阜新市集體林權(quán)改革芻議

孟祥玉，邵春芝

（遼寧省阜新市清河門區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)局，遼寧 阜新 123006）

阜新市是遼寧省生態(tài)環(huán)境極為脆弱地區(qū)，也是省內(nèi)沙塵暴的主要發(fā)源地，成為我國三北防護(hù)林建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)之一。特殊的地理位置使得林業(yè)在阜新市具有更加突出的重要性，沒有林業(yè)就沒有阜新人民的生存條件，就沒有阜新經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1 阜新市林業(yè)基本情況

1.1 森林資源現(xiàn)狀及特點(diǎn)

阜新市是全省治理沙化、荒漠化重點(diǎn)地區(qū)之一，全市土地總面積103.2萬hm2，林業(yè)用地面積38.9萬hm2，占37.68%。全市活立木總蓄積1 024萬m3，森林覆蓋率為25.74%。

阜新集體林資源總的特點(diǎn)是：生態(tài)公益林多，商品林少；立地條件較差，宜林荒山、荒地多，喬木林少，產(chǎn)出少。阜新氣候特點(diǎn)是干旱少雨，造林成本高，成活率低；森林防火形勢嚴(yán)峻，歷年火災(zāi)森林資源損失較大。面對(duì)林改后的林業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了林業(yè)投融資嚴(yán)重不足，覆蓋面窄；林木采伐管理機(jī)制不靈活；森林資源防護(hù)體系不健全和林業(yè)服務(wù)職能亟須轉(zhuǎn)變等問題。

1.2 林地按權(quán)屬分布情況

阜新地區(qū)的森林，按權(quán)屬主要?jiǎng)澐譃閲辛趾图w林。全市國有林面積133 079.7hm2，占總林地面積的34.21%，集體林面積255 924.1hm2，占林地面積的65.79%，集體林覆蓋了包括阜新縣、彰武縣、海洲、細(xì)河、太平、新邱和清河門在內(nèi)的2縣5區(qū)。

集體林是阜新林業(yè)的主體，占林業(yè)用地面積的65.79%。各個(gè)縣區(qū)集體林面積均超過林地總面積的一半，有的甚至全部為集體林，由于覆蓋面廣、比重大，使得集體林在阜新市林業(yè)中占有極其重要的地位，是阜新林業(yè)最重要的組成部分。

1.3 生態(tài)公益林及其分布

依據(jù)2011年分類經(jīng)營區(qū)劃，阜新市生態(tài)公益林面積24.7萬hm2，占林地面積的63.49%，其中國家重點(diǎn)公益林面積17.4萬hm2，占林地面積的44.85%，是遼寧省生態(tài)區(qū)位極其重要的城市，以油松為主；地方公益林面積7.2萬hm2，占林地面積的18.64%，主要是以退耕還林工程為主。公益林占阜新市林業(yè)用地面積的63.49%，占全市集體林用地面積的63.97%，全市所轄縣區(qū)都有公益林分布，而且公益林都有占轄區(qū)集體林面積的絕大部分，是阜新林業(yè)和集體林的主體。阜新地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)公益林地位至關(guān)重要，而對(duì)其進(jìn)行林權(quán)制度改革就成為阜新集體林權(quán)制度改革的重中之重。

2 阜新市集體林權(quán)改革存在的問題

2.1 林木采伐問題凸顯

阜新市的森林資源雖經(jīng)歷年的采伐更新，但因每年采伐指標(biāo)有限，仍有以楊樹為主的低產(chǎn)低效林近6.7萬hm2，蓄積量達(dá)200萬m3，其中僅20世紀(jì)五六十年代采用埋干、扦插等粗放的無性繁殖方式營造的小青楊、小葉楊類林分就達(dá)4萬hm2，由于品種、管護(hù)等原因絕大多數(shù)形成了“小老樹”林，已嚴(yán)重制約了林業(yè)的健康有序發(fā)展，亟待采伐更新。炒賣、倒賣采伐指標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，據(jù)調(diào)查，95%以上的林農(nóng)認(rèn)為采伐證制度存在著申請(qǐng)困難、年采伐量指標(biāo)分配不均的狀況。

2.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范

阜新市在20世紀(jì)80年代“四荒下放”期間，各縣區(qū)政府發(fā)放了幾十萬本四荒綠化證，即當(dāng)時(shí)的林權(quán)證，歷經(jīng)社會(huì)和自然環(huán)境變遷四至不清，面積不準(zhǔn)，與實(shí)地不符，有證無山、山證重復(fù)、權(quán)屬糾紛的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在一些地區(qū)雖然林權(quán)改革剛剛完成，但是林權(quán)私下流轉(zhuǎn)卻異常頻繁，集體森林資源的迅速流失，林地向部分外來人員集中的趨勢日趨嚴(yán)重。

