從脅地角度淺談農(nóng)村集體林權(quán)管理對策

趙英銘，章堯想，郝玉光，李清河，高君亮

（1.中國林業(yè)科學(xué)研究院沙漠林業(yè)實(shí)驗(yàn)中心，內(nèi)蒙古 磴口015200；2.中國林業(yè)科學(xué)研究院北京林業(yè)研究所，北 京100091）

隨著人口的增加，人均占有耕地面積逐漸減小，現(xiàn)有土地愈加緊張，防護(hù)林的脅地問題就顯得尤為突出。為了減小脅地負(fù)效益，長期存在著對農(nóng)田周邊防護(hù)林的人為破壞現(xiàn)象，如火災(zāi)，開挖斷根溝、扒樹皮等，給林業(yè)管理增添了諸多不便因素，對防護(hù)林的正常生長產(chǎn)生了不利影響，進(jìn)而降低防護(hù)林的防護(hù)效益和經(jīng)濟(jì)效益，防護(hù)林防護(hù)效益的降低就會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和防護(hù)林的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)發(fā)展，解決防護(hù)林脅地負(fù)效益，需要一個(gè)行之有效的集體林權(quán)改革方案，以保證防護(hù)林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)發(fā)展。

1 農(nóng)村集體林權(quán)改革的必要性

1.1 我國現(xiàn)有集體林權(quán)的現(xiàn)狀

集體林權(quán)從內(nèi)涵上包括林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林木使用權(quán)；從所有制性質(zhì)角度，集體林權(quán)包括國有集體林權(quán)、集體林權(quán)以及單位和個(gè)人所有的集體林權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定，“土地按照用途可以分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，林地屬于農(nóng)用地中的一種土地利用類型。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)有廣義和狹義之分，廣義的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)包括林地所有權(quán)流轉(zhuǎn)、林地承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)，下同）流轉(zhuǎn)和林木流轉(zhuǎn)：狹義的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是指林地承包經(jīng)營權(quán)和林木的流轉(zhuǎn)［1］。

本文所稱的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是指狹義的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，特指在農(nóng)村集體所有或國家所有依法由農(nóng)民集體使用的林地上，集體經(jīng)濟(jì)組織以及通過家庭承包或其他方式承包獲得林地承包經(jīng)營權(quán)及林木的權(quán)利人將其占有、使用、保護(hù)、收益、處分林地林木的全部或部分權(quán)能，通過一定的方式轉(zhuǎn)移給他人的行為。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人和其他林業(yè)經(jīng)營者等。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)客體包括林地承包經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)、使用權(quán)等。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等，另外，從政策層面集體林權(quán)流轉(zhuǎn)還有合資、合作等方式。

1.2 試驗(yàn)地概況

試驗(yàn)區(qū)選在磴口綠洲內(nèi)部，地理位置屬烏蘭布和沙漠東北部（106°35′—107°10′E，40°09′—40°59′N），行政區(qū)劃屬內(nèi)蒙古磴口縣境內(nèi)。年平均氣溫7.8℃，平均無霜期168d，年平均風(fēng)速4.1m·s-1，年平均降水量102.9mm，屬溫帶大陸性干旱荒漠氣候。在下伏土層較好、灌溉相對便利的地段建設(shè)和保存了類型豐富、結(jié)構(gòu)多樣、規(guī)模較大的綠洲防護(hù)林帶網(wǎng)，在綠洲區(qū)內(nèi)部和對應(yīng)的荒漠區(qū)各建基層地面氣象站一處，為綠洲防護(hù)林體系生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益研究創(chuàng)造了良好的條件。

