關(guān)于渭南市濕地資源保護(hù)管理工作的調(diào)查與思考

程鐵鎖，何冰，郭俊剛，王保星

（陜西黃河濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處，陜西 渭南 714000）

渭南市地處陜西關(guān)中平原東部，濕地總面積81 151.8hm2，占全市土地面積的6.2%，主要分布在韓城、合陽、大荔、華陰、潼關(guān)沿黃河一帶以及渭河、洛河流域和鹵陽湖。近年來，各級(jí)政府及林業(yè)部門圍繞濕地資源保護(hù)做了大量的工作，濕地生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

1 基本情況

1.1 資源現(xiàn)狀

渭南市濕地分為天然濕地和人工濕地兩大類，總面積81 151.8hm2，其中天然濕地面積75 406.1 hm2（包括永久性河流、季節(jié)性河流、洪泛平原、草本沼澤和內(nèi)陸鹽沼5個(gè)類別），占濕地總面積的92.9%；人工濕地面積5 745.7hm2（包括池塘、灌溉渠系、水產(chǎn)養(yǎng)殖3個(gè)類別），占濕地總面積的7.1%。陜西黃河濕地是黃河中游地區(qū)面積最大的濕地之一，也是陜西省面積最大的河流濕地，以黃、渭、洛三河的交匯處等河床為主，由河流水面、河心洲、灘涂、洪泛平原及少量階地組成，總面積57 348hm2。區(qū)內(nèi)豐富多彩的森林草地資源、野生動(dòng)植物資源、珍稀鳥類資源、濕地資源、景觀資源、水體資源構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)成為黃河生態(tài)圈的重要組成部分。

濕地內(nèi)有豐富的野生動(dòng)植物資源。據(jù)調(diào)查，濕地內(nèi)有脊椎動(dòng)物198種，其中兩棲爬行動(dòng)物4目8科14種，哺乳動(dòng)物5目9科22種，魚類5目9科38種，鳥類16目36科124種。鳥類中有國(guó)家Ⅰ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)物種東方白鸛、黑鶴、丹頂鶴、大鴇、金雕、白肩雕6種，國(guó)家Ⅱ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)物種大天鵝、鴛鴦、白琵鷺、灰鶴等15種。野生植物有149科150屬350種，國(guó)家Ⅰ級(jí)保護(hù)植物華山新麥草、Ⅱ級(jí)保護(hù)植物野大豆分布于此。

1.2 濕地利用現(xiàn)狀

渭南市濕地利用主要有以下方面：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)利用。濕地周邊群眾利用濕地發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等。二是水資源利用。陜西黃河濕地自然保護(hù)區(qū)是渭北重要的水源地，東雷抽黃一級(jí)站和4個(gè)二級(jí)站建在保護(hù)區(qū)內(nèi)及其周邊；在保護(hù)區(qū)的北部，有下峪口煤礦、龍門鋼鐵集團(tuán)公司、大唐韓城第二發(fā)電廠、陜西煤化工廠、洗煤廠等工礦企業(yè)，在生產(chǎn)過程中均直接利用濕地水資源；南部的秦嶺電廠每年同樣消耗大量的水資源。三是大集團(tuán)承包開發(fā)濕地。黃河濕地保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)國(guó)有土地占87%，土地權(quán)屬單位有黃委、水利、軍墾農(nóng)場(chǎng)、村鎮(zhèn)等，有部分國(guó)有土地或集體土地被承包給一些大集團(tuán)開發(fā)利用。四是國(guó)家重大工程建設(shè)項(xiàng)目征占用濕地。

