月17日訪問。

從上述兩個(gè)案例可見，由于對(duì)人防地下車庫(kù)權(quán)屬的模糊不清，已嚴(yán)重影響到利害關(guān)系人的生產(chǎn)生活秩序，妨礙了對(duì)爭(zhēng)議資產(chǎn)的有效交易與利用，同時(shí)也使其附有的國(guó)防效能無法得到切實(shí)保障。由此，很有必要盡快形成統(tǒng)一的規(guī)范，以期恢復(fù)社會(huì)正常交往秩序并保障國(guó)防安全。

二、人防地下車庫(kù)的范疇界定

首先，本文所指稱的“人防地下車庫(kù)”，是“人民防空工程地下車庫(kù)”的簡(jiǎn)稱?！叭嗣穹揽展こ痰叵萝噹?kù)”是“人民防空工程”的其中一種形式。根據(jù)《人民防空法》第18條的規(guī)定，人民防空工程包括單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑以及結(jié)合地面建筑修建的地下室。而“人防地下車庫(kù)”即屬于第二種情況——結(jié)合地面建筑修建的地下室。只是該類地下室后被開發(fā)商改作為車庫(kù)的用途。

在我國(guó)，對(duì)人防工程實(shí)行多元化投資，即人防地下車庫(kù)的建設(shè)資金來源有政府投資和民間投資兩大類③農(nóng)村村集體及其投資設(shè)立的公司修建的人防地下車庫(kù)應(yīng)屬于民間投資的范疇。。政府投資包括中央政府投資及地方政府投資；民間投資的來源則多種多樣，其中由開發(fā)商進(jìn)行投資建設(shè)是最為多見的方式。由政府投資建設(shè)的人防地下車庫(kù)，其產(chǎn)權(quán)理應(yīng)歸屬國(guó)有。爭(zhēng)議較大的是開發(fā)商投資建設(shè)的人防地下車庫(kù)（包括開發(fā)商投資建設(shè)自用的以及開發(fā)商投資建設(shè)后流通的）。本文所探討的人防地下車庫(kù)所有權(quán)歸屬爭(zhēng)議，即限于開發(fā)商投資建設(shè)的人防地下車庫(kù)。

（一）人防地下車庫(kù)權(quán)屬爭(zhēng)議的由來

1．相關(guān)法律法規(guī)及各地的規(guī)定。目前，我國(guó)與人防地下車庫(kù)相關(guān)的法律法規(guī)主要有：《人民防空法》、《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見》、《中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定》等。有的部門規(guī)定人防地下車庫(kù)的所有權(quán)屬于國(guó)家，如財(cái)政部、國(guó)家人防委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于平時(shí)使用人民防空工程收費(fèi)的暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“人防工程及其設(shè)備設(shè)施是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，平時(shí)使用時(shí)應(yīng)本著有償使用的原則，由人防部門收取使用費(fèi)?！庇行┑胤絼t規(guī)定人防地下車庫(kù)的所有權(quán)歸屬于投資者，如《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條規(guī)定：“民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)。民防工程的所有權(quán)登記，按照本市房地產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”《重慶市人民防空條例》第7條規(guī)定：“人民防空設(shè)施建設(shè)及開發(fā)利用，享受國(guó)家、市人民政府規(guī)定的優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，以多種方式投資建設(shè)和利用人民防空設(shè)施，其所有權(quán)和收益歸投資者?！?/p>

對(duì)于地方性法規(guī)是否應(yīng)確定人防工程的產(chǎn)權(quán)登記程序，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的答復(fù)是，“關(guān)于人民防空工程設(shè)施的登記問題，如屬不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，則涉及民事法律基本制度。此外，這個(gè)問題比較復(fù)雜，各地情況也不完全一致，尚需中央有關(guān)部門統(tǒng)一研究解決，以不在地方性法規(guī)中規(guī)定為宜”④《地方性法規(guī)能否規(guī)定人防工程產(chǎn)權(quán)登記》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004-12/24/content_363199.htm，2013年1月18日訪問。。