2.3 林業(yè)發(fā)展存在資金困難

林改后，廣大林農(nóng)投資林業(yè)生產(chǎn)的積極性空前高漲，但資金不足卻成為制約林地經(jīng)營者投資林業(yè)生產(chǎn)的瓶頸。阜新市森林保險(xiǎn)工作發(fā)展滯后，政策性保險(xiǎn)僅限于國家重點(diǎn)公益林，而且險(xiǎn)種單一僅限于森林火災(zāi)，其他多種災(zāi)害不在保險(xiǎn)之列。阜新市金融機(jī)構(gòu)參與面還比較小，貸款期限存在不合理情況。由于林業(yè)貸款的不可預(yù)見性較多，阜新的商業(yè)銀行都不愿意參與，目前有些地方即使能夠用林權(quán)進(jìn)行抵押獲得貸款，也是數(shù)額極其有限，手續(xù)相當(dāng)繁瑣。

2.4 公益林管護(hù)形勢嚴(yán)峻

一是采伐受限，林農(nóng)增收困難。二是毀林開荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，缺乏管護(hù)?，F(xiàn)行公益林補(bǔ)償過低，林農(nóng)短期不能從承包的公益林中直接得到經(jīng)濟(jì)效益，無法激發(fā)林農(nóng)對(duì)公益林管護(hù)的積極性和主動(dòng)性，造成生態(tài)公益林生產(chǎn)的惡性循環(huán)。

3 深化阜新市集體林權(quán)改革的對(duì)策

3.1 健全完善林木采伐管理機(jī)制

3.1.1 簡化森林采伐管理環(huán)節(jié)，為林農(nóng)辦理采伐手續(xù)提供方便 林權(quán)所有者如需采伐樹木，需提供承包合同書，由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站實(shí)地編寫森林采伐設(shè)計(jì)書并協(xié)助辦理林木采伐許可證。市林業(yè)局按《森林法》相關(guān)規(guī)定下放采伐權(quán)，由縣區(qū)林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)審核審批。各縣要成立林業(yè)行政服務(wù)大廳，簡化程序環(huán)節(jié)，為林農(nóng)提供林權(quán)審核和審批發(fā)證等“一站式”辦公服務(wù)。對(duì)于林權(quán)改革后林地面積相對(duì)較小的實(shí)際，推行伐區(qū)簡易設(shè)計(jì)機(jī)制，林業(yè)主管部門由“伐前審批、伐中監(jiān)督、伐后驗(yàn)收”的全程管理，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱謾?quán)所有者自主經(jīng)營、自主管理，林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)為其提供指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督管理。

3.1.2 推行森林采伐公示制度，確保采伐過程公開透明 各級(jí)林業(yè)主管部門每年年初都必須將采伐限額和采伐管理政策張榜公布，對(duì)符合采伐條件的林班、小班以及經(jīng)縣區(qū)林業(yè)主管部門審核通過后的采伐計(jì)劃，都必須通過各村“一事一議”程序公開。如有疑問的可提出書面質(zhì)疑，林業(yè)主管部門應(yīng)及時(shí)予以公開反饋。改革森林采伐限額分配方式，各級(jí)林業(yè)行政管理部門都要按照公平、公正的原則下達(dá)采伐指標(biāo)和核發(fā)林木采伐許可，嚴(yán)格推行公示制，廣泛接受群眾監(jiān)督。

3.1.3 實(shí)行商品林和公益林森林采伐分類管理非林業(yè)用地、原來劃定的自留山及林農(nóng)個(gè)人投資造林地塊上的樹木，不納入采伐限額管理范疇，完全可以由經(jīng)營者按市場規(guī)律自主經(jīng)營、自主采伐；但林業(yè)用地上的林木和集體統(tǒng)一組織造林地塊上的林木，必須繼續(xù)實(shí)行采伐限額管理制度。按照“嚴(yán)管公益林，放活商品林”的總體原則，充分放活采伐管理方式，實(shí)現(xiàn)商品林經(jīng)營采伐由林權(quán)所有者按市場規(guī)律運(yùn)作，將商品林采伐類型逐步簡化為主伐、撫育采伐及其他采伐方式3種；公益林可以依法進(jìn)行撫育采伐、更新采伐和其他采伐，加大公益林撫育力度，提高林地經(jīng)營者經(jīng)營管理的積極性。

