吉林省三北工程建設(shè)成效、問題及對(duì)策

樸善陽

(吉林省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，吉林 長(zhǎng)春130022)

1 建設(shè)概況

吉林省三北工程建設(shè)從1978開始，最初(前三期工程)只限于中西部沙化較為嚴(yán)重、環(huán)境較為惡劣的白城、松原、四平和長(zhǎng)春等4個(gè)地區(qū)，幅員816.8萬hm2，占全省幅員面積的43.2%。一期工程(1978—1985年)建設(shè)以營(yíng)造農(nóng)防林為重點(diǎn)，完成造林36.01萬hm2，初步形成了農(nóng)田林網(wǎng)化框架；二期工程(1986—1995年)以防沙、治沙造林為主，完成造林47.44萬hm2，基本形成了一個(gè)多林種，帶、網(wǎng)、片相結(jié)合的綜合防護(hù)林體系；三期工程(1996—2000年)繼續(xù)突出科爾沁沙地重點(diǎn)工程，同時(shí)大力發(fā)展豐產(chǎn)林和經(jīng)濟(jì)林，完成造林16.95萬hm2；2001年啟動(dòng)的四期工程，將建設(shè)范圍在原來基礎(chǔ)上增加了中東部的吉林、遼源、通化、白山、延邊5個(gè)市(州)的25個(gè)縣(市、區(qū))，基本覆蓋了全省，建設(shè)重點(diǎn)是防沙治沙、農(nóng)防林建設(shè)及大江大河流域治理。截至目前，已累計(jì)完成三北工程造林育林面積116萬hm2。

2 建設(shè)成效

三北工程的實(shí)施在吉林省的中西部地區(qū)形成了一道帶網(wǎng)片相結(jié)合的綠色生態(tài)屏障，極大地改善了這一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1977年前，這一地區(qū)樹木稀少，生態(tài)惡劣，“三刮四種”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)。經(jīng)過幾期工程建設(shè)，一個(gè)網(wǎng)、帶、片、林、路、渠相結(jié)合的區(qū)域性綜合防護(hù)林體系已經(jīng)基本形成，266.7萬hm2農(nóng)田和40萬hm2牧場(chǎng)得到了有效庇護(hù)，有力地保障了農(nóng)牧業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。

據(jù)多年連續(xù)調(diào)查結(jié)果顯示，中西部地區(qū)農(nóng)作物增產(chǎn)幅度達(dá)到15%～25%，年增收糧食33億kg，增加牧草產(chǎn)量1億多kg。通過治沙造林為主攻方向的骨干工程建設(shè)，已基本形成了帶、片、網(wǎng)、喬、灌、草相結(jié)合的多功能防護(hù)體系，重點(diǎn)地段的風(fēng)沙危害得到基本根治，流動(dòng)、半流動(dòng)沙丘得到了固定，一些大的風(fēng)蝕坑得到了治理，先后堵住風(fēng)口576個(gè)，治理大小流動(dòng)沙丘1320個(gè)，有效地控制了沙地蔓延和草原的沙化，全區(qū)大風(fēng)次數(shù)與十幾年前相比下降了67%，8級(jí)以上大風(fēng)總數(shù)下降60%，平均風(fēng)速下降了55%，年降水量增加了13%，年蒸發(fā)量減少18%，無霜期延長(zhǎng)10多d，風(fēng)沙受害面積由20年前的730萬hm2，減少到255萬hm2，結(jié)束了“沙進(jìn)人退”的歷史。

東部地區(qū)結(jié)合退耕還林和天然林保護(hù)工程，大力開展大江大河流域治理，基本消滅了荒山荒地，保護(hù)了植被，有效遏制了水土流失。森林資源的快速增長(zhǎng)，木材及林產(chǎn)品產(chǎn)量的不斷增加，改變了過去缺林少木的狀況，三北地區(qū)活立木總蓄積量達(dá)3.3億m3，每年可生產(chǎn)木材160萬m3，較好地解決了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和農(nóng)民用材的需求。近年來，各地注重調(diào)整林種結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展速生豐產(chǎn)林和經(jīng)濟(jì)林，把發(fā)展林業(yè)與農(nóng)民利益結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民興林致富的積極性，林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益日益明顯，帶動(dòng)了木材加工業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，調(diào)整了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化步伐。

3 存在的主要問題

吉林省三北工程盡管取得了上述諸多成效，但從總體上看，工程體系尚需完善，功能尚需完備，還存在一些亟待研究解決的問題。

3.1 林業(yè)定位不確定

一、二期工程注重生態(tài)建設(shè)，三期工程強(qiáng)調(diào)生態(tài)經(jīng)濟(jì)型發(fā)展思路，四期工程又落回到生態(tài)為主，相對(duì)忽視了產(chǎn)業(yè)建設(shè)，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)缺乏動(dòng)力，從而影響了工程建設(shè)速度與質(zhì)量。

3.2 忽視了經(jīng)濟(jì)利益是推動(dòng)工程建設(shè)根本動(dòng)力這一客觀現(xiàn)實(shí)