1.3 管理現(xiàn)狀

陜西黃河濕地自然保護(hù)區(qū)管理處成立于2000年，負(fù)責(zé)全市濕地及野生動(dòng)植物保護(hù)管理工作。保護(hù)區(qū)所轄韓城、合陽、大荔和潼關(guān)四縣市建立了7個(gè)濕地保護(hù)管理站，主要負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)內(nèi)濕地資源保護(hù)管理工作，其余縣市區(qū)濕地保護(hù)管理工作由各縣市區(qū)林業(yè)局的有關(guān)股室負(fù)責(zé)。近年來，渭南市市縣各級(jí)林業(yè)主管部門在濕地保護(hù)管理方面做了大量的工作：一是通過廣播、電視和報(bào)刊等各種媒體開展廣泛宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)了公眾保護(hù)濕地的意識(shí)；二是在濕地范圍內(nèi)建立了標(biāo)樁標(biāo)牌，明確保護(hù)界線范圍，同時(shí)加強(qiáng)了巡護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)區(qū)內(nèi)7個(gè)保護(hù)站，配備了專（兼）職人員和設(shè)備；三是完善了濕地巡護(hù)、濕地環(huán)境監(jiān)測(cè)及傷病迷途動(dòng)物救治等方面的管理制度，先后爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)疫源疫病監(jiān)測(cè)站3個(gè)，建立市級(jí)監(jiān)測(cè)站4個(gè)，救治了大量的傷病迷途動(dòng)物；四是強(qiáng)化了部門之間的協(xié)調(diào)工作，積極和黃委、水利、環(huán)保、旅游等相關(guān)部門協(xié)調(diào)，促進(jìn)了保護(hù)區(qū)的有效管理。

2 問題與困難

2.1 管理機(jī)制不健全

目前，保護(hù)區(qū)內(nèi)土地分屬于水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、旅游、黃委等多個(gè)部門，不同的部門在濕地保護(hù)、管理、開發(fā)利用方面有不同的目的和利益追求，導(dǎo)致各自為政，沒有形成齊抓共管的體制機(jī)制。

2.2 濕地保護(hù)中長(zhǎng)期規(guī)劃尚未編制

目前全市11個(gè)縣市區(qū)規(guī)劃部門均沒有編制濕地保護(hù)中長(zhǎng)期規(guī)劃，市級(jí)林業(yè)主管部門也僅僅是站在行業(yè)的角度編制了渭南市濕地保護(hù)工程規(guī)劃。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，有效地保護(hù)珍貴的濕地資源，急需自下而上重新編制濕地保護(hù)中長(zhǎng)期規(guī)劃。

2.3 開發(fā)利用過度

受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，濕地周邊群眾過度開墾和土地權(quán)屬所有者大面積開發(fā)后發(fā)包，改變了天然濕地原生狀態(tài)，直接造成了天然濕地面積消減。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近10年來的“挖塘養(yǎng)魚、抬地造田”使陜西黃河濕地原生濕地面積減少30%～40%。同時(shí)，在濕地內(nèi)進(jìn)行割草、放牧、挖沙、非法捕撈、種蓮養(yǎng)魚、采沙等違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在。

2.4 宣傳不夠深入

由于濕地線長(zhǎng)面廣，資金和人員缺乏，宣傳的深度和廣度有限，使?jié)竦刂苓吶罕妼?duì)濕地的作用認(rèn)識(shí)不夠，只顧眼前利益，濕地保護(hù)的自覺性和主動(dòng)性不強(qiáng)。

2.5 行政執(zhí)法難度大

一是現(xiàn)有的濕地保護(hù)條例在實(shí)際工作中，可操作性不強(qiáng)，加大了執(zhí)法難度，對(duì)于中省重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)期間占用濕地以及后期的濕地恢復(fù)缺乏強(qiáng)制手段，造成濕地功能減退。二是各部門都有相應(yīng)的法律法規(guī)，法與法之間存在著相互打架現(xiàn)象，造成濕地執(zhí)法不力。三是執(zhí)法人員不足，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，管護(hù)手段和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，濕地執(zhí)法工作舉步維艱。

2.6 保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足

目前，我市濕地保護(hù)缺乏應(yīng)有的投入機(jī)制，造成濕地保護(hù)管理職責(zé)難以履行，日常巡護(hù)監(jiān)測(cè)難以有序開展，傷病野生動(dòng)物得不到及時(shí)救治，社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益難以統(tǒng)一。