1.3 試驗(yàn)地防護(hù)林脅地概況

綠洲農(nóng)田防護(hù)林能夠防風(fēng)固沙，并具有良好的護(hù)田增產(chǎn)作用，并能產(chǎn)生可觀的木材經(jīng)濟(jì)效益。但隨著農(nóng)田防護(hù)林進(jìn)入成熟期，其脅地問題也日益表現(xiàn)出來。林帶會使靠近林緣兩側(cè)附近的作物生長不良而造成減產(chǎn)，這種現(xiàn)象稱為林帶脅地［2］。在對脅地情況進(jìn)行調(diào)查并與農(nóng)作物單產(chǎn)進(jìn)行比較得出，以2行株行距為1m×2m的新疆楊渠道窄林帶為例，27年后樹木成材，林帶內(nèi)樹木的平均胸徑為37.4 cm，平均樹高為28.07m，每10m林帶蓄積量可以達(dá)到21.618m3左右，材積約有12.970 8m3，林帶兩側(cè)的脅地面積為581.4m2，圓木售價(jià)600元·m-3，此時(shí)10m林帶木材經(jīng)濟(jì)價(jià)值為7 782.48元，而一般農(nóng)作物每667m2產(chǎn)值1 000元，而歷年脅地面積累計(jì)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失總和為8 194.30元左右，木材經(jīng)濟(jì)價(jià)值已達(dá)到脅地產(chǎn)值的100%以上。由此可見，2行株行距為1m×2m的新疆楊渠道窄林帶在較好立地條件下，林木的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值與歷年來脅地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值總和完全可以互相抵消，同時(shí)還具有較好的防護(hù)效益。以8行株行距為4m×4m的二白楊寬林帶為例，樹木在23年后，林帶內(nèi)樹木的平均胸徑為35.9cm，平均樹高為18m，林帶每10 m蓄積量可以達(dá)到18.22m3左右，材積約有10.932 m3左右，林帶兩側(cè)的脅地面積為680m2，圓木售價(jià)600元·m-3，此時(shí)10m林木產(chǎn)值為6 559.2元，而一般農(nóng)作物每667m2產(chǎn)值1 000元 ，而歷年脅地面積累計(jì)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失總和為6 228.19元左右，木材產(chǎn)值為脅地產(chǎn)值的105%。8行的二白楊寬林帶在正常生長狀況下，林木的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值超過歷年來脅地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值總和。由此可見，選擇合適的品種，在合理的林帶結(jié)構(gòu)下，到目的年限，防護(hù)林木材經(jīng)濟(jì)效益與脅地負(fù)效益基本持平，可以互相抵消。

2 集體林權(quán)改革的必要性

農(nóng)田防護(hù)林的脅地負(fù)效益隨著防護(hù)林的增長逐漸加重，造成了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失。為減小脅地負(fù)效益，出現(xiàn)了防護(hù)林的人為破壞現(xiàn)象，不利于防護(hù)林生長和林業(yè)管理，降低了防護(hù)林的防護(hù)效益，使得農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，形成了惡性循環(huán)，其根源就在于林權(quán)的集體所有。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和防護(hù)林的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)發(fā)展，解決防護(hù)林脅地負(fù)效益，可將林權(quán)下放農(nóng)民，雖有脅地負(fù)效益，可木材經(jīng)濟(jì)效益會彌補(bǔ)損失，增加農(nóng)民收入，這樣就杜絕了農(nóng)田防護(hù)林人為破壞因素，保證了防護(hù)林的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益。但何時(shí)采伐，采伐量多少？又存在很大的隨機(jī)性。再者，集體林權(quán)下放必然會導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)收入減少。為了解決這些問題，基于我國現(xiàn)有林權(quán)的現(xiàn)狀和對試驗(yàn)地脅地情況的調(diào)查，本文提出：采伐指標(biāo)國家控制下，集體林權(quán)下放農(nóng)民的林權(quán)管理對策及優(yōu)缺點(diǎn)。

2.1 推行國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度

2.1.1 國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度的概念 國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度是指農(nóng)民承包土地時(shí)必須履行自行育苗、運(yùn)輸、栽植、管護(hù)防護(hù)林的義務(wù)，并享有防護(hù)林木材所有權(quán)和使用權(quán)，但采伐指標(biāo)及采伐時(shí)間必須經(jīng)林業(yè)部門同意后統(tǒng)一下放，不得私自砍伐，樹木采伐必須達(dá)到規(guī)定的生長年限或胸徑級別，在不影響防護(hù)效益的前提下，農(nóng)民申請采伐上報(bào)林業(yè)部門經(jīng)批準(zhǔn)后，可以有計(jì)劃有步驟的自行采伐，所得木材經(jīng)濟(jì)效益歸林權(quán)所有者所有，木材銷售所得收益必須給國家繳納相應(yīng)的稅款，并將此林權(quán)改革方案立法加入到土地法、森林法之中。