由此可見，現(xiàn)階段在法律法規(guī)層面雖然有所涉及到人防地下車庫(kù)的權(quán)屬，但部門規(guī)章和各地規(guī)定對(duì)此并不統(tǒng)一，其所有權(quán)歸屬問題還是亟需在立法層面上予以完善。

2．從司法實(shí)踐中的判決來看。近年來，各地屢有案例涉及到人防地下車庫(kù)的所有權(quán)問題。不過，法院在判決中少有實(shí)質(zhì)性認(rèn)定人防車庫(kù)的所有權(quán)歸屬，而是盡可能地回避直接由所有權(quán)歸屬所產(chǎn)生的爭(zhēng)議。較詳細(xì)的判決解釋，可參考北京華清嘉園9業(yè)主訴海淀區(qū)人防辦財(cái)產(chǎn)權(quán)屬糾紛一案。該案的一、二審法院均認(rèn)為：首先，購(gòu)房者不具備《人民防空法》上所指的“投資者”資格，購(gòu)房者在確立買賣合同關(guān)系時(shí)應(yīng)明知其所支付的購(gòu)房款的對(duì)價(jià)并不包括防空地下室，因此即使修建該防空地下室的成本確為各業(yè)主所分擔(dān)，但其在出資時(shí)處于缺乏主動(dòng)性的消極狀態(tài)，也就并非法律意義上的“投資”行為。其次，即使購(gòu)房者確為《防空法》上所指的“投資者”，其亦不能由此被確認(rèn)對(duì)爭(zhēng)議的防空地下室享有所有權(quán)。因?yàn)椋勒铡斗揽辗ā返南嚓P(guān)規(guī)定，人防工程的收益應(yīng)歸投資者所有。而收益權(quán)為所有權(quán)的四大權(quán)能之一。在通常的狀況下，享有所有權(quán)，即應(yīng)當(dāng)享有收益權(quán)；但是反過來，享有收益權(quán)，卻并不能必然地推導(dǎo)出其享有所有權(quán)。因此，購(gòu)房者所主張的所有權(quán)關(guān)系最終未獲法院支持。再如前引寧波樓某與某開發(fā)商車位買賣合同糾紛一案中，法院也是以法律法規(guī)未明確禁止買賣車位使用權(quán)為由認(rèn)定合同有效，進(jìn)而駁回了原告主張合同無效的訴訟請(qǐng)求。

（二）人防地下車庫(kù)確權(quán)的必要性

如上所述的這種所有權(quán)歸屬不清的狀況，直接影響到了人防地下車庫(kù)的合法使用。雖然《人民防空法》規(guī)定了“誰投資，誰使用，誰收益”的總體原則，一定程度上確立了人防地下車庫(kù)的使用規(guī)則，然而在具體操作中還是會(huì)產(chǎn)生諸多困難。

首先，開發(fā)商投資建設(shè)的人防地下車庫(kù)一般與小區(qū)建筑緊密相連，且通常情況下此類地下室可以停放大量的車輛，從資源優(yōu)化利用的角度講，要開發(fā)商一家獨(dú)自使用如此大面積的地下車位，不但不經(jīng)濟(jì)也浪費(fèi)了寶貴的停車位資源。因此，明確開發(fā)商對(duì)地下停車庫(kù)有轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，是必要的。其次，如果可轉(zhuǎn)讓，那么問題在于：轉(zhuǎn)讓的是所有權(quán)還是一定年限內(nèi)的使用權(quán)呢？如果明確開發(fā)商享有人防地下車庫(kù)的所有權(quán)，則應(yīng)按照所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，辦理不動(dòng)產(chǎn)過戶登記。如果明確開發(fā)商不享有所有權(quán)，則應(yīng)保障開發(fā)商依據(jù)“誰投資，誰使用，誰收益”的原則能夠?qū)④囄坏囊欢晗薜氖褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓給購(gòu)房者。但在目前的法律法規(guī)中，不但沒有明確開發(fā)商是否應(yīng)對(duì)人防地下車庫(kù)享有所有權(quán)，也沒有明確開發(fā)商是否可以轉(zhuǎn)讓人防地下車庫(kù)的使用權(quán)。當(dāng)然，法律實(shí)務(wù)中有法院以“法無明文禁止即可行”的理由確認(rèn)開發(fā)商可以轉(zhuǎn)讓人防地下車庫(kù)的使用權(quán)⑤同注①。，但是使用權(quán)作為物權(quán)的其中一項(xiàng)重要權(quán)能，其轉(zhuǎn)讓的方式、程序和限制也應(yīng)當(dāng)依據(jù)“物權(quán)法定”的原則，在法律層面上予以明確規(guī)定為宜。