2.7 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立

目前，在濕地保護(hù)管理方面，國(guó)家還沒有出臺(tái)濕地生態(tài)補(bǔ)償制度?，F(xiàn)有的政策條件下鼓勵(lì)群眾開展退耕還濕，群眾得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，最基本的生存需求得不到保證，致使群眾參與濕地保護(hù)建設(shè)的積極性不高。

3 對(duì)策與建議

3.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

一是市、縣各級(jí)成立以黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，主管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，黨委辦、政府辦、軍分區(qū)、黃委、林業(yè)、旅游、國(guó)土、環(huán)保、水務(wù)、建設(shè)、公安等部門為成員的濕地保護(hù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全市濕地保護(hù)管理的組織協(xié)調(diào)、督促檢查、安排部署等工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)濕地管理日常工作。二是實(shí)行市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包縣，相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的工作機(jī)制，年初市政府與各縣市區(qū)、各相關(guān)部門、單位簽訂目標(biāo)責(zé)任書，市委、政府督查室、考核辦、市林業(yè)局、濕地管理處組成聯(lián)合督查組，定期對(duì)全市濕地保護(hù)管理工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)。三是建立嚴(yán)格的責(zé)任目標(biāo)考核制度，實(shí)行市對(duì)縣（市級(jí)部門），縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣級(jí)部門），鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的雙向考核機(jī)制，確保濕地保護(hù)工作有人抓、有人管。

3.2 編制濕地保護(hù)規(guī)劃，制定管理辦法

一是調(diào)查摸底。在濕地資源現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)全市濕地進(jìn)行分類評(píng)估，建立全市濕地資源信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)和濕地資源監(jiān)測(cè)體系，掌握濕地變化動(dòng)態(tài)，為濕地的保護(hù)和利用提供科學(xué)依據(jù)。二是科學(xué)規(guī)劃。根據(jù)濕地類型、分布、生態(tài)功能和植被、水生及野生動(dòng)植物資源狀況，編制全市濕地保護(hù)中長(zhǎng)期規(guī)劃，明確保護(hù)目標(biāo)、重點(diǎn)和措施等。三是制訂全市濕地保護(hù)管理辦法。根據(jù)《陜西省濕地保護(hù)條例》等有關(guān)法律、法規(guī)，借鑒外地濕地保護(hù)管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定《渭南市濕地保護(hù)管理辦法》和《渭南市濕地區(qū)域?qū)嵤╉?xiàng)目管理辦法》，推進(jìn)濕地保護(hù)早日步入法制化軌道。

3.3 拓寬融資渠道

一是各級(jí)政府要把濕地保護(hù)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，將濕地保護(hù)管理所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，增加對(duì)濕地保護(hù)的投入。二是加大項(xiàng)目爭(zhēng)取力度，依靠大項(xiàng)目帶動(dòng)濕地保護(hù)管理工作。各縣市區(qū)要抓住國(guó)家加大濕地資源保護(hù)投資比重的機(jī)遇，爭(zhēng)取中、省資金支持。潼關(guān)縣要依托古城建設(shè)、開展生態(tài)旅游，對(duì)濕地資源進(jìn)行有效保護(hù)；韓城根據(jù)老城規(guī)劃，依托“風(fēng)追司馬，史記韓城，文化景區(qū)”建設(shè)，在芝川建立濕地景觀帶；蒲城、富平依托鹵陽湖現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，在景區(qū)建設(shè)中借鑒國(guó)家濕地公園建設(shè)中體現(xiàn)的生態(tài)保護(hù)理念，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)陸鹽沼濕地的保護(hù)等。三是鼓勵(lì)并引導(dǎo)個(gè)人、企事業(yè)單位以捐資的形式，投資濕地保護(hù)事業(yè)，推進(jìn)濕地保護(hù)工作。

3.4 積極開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)