3.1.4 完善森林采伐限額管理辦法 省市林業(yè)部門應(yīng)根據(jù)集體林權(quán)改革后各縣區(qū)的實(shí)際需求，合理增加采伐限額數(shù)量，將各縣區(qū)的過熟林、低產(chǎn)低效林、殘次林以及公益林中的病蟲害嚴(yán)重的林班納入計(jì)劃，爭取在2年內(nèi)全部完成采伐更新，保證森林資源的健康發(fā)展。逐步過渡為全面放開對(duì)商品林的采伐限額；對(duì)于地方公益林，可適當(dāng)增加采伐限額，有計(jì)劃、有步驟地逐步實(shí)現(xiàn)地方公益林的采伐更新。

3.2 構(gòu)建森林資源流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理體系

3.2.1 積極培育林權(quán)流轉(zhuǎn)市場 要始終以保障林權(quán)主體合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，逐步建立起權(quán)屬明晰、流轉(zhuǎn)自由、收益得到有效保障的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。同時(shí)，深入到農(nóng)村大力開展集體林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、法律法規(guī)的宣傳活動(dòng)，對(duì)林權(quán)主體的法律地位及其保護(hù)、林權(quán)證的法律憑證作用進(jìn)行大力宣傳，逐步引導(dǎo)林農(nóng)增強(qiáng)林權(quán)的法律保護(hù)意識(shí)，使之自覺規(guī)范其流轉(zhuǎn)行為，達(dá)到林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的目的。

3.2.2 按照 “依法、自愿、有償”的原則促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn) 阜新市應(yīng)在兩縣和市本級(jí)成立森林資源產(chǎn)權(quán)交易大廳，建立林業(yè)產(chǎn)權(quán)要素市場，從法律角度充分保障林地經(jīng)營者自由交易的權(quán)利。各縣區(qū)統(tǒng)一制定集體林流轉(zhuǎn)合同樣本，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，完善權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及征收占有補(bǔ)償費(fèi)分配方式，防止違約或者減少違約以及由此產(chǎn)生的各種成本。同時(shí)要提供必要的市場信息，幫助林農(nóng)合理選擇流轉(zhuǎn)方式，以減少由于林農(nóng)盲目流轉(zhuǎn)而引起的不必要的經(jīng)濟(jì)損失；對(duì)流轉(zhuǎn)后的山林及時(shí)換發(fā)林權(quán)證，從法律上規(guī)范和完善程序，不斷優(yōu)化林地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境。

3.2.3 制定科學(xué)的林地流轉(zhuǎn)評(píng)估制度 森林資源資產(chǎn)評(píng)估是保障森林資源公平公正流轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)。隨著全市集體林流轉(zhuǎn)的深入和森林資源市場的完善，森林資源資產(chǎn)評(píng)估任務(wù)會(huì)越來越重。在林地流轉(zhuǎn)過程中，林地資產(chǎn)的評(píng)估關(guān)鍵是急需建立一個(gè)可操作的林地評(píng)估系統(tǒng)，成立各縣區(qū)的林地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一培訓(xùn)各級(jí)評(píng)估人員，尤其是提高基層評(píng)估人員的實(shí)際操作能力和水平。

3.3 不斷完善林業(yè)投融資制度

3.3.1 建立穩(wěn)定的林業(yè)保障政策

（1）嘗試建立森林風(fēng)險(xiǎn)基金制度。嘗試建立森林風(fēng)險(xiǎn)基金制度，就是利用林業(yè)部門的自身管理優(yōu)勢，建立林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)自保的組織和經(jīng)營制度，采用取之于林、用之于林的類似育林基金管理模式，一旦發(fā)生森林災(zāi)害，各級(jí)林業(yè)部門可以迅速組織救災(zāi)和進(jìn)入理賠程度。（2）充分發(fā)揮保險(xiǎn)對(duì)林業(yè)投融資改革的保障作用，擴(kuò)大政策性保險(xiǎn)覆蓋面。阜新雖然從2011年起開展了政策性保險(xiǎn)，但投保范圍僅僅局限于國家重點(diǎn)公益林，一般公益林和商品林都不在保險(xiǎn)范圍之內(nèi)。不論是公益林還是商品林都發(fā)揮著巨大的生態(tài)效益，均有極強(qiáng)的公共物品屬性和外部性，應(yīng)得到生態(tài)補(bǔ)償。建議堅(jiān)持“低保費(fèi)、低保額、低成本”和“先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，將阜新市8.3萬hm2集體林公益林和9.2萬hm2商品林全部納入到政策性保險(xiǎn)范圍。阜新市生態(tài)環(huán)境脆弱，是自然災(zāi)害的頻發(fā)區(qū)，森林保險(xiǎn)要擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍，增加保險(xiǎn)品種。