三、關(guān)于人防地下車庫(kù)所有權(quán)歸屬的法理探討

（一）既有的主要觀點(diǎn)

在提出本文的主要觀點(diǎn)之前，我們首先來了解和分析一下學(xué)界既有的主要代表性觀點(diǎn)。

1．國(guó)家所有說。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，首先，在對(duì)以人防地下車庫(kù)為代表的人防設(shè)施的修建問題上，國(guó)家往往是“不僅減讓土地出讓金，減免了有關(guān)稅費(fèi)，還給予了種種優(yōu)惠條件。因此，人防地下車庫(kù)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸國(guó)家，使用管理權(quán)應(yīng)歸人民防空主管部門”⑥引自北京市人防辦給北京市人大代表高揚(yáng)的《關(guān)于人大代表對(duì)人防工程產(chǎn)權(quán)問題的回復(fù)》，載（2005）海民初字第10827號(hào)判決書。。其次，“人防工程是關(guān)系到國(guó)家安全，人民存亡的保命工程，是戰(zhàn)爭(zhēng)中保護(hù)有生力量的物質(zhì)基礎(chǔ)……對(duì)于該類人防工程的出資，屬于法律強(qiáng)制規(guī)定的義務(wù)”。因此，其性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有的資產(chǎn)。⑦合肥市人防辦：http://www.hfrfb.gov.cn/renfang/6005_1206_2011/05/15/3529.html，2013年1月17日訪問。

2．開發(fā)商所有說。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于人防車位的特殊性，既然法律尚無明確規(guī)定，依據(jù)“誰投資誰受益”的原則，人防車位的產(chǎn)權(quán)歸屬房地產(chǎn)開發(fā)商并無不妥。開發(fā)商可以單獨(dú)轉(zhuǎn)讓給業(yè)主，由業(yè)主取得人防車位的專有所有權(quán)。但是在《關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》實(shí)施之后，若開發(fā)商對(duì)人防車位不能夠取得初始登記，該人防車位就無法通過移轉(zhuǎn)登記而成為特定業(yè)主所有權(quán)的客體，此時(shí)人防車位應(yīng)歸全體業(yè)主共同所有。⑧程建樂、朱章程：《論建筑物區(qū)分所有形態(tài)之下小區(qū)停車位的權(quán)屬》，載《法律適用》2009年第7期?！半m然地下人防車位的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到很大程度的限制，但是只要人防車位建設(shè)費(fèi)用是由建設(shè)單位籌措并列入建設(shè)項(xiàng)目投資，開發(fā)商作為住宅小區(qū)地下人防車位的投資人和所有人，就應(yīng)享有使用、收益權(quán)。”⑨《小區(qū)人防車位能否轉(zhuǎn)讓》，載寧波法院網(wǎng)，http://www.nbcourt.org/html/pfjt/yaxf/20090916/54.html，2013年1月17日訪問。