最初工程建設(shè)主要靠發(fā)動(dòng)群眾投工投勞和靠地方黨委和政府推動(dòng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，單純依靠工程資金推動(dòng)，沒有準(zhǔn)確把握推動(dòng)工程建設(shè)的根本動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致工程建設(shè)動(dòng)力不足，活力不夠。

3.3 國(guó)家機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定、政出多門，影響了工程建設(shè)

近年來，管理三北區(qū)域工程的機(jī)構(gòu)繁雜，國(guó)家林業(yè)局就有造林司、三北防護(hù)林建設(shè)局、治沙辦等行業(yè)主管部門，還有退耕辦、天保辦、速生辦等也相應(yīng)管理區(qū)域內(nèi)其他工程，各項(xiàng)工程各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，三北防護(hù)林建設(shè)局的職能相對(duì)弱化，這對(duì)工程建設(shè)很不利。

3.4 工程管理不夠規(guī)范

規(guī)劃與計(jì)劃脫節(jié)，計(jì)劃和生產(chǎn)脫節(jié)，采伐和更新脫節(jié)，沒有真正實(shí)行項(xiàng)目管理，致使部分地方工程建設(shè)重點(diǎn)不突出、造林質(zhì)量不高。

3.5 建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足，增加了工程建設(shè)難度

按照三北四期規(guī)劃，吉林省“十五”期間安排造林育林42.9萬hm2，國(guó)家投資5.3億元，但實(shí)際投資到位僅為1.75億元，只占規(guī)劃投資的13.9%。由于資金缺口大，致使任務(wù)不能如期完成或完成的質(zhì)量不高。

4 今后的思路及對(duì)策

4.1 明確指導(dǎo)思想，科學(xué)定位

根據(jù)新時(shí)期吉林省三北工程建設(shè)的特點(diǎn)，應(yīng)確定生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重，生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)建設(shè)生態(tài)化的指導(dǎo)思想，生態(tài)建設(shè)是根本，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是動(dòng)力，同時(shí)要因地制宜，要根據(jù)不同發(fā)展階段，不同區(qū)域進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。

4.2 明確工程建設(shè)的主攻方向

三北工程面大，投資少，必須堅(jiān)持2個(gè)基本原則：一是突出重點(diǎn)，兼顧一般的原則；二是尊重自然規(guī)律的原則。新時(shí)期吉林省三北工程建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)在2個(gè)方面：新造林方面——應(yīng)繼續(xù)突出防沙治沙這一重點(diǎn)，同時(shí)將鹽堿地治理和三化草原治理納入其中；此外還要注重農(nóng)村四旁植樹，擴(kuò)展四旁植樹，建立新的后備森林資源基地?，F(xiàn)有林的經(jīng)營(yíng)和管護(hù)方面——必須一手抓建設(shè)，一手抓成果鞏固，首先是現(xiàn)有農(nóng)防林的更新改造；其次是對(duì)現(xiàn)有低值低效林的改造和中幼齡林的撫育。

4.3 要解放思想，放寬政策，活化機(jī)制

關(guān)鍵是在產(chǎn)權(quán)制度的改革上，樹立經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的觀念，給予經(jīng)營(yíng)者所有權(quán)的同時(shí)，同時(shí)給予更多的處置權(quán)和收益權(quán)，以激發(fā)其營(yíng)造林的積極性：(1)要徹底改革采伐政策，根據(jù)實(shí)際情況放開采伐限額與采伐年限；(2)對(duì)個(gè)體、機(jī)關(guān)團(tuán)體、企業(yè)造林要給予補(bǔ)助政策，直補(bǔ)到人、單位，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界營(yíng)造林的積極性；(3)加快推進(jìn)活立木合理流轉(zhuǎn)，以吸引更多資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素向林業(yè)流動(dòng)；(4)合理進(jìn)行社會(huì)融資，促進(jìn)社會(huì)融資造林健康開展；(5)進(jìn)一步加大工程建設(shè)力度和投資規(guī)模，建議國(guó)家將吉林省風(fēng)沙區(qū)的人工造林投資補(bǔ)助定額由1500元·hm-2提高到2300元·hm-2。

4.4 強(qiáng)化管理，努力提高工程管理水平

管理問題是三北工程的生命線，沒有管理，就沒有工程，要向管理要質(zhì)量，向管理要效益：一要控制好計(jì)劃分配權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)與表彰獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)；二要搞好開會(huì)拉動(dòng)、典型帶動(dòng)、檢查促動(dòng)、表彰推動(dòng)；三要計(jì)劃、資源、財(cái)務(wù)、造林各有關(guān)管理部門溝通協(xié)調(diào)好，形成合力，推進(jìn)工程建設(shè)和諧發(fā)展；四要整合區(qū)域內(nèi)的工程，由三北局統(tǒng)一管理；五要真正推行項(xiàng)目管理體制，確保建設(shè)成效。同時(shí)將3S等高新技術(shù)運(yùn)用到工程建設(shè)管理中，加快建立工程信息管理系統(tǒng)，提高管理層次和水平。