“青山工程”礦山生態(tài)治理經(jīng)驗的啟示

楊森，李銀春

（遼寧省阜新市林業(yè)局，遼寧 阜新 123000）

青山工程是遼寧省委、省政府貫徹落實科學發(fā)展觀、建設生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)遼寧經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是實現(xiàn)遼寧省“十二五”生態(tài)環(huán)境大幅度修復目標的重點工程。作為維護人民群眾利益的民生工程，作為功在當代、利在千秋的德政工程，青山工程的“八大重點工程”全方位實施，決心經(jīng)過5年到10年的努力，通過建立法規(guī)、政策推動、工程化治理，使已被破壞的山體生態(tài)環(huán)境得到有效恢復；通過嚴格執(zhí)法，使違法破壞山體、亂占林地、破壞森林資源的行為得到有效遏制；通過編制青山工程規(guī)劃，進一步規(guī)范礦山開采及其他破壞森林資源的行為；通過工程圍欄、舍飼圈養(yǎng)牛羊，實現(xiàn)荒山綠化。在礦山及其他工程的修復與治理方向上，緊緊圍繞“六個結(jié)合”，即礦山及其他工程生態(tài)治理，要與土地整理相結(jié)合、與工業(yè)園區(qū)建設相結(jié)合、與城鎮(zhèn)建設相結(jié)合、與改善人居環(huán)境相結(jié)合、與溝域經(jīng)濟相結(jié)合、與青山工程長效機制相結(jié)合。并通過“治前、毖后、立法、嚴打”逐步建立青山保護的長效機制。

1 青山工程治理現(xiàn)狀

通過青山工程礦山生態(tài)治理的實施，使原來分布在居民集中居住區(qū)可視范圍內(nèi)礦山及其他已破壞山體的生態(tài)環(huán)境基本得到治理，實現(xiàn)了植被恢復。同時青山工程礦山生態(tài)治理緊緊圍繞“五個結(jié)合”統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，因地制宜，以利用為主，適度開發(fā)，把礦山改造為貯存空間、工業(yè)用地、養(yǎng)殖與種植用地、娛樂觀光場所等，獲得可觀的經(jīng)濟效益與社會效益。通過進行生態(tài)環(huán)境綜合治理，全市礦山生態(tài)環(huán)境面貌已有一定改觀。但今后幾年，青山工程生態(tài)治理任務仍較為繁重。

2 礦山生態(tài)治理的特點和難點

2.1 礦山生態(tài)治理的成本高

一般礦山經(jīng)開采后高低不平、凹陷深坑，需要削減坡度，降低標高，回填整平，如改造成林地、園地或耕地還需大量回填黏土，開溝造渠修路，資金投入量大。

2.2 礦山生態(tài)治理的周期長

礦山生態(tài)治理整個工程內(nèi)容多，工程量大，一般需要1年多時間，長的需要2－3年時間才能完成。

2.3 礦山生態(tài)治理后土地收益差距大

城市規(guī)劃區(qū)范圍或城市周邊的礦山經(jīng)整治后可作為建設用地，土地出讓后收益可觀，而遠離城市的偏僻地區(qū)整治后的土地只能作為耕地或林地，經(jīng)濟效益比較差，有的土地的產(chǎn)出效益抵不上治理成本，影響了礦山生態(tài)治理主體治理的積極性［1］。

2.4 部門管理職能分割，增加了礦山生態(tài)治理的難度

廢棄礦山的治理和礦地整治涉及安監(jiān)、林業(yè)、水利、公安、規(guī)劃建設等部門，必須由政府協(xié)調(diào)。

3 治理經(jīng)驗的啟示

3.1 領(lǐng)導重視、意識領(lǐng)先

遼寧省從經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高與環(huán)境質(zhì)量不相協(xié)調(diào)的省情出發(fā)，提出了建設生態(tài)省的理念，確定了“碧水、藍天、青山”三大工程，改善生態(tài)環(huán)境，提高人民生活，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。省委書記親自動手，抓生態(tài)建設，并將生態(tài)建設列為各級政府政績考核的重要內(nèi)容。礦山自然生態(tài)環(huán)境的保護與治理，被列為生態(tài)建設的重要內(nèi)容之一。并帶動了市、縣的一把手親自抓礦山生態(tài)環(huán)境建設。與此同時，還調(diào)動廣大群眾的積極性和創(chuàng)造性，通過宣傳教育，強化全社會節(jié)約資源、保護環(huán)境的意識。一是強化對礦產(chǎn)資源和礦山環(huán)境的“負債”意識。誰開采礦產(chǎn)資源時破壞了環(huán)境，危及廣大群眾的生命和財產(chǎn)安全，就是對社會負了債，欠債就必須還債。二是強化對生態(tài)環(huán)境的責任意識。誰破壞了礦山環(huán)境，誰就有責任和義務將環(huán)境恢復治理好。采礦權(quán)人不能只享有采礦賺錢的權(quán)利，同時應承擔恢復被破壞了的環(huán)境的義務。三是強化節(jié)約資源和對環(huán)境永久性保護意識。對于資源和環(huán)境，不僅要對當代人負責，還要為子孫后代負責。

3.2 法規(guī)、政策是強制實施礦山環(huán)境恢復治理計劃的基本依據(jù)

樹立環(huán)境意識，不僅從道德層面進行引導，同時從法律層面合理規(guī)范并強制執(zhí)行。遼寧省進行了地方性的相關(guān)立法。2011年11月24日，遼寧省委、省政府出臺了《遼寧省人民政府關(guān)于青山工程的實施意見》。2012年7月27日，遼寧省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議，審議通過了《遼寧省青山保護條例》，確定了執(zhí)法主體，明確了礦山生態(tài)環(huán)境保護與治理的相關(guān)法律要求和責任，為實施青山工程礦山生態(tài)治理提供了法律保障。