3．業(yè)主共有說。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，住宅小區(qū)的地下人防工程是由全體業(yè)主投資建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)為小區(qū)業(yè)主共有。國(guó)家并沒有投入任何資金，也沒有經(jīng)過國(guó)有化征收或征用程序，更沒有給予補(bǔ)償，因此不應(yīng)歸國(guó)家所有。并且，認(rèn)為國(guó)家減免人防工程的土地使用費(fèi)和其他稅費(fèi)只是國(guó)家取得戰(zhàn)時(shí)人防工程使用權(quán)的對(duì)價(jià)，但不是取得所有權(quán)的對(duì)價(jià)。⑩高圣平：《住宅小區(qū)車位、車庫(kù)的性質(zhì)及其權(quán)利歸屬研究——兼評(píng)〈物權(quán)法〉第74條》，載《法學(xué)家》2008年第6期。

4．約定歸屬說。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，在目前現(xiàn)行法律沒有對(duì)車庫(kù)的歸屬作出明確規(guī)定的情況下，要求當(dāng)事人在合同中約定車庫(kù)的歸屬是必要的。通過約定來解決人防地下車庫(kù)的產(chǎn)權(quán)歸屬，這種方式充分體現(xiàn)了私法自治的原則。既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，有利于對(duì)車庫(kù)的有效利用和管理，同時(shí)也有利于鼓勵(lì)開發(fā)商修建車庫(kù)。?王利明：《論物權(quán)法中車庫(kù)的歸屬及相關(guān)法律問題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。

5．以是否計(jì)入公攤面積決定說。最后一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果開發(fā)商在銷售商品房時(shí)，將地下車庫(kù)計(jì)入公攤，顯然是采取分?jǐn)備N售的方式，地下車庫(kù)的所有權(quán)就應(yīng)當(dāng)屬于全體業(yè)主。如果開發(fā)商沒有將地下車庫(kù)計(jì)入公攤，車庫(kù)所有權(quán)究竟屬于開發(fā)商抑或全體業(yè)主，則需要依法律進(jìn)行推定。這種制度安排可以促進(jìn)或保障開發(fā)商采取住宅單元和地下車位分別銷售的交易方式。?陳甦：《小區(qū)地下車庫(kù)的權(quán)屬須依是否計(jì)入公攤而定》，載中國(guó)法學(xué)網(wǎng),http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=5025，2013年1月17日訪問。

（二）對(duì)上述觀點(diǎn)的分析和重構(gòu)

首先，從民法的基本原理來講，所有權(quán)的取得包括生產(chǎn)、孳息、轉(zhuǎn)讓、繼承、遺贈(zèng)、遺失物、所有人不明的埋藏物和隱藏物、添附及國(guó)有化和征收等方式。而在未經(jīng)國(guó)有化或征收途徑之前，物權(quán)法的一般理論是優(yōu)先認(rèn)可通過生產(chǎn)的方式創(chuàng)造出新的所有權(quán)，即原始取得所有權(quán)的，生產(chǎn)者當(dāng)然成為原始所有權(quán)的享有者。因此，物的創(chuàng)造者被賦予最為優(yōu)先的權(quán)屬順位并受到更為優(yōu)越的法律保護(hù)。也即在物權(quán)法的意義上講，當(dāng)缺乏具體法律依據(jù)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“付出者受益”的物權(quán)法基本精神和“損益相抵”的法律原則來尋找最合理的解決方案。

前述的“開發(fā)商所有說”、“業(yè)主所有說”和“計(jì)入公攤者所有說”的共同特點(diǎn)，是看到了生產(chǎn)者和投資者的巨大付出，區(qū)別主要在于關(guān)注的階段不同而已。在對(duì)地下車庫(kù)的興建問題上，開發(fā)商是承擔(dān)第一期投資和生產(chǎn)的主體，而且這種投資往往是規(guī)模比較大的，甚至要承擔(dān)相當(dāng)大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此在將此種第一期的投資與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給他人之前，應(yīng)當(dāng)可以肯定開發(fā)商具有物權(quán)法意義上的對(duì)所興建不動(dòng)產(chǎn)的優(yōu)先受益權(quán)。即使對(duì)于人防地下車庫(kù)這種按照法定強(qiáng)制性義務(wù)而興建起的房地產(chǎn)附隨單位，也必須充分體現(xiàn)出“投資者受益”的基本法律原則。