3.3.2 全面拓展林業(yè)金融服務(wù)新領(lǐng)域和渠道 創(chuàng)新貸款方式，為林業(yè)提供全方位金融支持。以森林資源抵押貸款業(yè)為突破口，不斷拓寬林業(yè)融資渠道和領(lǐng)域。從阜新市林業(yè)自身情況看，要確定以下林業(yè)發(fā)展思路：以森林培育為主的第一產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)和依托，以林產(chǎn)品加工（有彰武板材家具市場）為主的第二產(chǎn)業(yè)是動(dòng)力和引擎，以生態(tài)旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)是新亮點(diǎn)。金融信貸資金既要投入阜新林業(yè)第一二產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)森林資源的增長，夯實(shí)林業(yè)基礎(chǔ)，推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也要投向第三產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)生態(tài)旅游業(yè)的振興和壯大，充分發(fā)揮阜新市林業(yè)的生態(tài)效益。

3.3.3 合理簡化金融信貸程序 金融機(jī)構(gòu)要制定相應(yīng)的林權(quán)抵押貸款操作辦法，完善林權(quán)證抵押貸款制度，適當(dāng)下放貸款審批權(quán)限，合理簡化貸款程序。金融機(jī)構(gòu)要抽派業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、信貸經(jīng)驗(yàn)豐富的骨干力量，配備和充實(shí)到基層一線，減少操作過程中不必要的失誤和差錯(cuò)，使林權(quán)抵押貸款流程更順暢。針對(duì)林戶文化水平等方面特點(diǎn)，結(jié)合資金需求的季節(jié)性，可以組織聯(lián)合辦公，推廣金融超市“一站式”服務(wù)，為貸款戶節(jié)省時(shí)間和精力。

3.3.4 構(gòu)建林業(yè)投融資體系 林業(yè)行政管理部門要協(xié)助各金融部門相互合作，充分發(fā)揮各自金融支持的優(yōu)勢，共同推動(dòng)阜新市林權(quán)擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)。充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)多，對(duì)林業(yè)生產(chǎn)相對(duì)熟悉的優(yōu)勢；引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)介入林業(yè)各項(xiàng)保險(xiǎn)，分散貸款的風(fēng)險(xiǎn)壓力；中國人民銀行要發(fā)揮貨幣政策工具、引導(dǎo)資金投向的作用，適當(dāng)調(diào)整支農(nóng)再貸款限額分配方案，對(duì)因發(fā)放林權(quán)擔(dān)保貸款而出現(xiàn)資金困難的農(nóng)村信用社，按一定比例增加支農(nóng)再貸款限額，探索創(chuàng)新融資方式，發(fā)展商業(yè)信貸。

3.4 建立較為完善的公益林管理和補(bǔ)償機(jī)制

3.4.1 建立公益林動(dòng)態(tài)管理制度 只有科學(xué)合理地劃分公益林才能獲得森林最大的生態(tài)效益和社會(huì)效益。建議國家和省有關(guān)部門深入調(diào)查研究、科學(xué)合理地確定公益林界定標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分公益林。林業(yè)部門及時(shí)將生態(tài)區(qū)位較脆弱的林業(yè)用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)公益林，而對(duì)于通過公益林充分保護(hù)下變得生態(tài)效益富足的情況下還可以及時(shí)轉(zhuǎn)化為商品林，并及時(shí)開展森林資源變檔工作。

3.4.2 制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 為使有限的補(bǔ)助資金在最需要的地方發(fā)揮效率，除中央補(bǔ)助外，阜新市也應(yīng)制定動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所取得的生態(tài)實(shí)效和對(duì)生態(tài)作出貢獻(xiàn)的多寡來發(fā)放資金，建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)生態(tài)林所有者作出公平合理的補(bǔ)償。對(duì)公益林經(jīng)管不力的經(jīng)營者和管護(hù)者降低或不予補(bǔ)償，來增強(qiáng)林農(nóng)對(duì)公益林的重視程度和對(duì)生態(tài)保護(hù)的責(zé)任感。國家和省財(cái)政還應(yīng)加大在阜新市開展造林直補(bǔ)、林業(yè)良種補(bǔ)貼、撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，探索建立適合阜新市生態(tài)公益林發(fā)展的長效補(bǔ)貼機(jī)制；參照國外生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，嘗試開展生態(tài)稅試點(diǎn)。

4 結(jié)論

4.1 阜新市集體林權(quán)改革存在著不規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)、嚴(yán)峻的公益林保護(hù)形勢，為此需要積極培育林權(quán)流轉(zhuǎn)市場并制定科學(xué)的林地流轉(zhuǎn)評(píng)估制度，建立公益林動(dòng)態(tài)管理制度。

4.2 阜新市集體林權(quán)改革暴露出林木采伐管理制度僵化的深層次問題，為此需要改革集體林采伐管理制度，完善現(xiàn)有森林資源采伐限額管理，并科學(xué)地編制森林經(jīng)營方案。