3.3 治理工作要做到規(guī)劃先行，統(tǒng)籌全局

廢棄礦山環(huán)境恢復與治理的工作量大，任務繁重，所需治理的資金多，幾年內(nèi)難以完成所有廢棄礦山的治理任務。需要區(qū)分“輕重緩急”，通過制定治理規(guī)劃，分步實施。如先將治理的重點定在城鎮(zhèn)人口密集區(qū)、重大工程設施周邊、風景名勝區(qū)、地質(zhì)遺跡保護區(qū)、歷史文化保護區(qū)、高速公路、國道、省道等交通干線沿線，然后再逐步向人口較少、經(jīng)濟活動較少的邊緣地區(qū)推進［2］。其做法是：按照省政府統(tǒng)一部署和要求，分層級制定好省、市、縣級的礦山環(huán)境保護與治理的規(guī)劃，編制了省、市、縣級《青山保護規(guī)劃》，并嚴格按照規(guī)劃方案執(zhí)行，劃定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、合理開發(fā)區(qū)，作為實施礦山生態(tài)治理工作責任制的依據(jù)。明確各級治理工作的責任，落實好治理工作主體，采取了“政府主導、部門配合、社會聯(lián)動、層層落實”的治理新機制［3］。按照“誰破壞、誰治理”的原則，落實具體的治理責任［4］。

對于已廢棄的礦山和因各種情況需要關(guān)停的礦山，規(guī)范了相應單位的治理責任。如因交通建設需要而關(guān)停廢棄的礦山，由工程建設單位負責治理；因工程建設需要而采挖，建設工程完成后停采的廢棄礦山，由工程建設單位負責治理；已作為其他建設用地的礦山土地，由用地單位負責治理［5］；因公益性工程項目建設需要而關(guān)停的廢棄礦山，由項目實施的市、縣（區(qū)）政府落實治理單位，承擔治理任務；因按照政府計劃關(guān)停的廢棄礦山，一般由縣（區(qū)）政府明確牽頭治理單位或由原礦山企業(yè)的主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責治理；其他難以落實治理責任單位的廢棄礦山由縣（區(qū)）政府落實治理主體，有關(guān)部門共同配合做好治理工作。由于各種情況下的廢棄礦山的治理責任主體明確，政府的監(jiān)督工作就容易到位。

3.4 礦山環(huán)境治理，必須從機制創(chuàng)新中破解資金難題

青山工程礦山生態(tài)治理是償還對自然生態(tài)環(huán)境欠下的歷史老帳，由于過去尚無建立礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，關(guān)閉礦山的業(yè)主不可能承擔治理經(jīng)費，則需要建立礦山生態(tài)環(huán)境治理和礦地整治的資金籌措機制，對新建礦山和生產(chǎn)中的礦山，征收生態(tài)環(huán)境治理保證金或備用金，促使采礦權(quán)人切實履行好治理的責任。對于已廢棄的礦山的治理資金，主要采取多元化籌資方式［6］。但在現(xiàn)有政策尚未完全理順的情況下，主要資金渠道還是靠省政府和地方政府組織治理工作。如在省、市、縣采礦權(quán)出讓所得中加大使用比例；從礦山生態(tài)環(huán)境治理新增的土地收益中拿出一部分；從政府有關(guān)部門的涉礦行政事業(yè)性收費中拿出一部分；財政補貼一部分。同時，對具有一定規(guī)模廢棄地能復墾的廢棄礦山優(yōu)先安排土地復墾項目［7］。同時也需要鼓勵、引導社會資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理，如制定優(yōu)惠政策，鼓勵礦山企業(yè)從利潤中拿出更多資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理。

3.5 治理方案要因地制宜、因需制宜、科學合理

青山工程礦山生態(tài)治理緊緊圍繞“五個結(jié)合”統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，因地制宜，以利用為主，適度開發(fā)。從不同礦山生態(tài)環(huán)境破壞的特點出發(fā)，根據(jù)不同礦山的資源環(huán)境特點，地形地貌條件、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需要等自然、經(jīng)濟、社會條件，充分考慮礦地的綜合利用價值，在消除地質(zhì)災害安全隱患的基礎上，按照宜林則林、宜耕則耕、宜景則景、宜地則地的要求，進行礦山恢復治理的功能定位，確定最佳的生態(tài)環(huán)境恢復治理方案。如形成了新增土地型、生態(tài)復綠型、新增土地與生態(tài)復綠 復合型、景觀再造型、自然恢復型、物理遮擋型等諸多廢棄礦山環(huán)境恢復與治理的模式［8］。最大限度地發(fā)揮礦山廢棄地復墾后的使用價值。

3.6 礦山環(huán)境恢復治理，必須強化監(jiān)督管理體系

礦山環(huán)境恢復治理是一項全新的工作，需要健全系統(tǒng)的監(jiān)督管理。要在確保工程質(zhì)量、施工安全、工程進度的前提下，盡可能節(jié)省費用開支，這就需要在各個環(huán)節(jié)，確保陽光操作，落實責任制，進一步完善監(jiān)管體系。同時，礦山環(huán)境恢復與治理工作，涉及不同的監(jiān)督管理部門，但各部門監(jiān)督管理工作未能協(xié)調(diào)整合，急需建立在地方政府主導下，協(xié)調(diào)各行政主體分工配合的組織及工作制度。

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