“業(yè)主所有說”考慮到了業(yè)主通過交付售房款的方式，已經(jīng)填補(bǔ)了由開發(fā)商先期所承擔(dān)的一切建設(shè)資金，因此對(duì)開發(fā)商而言的“付出者受益”原則已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。此時(shí)需要滿足和抵消的是這一系列權(quán)利的繼受取得者——即小區(qū)業(yè)主的投資付出。因此，允許業(yè)主將所購(gòu)買的房產(chǎn)連同附隨的配套設(shè)施上的權(quán)利一并主張，才能保障新的“損益平衡”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

第三種“計(jì)入公攤者所有說”，實(shí)際上只是對(duì)“業(yè)主所有說”的一種精確化的解釋，它們強(qiáng)調(diào)的核心都是要確定出真實(shí)的“付出者”，即投資者究竟是誰的問題。如果可以證明這些人防地下車庫(kù)的建設(shè)費(fèi)用已經(jīng)由業(yè)主分?jǐn)偭?，那么業(yè)主就自然繼受了對(duì)人防地下車庫(kù)的相關(guān)一系列權(quán)屬。而如果無法證明這一點(diǎn)，則“計(jì)入公攤者說”認(rèn)為還是要回轉(zhuǎn)到第一種“開發(fā)商所有說”的邏輯當(dāng)中去，即優(yōu)先保護(hù)原始物權(quán)取得者的受益之權(quán)利。

接下來的“約定歸屬說”，也是在房產(chǎn)銷售合同的公攤項(xiàng)目未列明地下車庫(kù)歸屬時(shí)的一種考量方式。因?yàn)槿绻呀?jīng)能夠像“計(jì)入公攤者所有說”中所希望的那樣，能夠明確舉證公攤中已列明了地下車庫(kù)的歸屬事項(xiàng)，就可以相應(yīng)地直接確定享有權(quán)利的主體而無需再另行加以約定。因此，“約定歸屬說”，可以說是在解決無法證明投資人（即付出人）的情況下為爭(zhēng)議雙方提供的一種協(xié)調(diào)利益的機(jī)會(huì)而已，其實(shí)質(zhì)上并非一種獨(dú)立的權(quán)屬安排主張或觀點(diǎn)。

由此可知，真正留給我們值得探討的問題，實(shí)質(zhì)上在于“開發(fā)商所有說”和“業(yè)主所有說”中所共同體現(xiàn)出的“投資人受益”之私法原理，與“國(guó)家所有說”所依憑的公法的保護(hù)原則之間的法理沖突。在綜合了上述幾種爭(zhēng)議觀點(diǎn)的背后支撐性理念后，問題的焦點(diǎn)已經(jīng)完全可以用“投資者所有論”和“國(guó)家所有論”這兩大學(xué)說的分歧予以替代了。

那么，究竟應(yīng)當(dāng)是物權(quán)法的“損益相抵”原則優(yōu)先，還是公法的“國(guó)家利益保護(hù)”原則優(yōu)先呢？我們認(rèn)為，這兩者均代表了從某一個(gè)立場(chǎng)所看到的合理性?！皣?guó)家所有說”，主要強(qiáng)調(diào)了國(guó)家人防部門的利益和國(guó)民作為整體的對(duì)國(guó)防目的的追求；而“投資者所有論”，則主要體現(xiàn)出作為私人主體的市場(chǎng)交易需求和對(duì)利益目標(biāo)的追求。兩者在各自的領(lǐng)域中都分別具有其合理性，只是在人防地下車庫(kù)權(quán)屬這一特殊的具體問題上，需要決策者從立法層面上作出綜合性權(quán)衡，并最終進(jìn)行一種高度的價(jià)值立場(chǎng)抉斷。

