生態(tài)文明視角下的林業(yè)管理及可持續(xù)發(fā)展

秦濤，張驊

（1.遼寧省林產(chǎn)工業(yè)總公司，遼寧 沈陽 110031；2.北京林業(yè)大學科技處，北京 100083）

建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計［1］。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這一提法明確概括出什么是生態(tài)文明。建設(shè)生態(tài)文明，就是妥善處理人與自然的關(guān)系。盡管我國森林資源總量目前位居世界前列，但林業(yè)資源卻日益減少、人均森林面積不足、森林總體質(zhì)量不高等林業(yè)發(fā)展的嚴峻形勢也不得不引起我們的關(guān)注。

1 當前林業(yè)可持續(xù)發(fā)展存在的問題

早在1992年聯(lián)合國召開的環(huán)境與發(fā)展大會上就以“賦予林業(yè)以首要地位”為最高級別的政治承諾，并特別強調(diào)“在世界最高級會議要解決的問題中，沒有任何問題比林業(yè)更重要了”，將林業(yè)問題提到了前所未有的高度，使林業(yè)管理在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的重視和關(guān)注［2］。我國政府也提高了重視，各項工作也取得了顯著的成效。但在21世紀，林業(yè)可持續(xù)發(fā)展仍然存在一些問題。

森林資源對于林業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)性資源，具有舉足輕重的作用。加強對森林資源的管理和保護是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理工作的首要任務(wù)。

目前，我國森林資源的保護和管理工作逐步走上正軌，建立了較為科學的管理體系。但受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，地方上毀林開荒、亂砍濫伐等破壞森林資源和生態(tài)環(huán)境及各種非法占用林地現(xiàn)象仍頻繁出現(xiàn)。2003年，在全國第六次森林資源清查間隔期內(nèi)有1010.68萬hm2林地被改變用途或被征占改變?yōu)榉橇謽I(yè)用地，全國有林地轉(zhuǎn)變?yōu)榉橇值孛娣e達369.69萬hm2，年均達73.94萬hm2［3］。這個面積比整個法國面積還大，略大于青海省的面積。

在產(chǎn)權(quán)制度上，我國的林業(yè)資源原屬于國有或集體所有的。新中國成立以來，我國經(jīng)歷了4次大的林權(quán)改革，部分政策之間連續(xù)性不強，產(chǎn)權(quán)體系也做了很大調(diào)整，因政策不穩(wěn)定和體制的變化造成了各利益主體對林業(yè)資源訴求不同，政府的生態(tài)效益訴求和林農(nóng)的經(jīng)濟利益訴求，由此造成了林業(yè)資源定位上的差異。正是由于林業(yè)資源的定位上的搖擺，阻礙了我國林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

由于我國土地資源豐富，植物種類很多，每種植物都有其生長習性。所以用一套固定的模式來管理是遠遠不夠的［4］。但目前很多林業(yè)政策往往是一刀切，甚至于集體林權(quán)改革亦為如此，這無論是從理論層面還是從操作層面來看都帶來了障礙，基層林業(yè)管理工作者對此也有反映。

我國對林業(yè)的重視程度越來越大，也隨之加強了各地政府對林業(yè)管理的力度，一些森林管理方面的法律法規(guī)的頒布也使得亂砍濫伐現(xiàn)象逐步減少。但當前林業(yè)管理工作基本采用傳統(tǒng)的管理方法，多數(shù)地區(qū)的森林處在自生自滅狀態(tài)，毀林開荒、森林火災(zāi)十分嚴重，生活用材量也很大［5］。例如云南省每年因開荒、火災(zāi)、生產(chǎn)和生活用材達2000萬m3，相當于全國木材產(chǎn)量所消耗資源的1／5。

同時，因林業(yè)產(chǎn)權(quán)問題使林農(nóng)處置權(quán)和收益權(quán)也受到一定限制。在偏遠地區(qū)，大多數(shù)管理者認為認真管理和隨便管理沒有差別，因此工作不認真，管理力度較差，使得偷伐者有機可乘，亂砍濫伐的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，森林破壞行為非常嚴重，在整體上影響了林業(yè)的管理效果。

這種管理技術(shù)的落后無法適應(yīng)當前森林管理的要求，很難促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展［6］。

2 國外林業(yè)可持續(xù)發(fā)展采取的措施

2.1 德國

德國森林面積為1100萬hm2，占土地面積31%，農(nóng)地占54%，住宅及道路占16%。人均森林面積0.15hm2。森林為私有林占47.3%，州有林占30%，集體林占20%。

德國是世界林業(yè)發(fā)展的先驅(qū)，具有健全的林業(yè)法規(guī)和完善的森林管理制度。林業(yè)法律明確規(guī)定：森林采伐量不能大于生長量。德國對采伐實行限額管理，在森林清查基礎(chǔ)上，編制10年采伐計劃。