2.1.2 國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度特點(diǎn)

（1）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度體現(xiàn)公有化。將營建和管理防護(hù)林的義務(wù)和防護(hù)林成熟后所產(chǎn)生的木材經(jīng)濟(jì)效益的權(quán)益一并交給每個(gè)農(nóng)民所有，并法制化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民栽植，農(nóng)民管理與保護(hù)，農(nóng)民受益，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，將集體林權(quán)歸農(nóng)民所有，每一個(gè)農(nóng)民都擁有集體林權(quán)，總體體現(xiàn)了公有化，體現(xiàn)了社會主義制度的公平性和優(yōu)越性，也體現(xiàn)了以民為本的國策。

（2）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度的規(guī)范化。科學(xué)明確了農(nóng)民和營林管理者的權(quán)限和任務(wù)，減輕了營林管理部門的工作量。營林管理部門將防護(hù)林網(wǎng)結(jié)構(gòu)以及防護(hù)林結(jié)構(gòu)科學(xué)的統(tǒng)一部署，按照單位面積上應(yīng)有的株樹統(tǒng)一分配給農(nóng)民，將優(yōu)良種苗的栽植技術(shù)傳授給農(nóng)民，對農(nóng)民林權(quán)權(quán)屬登記造冊，對防護(hù)林定期調(diào)查，在滿足防護(hù)林的生態(tài)效益的基礎(chǔ)上保證防護(hù)林網(wǎng)的整體結(jié)構(gòu)，制定出采伐計(jì)劃，根據(jù)防護(hù)林的生長狀況規(guī)定采伐時(shí)間，下放采伐指標(biāo)，由農(nóng)民按照采伐計(jì)劃自行采伐，明確了農(nóng)民與集體營林管理部門的權(quán)限和任務(wù)。

（3）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度體現(xiàn)的是集體林權(quán)的雙管制度，減輕了營林管理者的工作量，調(diào)動了農(nóng)民營建管理防護(hù)林的積極性，降低了營林成本，增加了農(nóng)民收入，緩解了農(nóng)民與管理者之間的矛盾，明確了農(nóng)民與營林管理者的義務(wù)和權(quán)利，加快了林業(yè)全面發(fā)展的步伐。

（4）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度的法制化。將林權(quán)改革與土地法、森林法相結(jié)合，使農(nóng)民承包土地時(shí)享有防護(hù)林木材所有權(quán)和使用權(quán)的同時(shí)，也必須履行自行育苗、運(yùn)輸、栽植、管護(hù)防護(hù)林的義務(wù)，規(guī)范了采伐，杜絕了亂砍濫伐現(xiàn)象，體現(xiàn)了社會法制化的特點(diǎn)。

2.1.3 國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度優(yōu)點(diǎn)

（1）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，減小了因防護(hù)林脅地造成的負(fù)效益，林業(yè)生產(chǎn)彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)損失，提高了農(nóng)民收入，有助于改善“三農(nóng)”問題。

（2）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與林業(yè)生產(chǎn)緊密地結(jié)合起來，達(dá)到了以農(nóng)養(yǎng)林，以林護(hù)農(nóng)，以林補(bǔ)農(nóng)，農(nóng)林結(jié)合的目的，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)生產(chǎn)迅速全面發(fā)展的進(jìn)程。

（3）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，充分調(diào)動了全國農(nóng)民自行育苗、栽植、保護(hù)、管理的積極性和主動性，發(fā)揮了廣大農(nóng)民巨大的主動管理作用，真正把農(nóng)民放在了林業(yè)發(fā)展的第一線上，體現(xiàn)了全民管林的重大思想，大大提高了農(nóng)民對管護(hù)農(nóng)田防護(hù)林的認(rèn)識。

（4）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，健全完善了土地法和森林法，使農(nóng)民在履行栽植管護(hù)采伐義務(wù)的同時(shí)享有木材的所有權(quán)和使用權(quán)，既履行了公民義務(wù)，又保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，真正體現(xiàn)了公平性。