四、本文的觀點(diǎn)：人防地下車庫(kù)應(yīng)屬國(guó)家所有

在綜合考量了各種因素的基礎(chǔ)之后，筆者認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)階段，最適宜采取的方案是：人防工程的所有權(quán)屬于國(guó)家，同時(shí)在能夠保證戰(zhàn)時(shí)使用效能的前提下，由建設(shè)單位（投資人）按照“誰投資、誰使用、誰收益”的原則在人防部門核發(fā)的《人防工程使用證》規(guī)定的時(shí)間和范圍內(nèi)行使權(quán)利。對(duì)于這個(gè)結(jié)論，需要從以下幾點(diǎn)來具體闡釋。

1．在立法規(guī)定的層面看。根據(jù)《國(guó)防法》第37條第1款規(guī)定，“國(guó)家為武裝力量建設(shè)、國(guó)防科研生產(chǎn)和其他國(guó)防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國(guó)防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國(guó)防資產(chǎn)”。因此，應(yīng)首先區(qū)分出兩種情況，即第一種：如果是國(guó)家直接投入資金的或直接劃撥了土地等資產(chǎn)予以興建的各類國(guó)防設(shè)施，均應(yīng)當(dāng)明確屬于國(guó)有資產(chǎn)的范疇。而第二種：國(guó)家只是給予了一定的優(yōu)惠和支持政策卻未進(jìn)行直接投資的，這是目前立法空白階段下的“投資者所有”與“國(guó)家所有”的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

2．從繳納易地建設(shè)費(fèi)的強(qiáng)制義務(wù)來看。依據(jù)我國(guó)《人民防空法》第8條的規(guī)定：“一切組織和個(gè)人都有得到人民防空保護(hù)的權(quán)利，都必須依法履行人民防空的義務(wù)。”第22條規(guī)定：“城市新建民用建筑，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室?！薄秶?guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見》和《中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定》規(guī)定，“城市新建民用建筑必須依法修建防空地下室，確因地質(zhì)等原因難以修建的要按規(guī)定繳納易地建設(shè)費(fèi)。對(duì)未按規(guī)定修建防空地下室、未按規(guī)定繳納易地建設(shè)費(fèi)的，人民防空部門要嚴(yán)格依法處理”?《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見》規(guī)定：依法修建民用建筑防空地下室。城市新建民用建筑要依法修建防空地下室，確因地質(zhì)等原因難以修建的要按規(guī)定繳納易地建設(shè)費(fèi)。對(duì)未按規(guī)定修建防空地下室、未按規(guī)定繳納易地建設(shè)費(fèi)的，人民防空部門要嚴(yán)格依法處理?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定》規(guī)定：城市及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新建民用建筑，必須依法同步建設(shè)防空地下室?！瓕?duì)應(yīng)建成防空地下室的建設(shè)項(xiàng)目，未經(jīng)人民防空主管部門審核批準(zhǔn)，建設(shè)、消防等部門不能辦理相關(guān)手續(xù)。堅(jiān)持以建為主，確因地質(zhì)條件限制不能修建防空地下室的項(xiàng)目，由人民防空主管部門審核批準(zhǔn)后，按規(guī)定交納易地建設(shè)費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市價(jià)格主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政、人防主管部門按照當(dāng)?shù)胤揽盏叵率业脑靸r(jià)制定。除國(guó)家規(guī)定的減免項(xiàng)目外，任何部門和個(gè)人不得批準(zhǔn)減免易地建設(shè)費(fèi)。。