德國現(xiàn)行的林業(yè)管理機構(gòu)分為4級：聯(lián)邦糧食、農(nóng)業(yè)和消費者保護部林業(yè)司、州林業(yè)局、地方林業(yè)局和林場。聯(lián)邦一級的林業(yè)司負責制定政策框架以及進行全國森林資源調(diào)查。州林業(yè)局負責轄區(qū)內(nèi)的森林保護、林業(yè)和森林資源的管理（也有未設(shè)林業(yè)局的州），州林業(yè)局下面劃分有若干個大林區(qū)，各大林區(qū)設(shè)有地方林業(yè)局，管理著各種所有制形態(tài)的森林。地方林業(yè)局的一般行政工作，首先是監(jiān)督各種所有制森林是否很好地遵守了法律及規(guī)則；其次是幫助私有林主制定林業(yè)經(jīng)營、采伐、銷售等一系列計劃，并提出建議，提供服務(wù)。而且，地方自治體有義務(wù)制定和監(jiān)督地方政府有林的經(jīng)營計劃，但實際上自治體經(jīng)常委托州林業(yè)局制定經(jīng)營、采伐和銷售計劃［7］。

2.2 美國

長久以來，采用可持續(xù)發(fā)展模式的森林管理，美國林業(yè)得以不斷壯大，乃至成為令世人羨慕的典范。在過去50年，盡管美國闊葉木板材的銷量不斷上升，但每年闊葉木的生長量遠超過其砍伐量，這期間美國森林總存量增加超過90%。

美國聯(lián)邦議會通過了各項與林業(yè)有關(guān)的法律；在此基礎(chǔ)上，各州、縣、市制定了地方林業(yè)相關(guān)法規(guī)，美國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展得到了法律保證。

美國用材林的所有權(quán)形式大體可分成2類：公有林和私有林［7］。公有林中包括聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部林務(wù)局所管轄的國有林和其他聯(lián)邦、州政府部門所管轄的森林，私有林中包括私營企業(yè)所管轄的森林及小私有林所有者的林地。公有林主要集中在西部地區(qū)，而東部地區(qū)則集中了大部分私有林。用材林中的73%由個人或私營企業(yè)經(jīng)營，27%由聯(lián)邦政府、州政府或其他公共單位管轄［8］。林業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰，有著很好的權(quán)責劃分。產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)都有很好的界定，各方權(quán)益和責任得到充分考慮。所以美國的林權(quán)不論是屬于企業(yè)，個人，或者政府的都會有很好的管理。

2.3 英國

為了可持續(xù)地管理現(xiàn)有林木與森林，不斷提高森林覆蓋率，獲得多種效益［9］，英國制定了促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的措施。（1）投資體制創(chuàng)新：一方面，英國設(shè)立了林業(yè)基金。英國林業(yè)基金主要來源于國有林產(chǎn)品的收入、林地租金收入、議會撥款及捐助金等。通過買地進行大規(guī)模造林。另一方面，英國也執(zhí)行了歐盟的一定比例的農(nóng)田退耕或休耕的政策，在休耕和退耕的農(nóng)田上造林可以得到一定的補助。90年代以來，政府擴大了造林補助的范圍，提高了補助力度，實施了社區(qū)林業(yè)補助及農(nóng)場林地獎勵等措施。鼓勵了私有林主造林的積極性。（2）參與機制創(chuàng)新：通過立法以法律形式確保各利益團體、部門、個人享有參與權(quán)（如決策權(quán)），從而為參與者提供法律保障，同時可以約束參與者的行為。鼓勵大家都支持林業(yè)。（3）政策體系創(chuàng)新：鼓勵擴大半天然林；鼓勵在人口密集的地方建立新林地，鼓勵新林地高質(zhì)量的景觀設(shè)計；國有林私有化等［7］。這些政策將成為今后指導(dǎo)英國林業(yè)發(fā)展的基本方針。

2.4 日本

日本是世界林業(yè)發(fā)達國家之一，在二戰(zhàn)后迅速發(fā)展，成為舉世矚目的林業(yè)大國，這和日本政府對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的管理是分不開的。首先，日本具有完整的法律法規(guī)，并且配合林業(yè)的發(fā)展進行不斷調(diào)整。最早的《森林法》是1897年（明治30年）制定的，已經(jīng)修訂過5次?！渡址ā放c《森林林業(yè)基本法》是日本管理全國林業(yè)的兩個根本大法，此外還制定了其他法律，例如：林業(yè)種苗法、國有林野法、關(guān)于確保林業(yè)勞動力的法律等。這些法律互相補充，使得日本林業(yè)法律體系較為完善。其次，日本的森林計劃分為6種，內(nèi)容主要包括：森林的現(xiàn)狀、采伐造林和各種撫育保護措施等。其每項計劃都符合了國家各項政策法令，適應(yīng)了國際市場的激烈競爭。日本嚴謹?shù)纳钟媱?，確保了林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營。