渭南市濕地周邊有200多個(gè)村民小組，農(nóng)業(yè)人口達(dá)3萬多人。為確保濕地資源安全，建議在保護(hù)的同時(shí)，啟動(dòng)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，通過兌現(xiàn)生態(tài)效益補(bǔ)償資金，達(dá)到保護(hù)與開發(fā)雙贏，減少公眾對(duì)濕地的破壞。補(bǔ)償資金的籌措：一是各級(jí)政府要設(shè)立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償基金；二是由市政府出臺(tái)相關(guān)政策，按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，對(duì)所有在濕地范圍內(nèi)受益于濕地生態(tài)效益的單位和個(gè)人征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，用于濕地的保護(hù)和管理；三是參照征占用林地管理辦法，對(duì)濕地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目征收征占用濕地資源補(bǔ)償費(fèi)。

3.5 加大濕地資源保護(hù)力度

一是組建以林業(yè)部門牽頭，公安、國(guó)土、環(huán)保等部門為成員的濕地保護(hù)管理稽查大隊(duì)，從相關(guān)單位抽調(diào)人員，配置警務(wù)稽查專用車、攝像機(jī)、照相機(jī)等巡查執(zhí)法設(shè)備，為濕地執(zhí)法工作提供保障?？h級(jí)參照市級(jí)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。二是在保護(hù)區(qū)相關(guān)縣市設(shè)立濕地公安派出所，隸屬濕地管理單位管理，并按照區(qū)域面積，配齊執(zhí)法人員，確保濕地執(zhí)法正常開展。三是加快恢復(fù)濕地候鳥棲息地和建立野生動(dòng)物救護(hù)中心。在大荔、合陽恢復(fù)天然植被、擴(kuò)大水面以及鼓勵(lì)農(nóng)民種植大面積適宜大鴇等瀕危鳥類覓食的作物，禁止人為活動(dòng)影響濕地水資源和生物多樣性的平衡狀態(tài)，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)功能。黃河濕地保護(hù)區(qū)配備必要的救助、治療、馴養(yǎng)繁殖等設(shè)備，建立濕地野生動(dòng)物救護(hù)中心，搶救、收容、治療珍稀瀕危野生動(dòng)物。

3.6 強(qiáng)化人才和科技保障

一是引進(jìn)高端科研人員，提高科研水平；二是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有技術(shù)人員的培訓(xùn)，提高綜合素質(zhì)；三是加強(qiáng)同國(guó)內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與合作，通過多種途徑，擴(kuò)大科學(xué)研究領(lǐng)域，提高科學(xué)研究水平，為保護(hù)區(qū)的自然資源管護(hù)服務(wù)，為保護(hù)自然資源和生物多樣性服務(wù)。

3.7 加強(qiáng)宣傳教育工作

一是充分利用廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙等新聞媒體，多形式、廣角度地向全社會(huì)深入宣傳保護(hù)濕地的重大現(xiàn)實(shí)意義，提高全社會(huì)的責(zé)任感和使命感。二是結(jié)合“世界濕地日”、“愛鳥周”、“野生動(dòng)物保護(hù)宣傳月”等活動(dòng)，充分發(fā)揮各社會(huì)團(tuán)體科普宣傳的優(yōu)勢(shì)，大力宣傳《陜西省濕地保護(hù)條例》、《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，普及濕地保護(hù)與濕地資源可持續(xù)利用方面的知識(shí)，提高公眾保護(hù)濕地的意識(shí)，努力形成全社會(huì)支持濕地保護(hù)事業(yè)的局面，使?jié)竦乇Ｗo(hù)成為每個(gè)公民的自覺行動(dòng)。三是組織專家和專業(yè)技術(shù)人員編寫用于科學(xué)普及、基礎(chǔ)教育和專業(yè)人員培訓(xùn)的科普書籍和教材，廣泛普及濕地和濕地保護(hù)科學(xué)知識(shí)，進(jìn)一步提高全民對(duì)濕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)水平。