因此，從上述規(guī)定可以看出，建設(shè)單位修建人防工程或繳納人防工程易地建設(shè)費(fèi)，是履行法定的義務(wù)。那么假設(shè)我們未來的立法規(guī)定“人防地下車庫(kù)的所有權(quán)歸屬于投資人”，就可以得出“建設(shè)單位履行人防建設(shè)義務(wù)最終的權(quán)益歸屬是開發(fā)商或全體業(yè)主”的推論，那么按照這個(gè)邏輯推導(dǎo)下去，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：①建設(shè)單位履行人防建設(shè)義務(wù)最終的權(quán)益歸屬全體業(yè)主；②建設(shè)單位承擔(dān)人防法定義務(wù)有兩種方式：在項(xiàng)目中實(shí)物建設(shè)和繳納人防工程易地建設(shè)費(fèi)；③實(shí)物建設(shè)的人防工程屬于開發(fā)商或小區(qū)全體業(yè)主共有；④建設(shè)單位繳納的人防工程易地建設(shè)費(fèi)也屬于開發(fā)商或小區(qū)全體業(yè)主共有；⑤開發(fā)商或小區(qū)全體業(yè)主可以對(duì)建設(shè)單位繳納給相關(guān)部門的人防易地建設(shè)費(fèi)主張所有權(quán)。而這個(gè)推論結(jié)果顯然是同目前的國(guó)防管理體制相悖的，也不合乎國(guó)防設(shè)施建設(shè)的本意。

3．針對(duì)第一點(diǎn)中列舉的第二種情況，還需要從設(shè)施的管理層面予以探討。目前依據(jù)《人民防空法》第26、27條規(guī)定：“平時(shí)利用人民防空工程，不得影響其防空效能”；“任何組織或者個(gè)人不得進(jìn)行影響人民防空工程使用或者降低人民防空工程防護(hù)能力的作業(yè)，不得向人民防空工程內(nèi)排入廢水、廢氣和傾倒廢棄物，不得在人民防空工程內(nèi)生產(chǎn)、儲(chǔ)存爆炸、劇毒、易燃、放射性和腐蝕性物品。”

此外，《人民防空工程平時(shí)開發(fā)利用管理辦法》第 5、8、9、15、16 條規(guī)定，人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有；人民防空工程平時(shí)開發(fā)利用實(shí)行備案登記制度。人民防空主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用單位提交的備案資料，經(jīng)審查合格后發(fā)給《人民防空工程平時(shí)使用證》。使用單位必須持有《人民防空工程平時(shí)使用證》，方可使用人民防空工程。使用單位利用人民防空工程進(jìn)行下列活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向工程隸屬單位繳納人民防空工程使用費(fèi)：①利用人民防空工程進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)；②利用人民防空工程冷風(fēng)降溫；③利用人民防空工程敷設(shè)通信、電力等管線；④利用人民防空工程施工碴石等副產(chǎn)品，使用單位利用人民防空工程興辦非經(jīng)營(yíng)性的社會(huì)福利或者公共事業(yè)，可免繳人民防空工程使用費(fèi)。

因此，可以確定的是人防工程建成后的使用、收益權(quán)均歸屬于投資者享有，這在人防工程建成后保證投資主體能夠收回投資，保證其付出的利益不受損失這一點(diǎn)上是與民法理論一致的。而“投資者所有”和“國(guó)家所有”的差異只在于人防地下車庫(kù)的所有權(quán)是由國(guó)家保留抑或可由投資者進(jìn)行私相轉(zhuǎn)讓的問題。

針對(duì)這一問題，需要考慮和權(quán)衡的因素就必然牽涉國(guó)防安全和對(duì)人防設(shè)施的日常維護(hù)管理。

第一，相對(duì)于允許投資者進(jìn)行私相轉(zhuǎn)讓的方案，如果確定了人防工程的所有權(quán)由國(guó)家予以保留而僅出讓使用、收益權(quán)的話，則人防工程在戰(zhàn)時(shí)就能夠由國(guó)家直接以所有人的地位宣布收回，而無需通過任何征收或征用的途徑，無疑將是最有利于保障國(guó)防安全這一目的的。盡管由于近幾十年來國(guó)內(nèi)及周邊的國(guó)際形勢(shì)基本比較穩(wěn)定，容易使一般的民眾忽視國(guó)防安全這一領(lǐng)域的重要性。但是從國(guó)家立法的角度來說，應(yīng)當(dāng)不同于一般追逐短期經(jīng)濟(jì)利益的民眾之視角，而應(yīng)當(dāng)以“居安思?！钡男貞岩庾R(shí)到全國(guó)的戰(zhàn)略大局和一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)的更大范圍內(nèi)的民眾的利益維護(hù)。