（5）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，降低了育苗、假植、運(yùn)輸、栽植、管護(hù)、采伐等防護(hù)林營林管理的成本。農(nóng)民在自己所擁有土地上育苗，采用自產(chǎn)苗營建防護(hù)林，就近假植、運(yùn)輸、栽植、管護(hù)、采伐都降低了成本，真正實(shí)現(xiàn)了付出與回報(bào)、義務(wù)與權(quán)益相和諧的關(guān)系。

（6）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，提高了農(nóng)民對防護(hù)林的管護(hù)意識，因?yàn)樽罱K受益者是農(nóng)民，自然會提高林帶的成活率和保存率以及出材量，提高了防護(hù)林的防護(hù)效益，提高了防護(hù)林的木材產(chǎn)量，為我國未來木材市場提供廣闊穩(wěn)定的貨源。

（7）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，緩解了由于防護(hù)林脅地導(dǎo)致農(nóng)民與營林管理者之間的矛盾，消除了多年來由于防護(hù)林脅地造成的農(nóng)業(yè)減產(chǎn)使農(nóng)民收入降低的不滿，起到安民增收的作用。

（8）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，杜絕了農(nóng)田防護(hù)林的人為破壞因素，保證了防護(hù)林的正常生長，提高了防護(hù)林的防護(hù)效益和經(jīng)濟(jì)效益，形成了良性循環(huán)。

（9）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，國家控制規(guī)范了集體林權(quán)采伐管理制度，明確了采伐的目標(biāo)和方向，給出了采伐的步驟和定量，使栽植和采伐緊密相連，有機(jī)結(jié)合。

（10）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，保障了防護(hù)林的防護(hù)效益，有助于提高防護(hù)林體系總體生態(tài)效益，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)田防護(hù)林可持續(xù)經(jīng)營的目標(biāo)。

（11）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，規(guī)范了采伐制度，杜絕了亂砍濫伐的現(xiàn)象，定量采伐為合理采伐提供了一個(gè)科學(xué)的方案。

2.1.4 國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度缺點(diǎn)

（1）國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度，減少了集體的收入，增加了營林管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出的壓力。

（2）不同地區(qū)的氣候背景值不同，因而要保證防護(hù)效益，就要根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂虮尘爸担蚝υO(shè)防，使得單位面積的土地上擁有防護(hù)林合理存量來保證防護(hù)效益。進(jìn)而采伐計(jì)劃和采伐指標(biāo)不同地區(qū)應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整。如此便增加了采伐的精度和難度。

2.1.5 國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度缺點(diǎn)的解決方法

（1）通過國家給集體等量補(bǔ)償來緩解集體經(jīng)費(fèi)支出的壓力。根據(jù)每年集體在林業(yè)部門下放采伐指標(biāo)內(nèi)所得的木材收入，可以通過木材銷售所得效益繳稅，再由國家增加集體撥款的方式給予集體補(bǔ)貼政策。

（2）對于目前歸集體所有的集體林，在達(dá)到采伐年限時(shí)可向林業(yè)部門申請采伐指標(biāo)，在保證防護(hù)效益的前提下逐步更新。

（3）根據(jù)不同地區(qū)的氣候背景資料，推算出防護(hù)林單位面積的合理蓄積留存量，在保證防護(hù)效益的前提下進(jìn)行采伐。

2.1.6 集體林權(quán)下放采伐國家控制的改革制度的步驟

（1）營林管理部門在小范圍區(qū)域內(nèi)選定試驗(yàn)點(diǎn)，將防護(hù)林網(wǎng)結(jié)構(gòu)以及防護(hù)林結(jié)構(gòu)科學(xué)的統(tǒng)一部署，繪制防護(hù)林網(wǎng)結(jié)構(gòu)圖，按照單位面積上應(yīng)有的株數(shù)結(jié)合農(nóng)民承包土地的面積統(tǒng)一分配給農(nóng)民。以烏蘭布和沙區(qū)綠洲為例，春季種苗期須降低近地面風(fēng)速50%才可以滿足農(nóng)作物不受風(fēng)沙災(zāi)害，依此確定的有效防護(hù)距離（設(shè)計(jì)林帶間距）在樹高的10～15倍；此時(shí)烏蘭布和沙漠綠洲防護(hù)林蓄積量應(yīng)達(dá)到30m·hm-2即可保證林網(wǎng)具有較好的防風(fēng)效益［3］。