3 實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的措施

3.1 明確林業(yè)資源的定位

由于我國林業(yè)資源幅員遼闊，不同地區(qū)的林業(yè)資源在功能上扮演不同的角色，有的可能以經(jīng)濟效益為主導(dǎo)，有的則以生態(tài)效益為主導(dǎo)，有的則同時注重經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，一刀切不許采伐或者都可以采伐，或者都“分林到戶”都有可能造成林業(yè)資源或者不能過分開發(fā)（包括采伐），或者不能充分利用，或者造成管理不善。因此，需要從至少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面進行功能的再定位，明確林業(yè)資源的利用目的、途徑和方法，形成差異化利用的定位，從而為林業(yè)資源的有效利用和可持續(xù)利用奠定基礎(chǔ)。

3.2 加強伐區(qū)監(jiān)督管理

工業(yè)化的發(fā)展在某種程度上與環(huán)境保護相沖突，對經(jīng)濟利益的追求，使林農(nóng)等林業(yè)資源使用者只看重當前經(jīng)濟利益，沒有長遠眼光，導(dǎo)致亂砍濫伐現(xiàn)象非常嚴重。要想走可持續(xù)發(fā)展的道路，我們必須加強林業(yè)管理質(zhì)量，完善管理制度［10，11］。對每一片伐區(qū)，都應(yīng)明確伐區(qū)的主體責任人，并與其簽訂伐區(qū)作業(yè)質(zhì)量跟蹤管理責任書。同時，對每一片伐區(qū)進行全面檢查［12］。在砍伐前期，由林業(yè)局監(jiān)察室負責科學抽取，資源站組織檢查；各國有經(jīng)營單位的伐區(qū)設(shè)計也要列入全市檢查范圍內(nèi)?？撤ブ?，檢查驗收在各單位自查的基礎(chǔ)上，在年底由林業(yè)局統(tǒng)一組織全市伐區(qū)質(zhì)量檢查驗收［13］。與此同時，注重樹苗的種植工作，做好有采有種，形成梯次采伐體系。

3.3 依靠科技發(fā)展林業(yè)

總體來看，我國林業(yè)管理技術(shù)比較落后，我們需要依靠林業(yè)高新技術(shù)來保證在發(fā)展經(jīng)濟的同時資源與環(huán)境也能得到可持續(xù)發(fā)展［14］。例如我們可以培育優(yōu)良種苗，對良種壯苗與優(yōu)良樹種的結(jié)構(gòu)進行研究；采用先進技術(shù)實施科技造林、科技興林；利用高新技術(shù)對傳統(tǒng)的木材加工、制造技術(shù)進行改進，增強林業(yè)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值與市場競爭力，既發(fā)展了經(jīng)濟，又保證資源與環(huán)境的可持續(xù)性［15］。

更為重要的是要在綠色經(jīng)濟背景下，積極與碳捕捉、利用技術(shù)緊密結(jié)合，通過和前沿技術(shù)的結(jié)合，將傳統(tǒng)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)融入到國家戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)中，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供新的騰飛機會［16］。

3.4 完善法律機制

構(gòu)建一套全新的可持續(xù)發(fā)展的政策法律體系，從而實現(xiàn)對森林資源的保護和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展必不可少的。我國目前關(guān)于林業(yè)的單行法律主要有2部：中華人民共和國森林法及其實施條例。其中的一些條款規(guī)定體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想，反映了我國法律對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重視和關(guān)注。但是這兩部法律制定的年限較長，很多地方已經(jīng)不適合我國目前林業(yè)的發(fā)展，有時反而會影響我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此完善林業(yè)的基本法律機制具有非常重要的意義。在重新確立立法思路的同時，立法原則上也應(yīng)有一定的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在“重典治亂”，即通過嚴厲的懲罰制度來處理、處罰與林業(yè)相關(guān)的違法亂紀現(xiàn)象，這既包括直接責任人，同時也包括行政責任人，加大對林業(yè)行政管理隊伍中出現(xiàn)的不作為行為進行行政處罰，甚至民事和刑事訴訟。提高林業(yè)法律的法律地位，從而保證我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.5 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，開展宣傳教育

各級領(lǐng)導(dǎo)要高度重視林業(yè)工作，多次召開高規(guī)格、大規(guī)模的動員會議，安排部署林業(yè)工作。增強加快林業(yè)發(fā)展的緊迫感和責任感，全黨動員，全民動手，搶抓時機抓進度，強化措施抓重點，注重質(zhì)量抓精品，下大力氣抓機制，優(yōu)化環(huán)境抓宣傳，圓滿完成全年的各項目標任務(wù)，加快林業(yè)發(fā)展步伐，為林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展做出積極的貢獻［17］。同時還要注重宣傳教育，可以通過多種方式進行宣傳，例如會議、文件、簡報、標語、廣播、電視、報紙及文藝匯演等。這樣可以提高廣大干部群眾的認識，增強了各級各部門的緊迫感和責任感，調(diào)動廣大干部群眾關(guān)心、支持、參與林業(yè)建設(shè)的積極性。

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