第二，基于日常維護(hù)和管理的角度，如果規(guī)定人防地下車庫(kù)屬于開發(fā)商或小區(qū)全體業(yè)主共有的話，則該維護(hù)和管理的責(zé)任主體應(yīng)如何落實(shí)？是責(zé)任落實(shí)到開發(fā)了眾多樓盤的開發(fā)商，還是具體落實(shí)到每一戶業(yè)主、抑或由業(yè)主委員會(huì)來履行該義務(wù)呢？目前比較可能的方案恐怕只有由業(yè)主委員會(huì)所選聘的物業(yè)公司來操作，因?yàn)閱我粯I(yè)主或單一的開發(fā)商無法具體有效地來開展日常維護(hù)。那么問題又在于，目前對(duì)物業(yè)公司的服務(wù)規(guī)范中也沒有明確規(guī)定物業(yè)公司是國(guó)防工程的維護(hù)義務(wù)承擔(dān)主體。

實(shí)際上，基于國(guó)防設(shè)施的特殊目的性，其必須在保證整體的完整性和可統(tǒng)一使用的基礎(chǔ)上，才能夠?qū)崿F(xiàn)既定的國(guó)防安全之目的。而一旦維護(hù)的義務(wù)主體不明確，不僅將給人防部門的監(jiān)管帶來巨大的困難，而且必然會(huì)帶來維護(hù)責(zé)任意識(shí)的淡化結(jié)果。因此，這些在實(shí)際操作中都會(huì)帶來一系列的復(fù)雜問題。而上述情況如果出現(xiàn)，則對(duì)于人防工程的安全性和宏觀的國(guó)防建設(shè)事業(yè)都是極為不利的。

五、立法建議

綜上所述，在前文提出的各項(xiàng)論證的基礎(chǔ)之上，我們希望立法者在立法修改的過程中著重考慮如下幾點(diǎn)：

（一）在一部法律中，如《人民防空法》中，直接明確非國(guó)家投資的人防工程的所有權(quán)歸屬和義務(wù)承擔(dān)主體。使人防地下車庫(kù)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、維護(hù)和管理責(zé)任等問題的處理都有明確的法律依據(jù)，進(jìn)而將人防地下車庫(kù)所有權(quán)歸屬的問題和糾紛在源頭上化解。有利于劃清“公私界限”，提高資源的使用和流轉(zhuǎn)效益，并預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)的變相流失。

（二）明確人防工程的投資者主體資格，界定投資者的范圍，特別要明確購(gòu)房者的購(gòu)房行為是否屬于投資行為的問題。由于《人民防空工程平時(shí)開發(fā)利用管理辦法》第10條規(guī)定，禁止無證使用人防工程，禁止轉(zhuǎn)讓《人民防空工程平時(shí)使用證》，因此，如果排除了購(gòu)房者投資者地位，也即直接排除了購(gòu)房者的使用收益權(quán)，這樣既不利于對(duì)人防地下車庫(kù)的有效利用，還有可能造成人防工程的實(shí)際使用人和《人民防空工程平時(shí)使用證》記載的使用人不一致的現(xiàn)象。因此，進(jìn)一步明確購(gòu)房者對(duì)人防地下車庫(kù)的使用、收益的權(quán)益依據(jù)，提高人防地下車庫(kù)的資源利用率和修繕保養(yǎng)水平，有利于在司法實(shí)踐中找到開發(fā)商、購(gòu)房者和國(guó)家公權(quán)力等利害相關(guān)方的利益平衡點(diǎn)，起到法律所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的定紛止?fàn)?、重建秩序的作用?/p>