（2）將農(nóng)民所享有的土地補(bǔ)償制度與防護(hù)林的營林建設(shè)掛鉤，造林并實(shí)施管護(hù)才有權(quán)利享受補(bǔ)償。

（3）算一筆賬，使農(nóng)民清楚種樹與種地哪個(gè)經(jīng)濟(jì)效益高，哪個(gè)防護(hù)效益更好。以烏蘭布和沙漠為例，防護(hù)林所產(chǎn)生的木材經(jīng)濟(jì)效益與歷年脅地累計(jì)經(jīng)濟(jì)損失持平或略高（依樹種而定）；但如果沒有防護(hù)林的保護(hù)，就會受到風(fēng)沙危害、霜凍、干熱風(fēng)等自然災(zāi)害造成大面積的農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，使農(nóng)民蒙受不必要的經(jīng)濟(jì)損失，讓農(nóng)民清晰地了解防護(hù)林的經(jīng)濟(jì)效益和防護(hù)效益，明白唇亡則齒寒的道理。

（4）選用鄉(xiāng)土樹種，將育苗技術(shù)傳授給農(nóng)民。以烏蘭布和沙漠綠洲為例，主要樹種有新疆楊、二白楊、箭桿楊、旱柳、北抗等。

（5）按照一定規(guī)格密度數(shù)量進(jìn)行栽植，并由農(nóng)民自行管護(hù)。以烏蘭布和沙漠綠洲為例，一般以2行窄林帶渠道林為主，株行距1m×2m［4］。

（6）登記造冊，明確農(nóng)民林權(quán)的具體分配地點(diǎn)、數(shù)量。

（7）定期調(diào)查，對防護(hù)林生長狀況進(jìn)行調(diào)查。

（8）在滿足防護(hù)林的生態(tài)效益的基礎(chǔ)上，保證防護(hù)林網(wǎng)的整體結(jié)構(gòu)，制定出采伐計(jì)劃，根據(jù)防護(hù)林的生長狀況規(guī)定采伐時(shí)間，下放采伐指標(biāo)，由農(nóng)民按照采伐計(jì)劃自行采伐，明確了農(nóng)民和營林管理部門的權(quán)限和任務(wù)，雙重管制，收益于民。烏蘭布和沙漠綠洲新疆楊、箭桿楊、小美旱、二白楊、旱柳等林帶一般20年成熟［3-4］，北抗等速生楊10年為成熟期。

（9）按照采伐多少栽植多少的原則，使防護(hù)林體系整體結(jié)構(gòu)始終處于良好的防護(hù)效益的狀態(tài)中，達(dá)到可持續(xù)利用的目的。

（10）農(nóng)民私有林權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押、合資等必須經(jīng)林業(yè)管理者批準(zhǔn)登記。

3 小結(jié)

國家控制采伐集體林權(quán)下放的改革制度是解決防護(hù)林生態(tài)效益與脅地負(fù)效益之間的矛盾，換言之是解決防護(hù)林脅地造成農(nóng)民損失，給予農(nóng)民等量的補(bǔ)償機(jī)制，它是防護(hù)林生態(tài)效益和農(nóng)民利益兼顧的營林管理機(jī)制，是我國現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的必然途徑，是規(guī)范化、法制化、科學(xué)化、成本最低化的運(yùn)行機(jī)制，是切實(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)問題，兼顧林業(yè)生態(tài)效益的最優(yōu)組合，這一改革的運(yùn)行必然會推動我國林業(yè)發(fā)展大踏步地前進(jìn)，是一項(xiàng)對“三農(nóng)”問題給予緩和的林改措施。

［1］繆光平.關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的建議［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（7）：15-19

［2］曹新孫.農(nóng)田防護(hù)林學(xué)［M］.北京：中國林業(yè)出版社，1983

［3］趙英銘，王志剛.磴口綠洲防護(hù)林不同配置模式防風(fēng)效應(yīng)的試驗(yàn)［J］.防護(hù)林科技，2009（1）：10-12

［4］王志剛，楊東慧.林帶冬季相立木疏透度及其設(shè)計(jì)方法的研究［J］.中國沙漠，1998，18（1）：87-93