海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及管理對(duì)策淺析

石?，?黃厚衡,洪海凌

(1.海南省海洋監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中心 ?？?5 7 0 2 0 6;2.中國(guó)海監(jiān)第十支隊(duì) ?？?5 7 0 3 1 1)

海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及管理對(duì)策淺析

石?，?,黃厚衡2,洪海凌1

(1.海南省海洋監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)中心 ?？?5 7 0 2 0 6;2.中國(guó)海監(jiān)第十支隊(duì) 海口 5 7 0 3 1 1)

摘 要:文章根據(jù)海南省海域無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果,對(duì)其開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行分類(lèi),結(jié)合海南海域的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀等因素,分析無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題,并對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用相關(guān)管理措施進(jìn)行了探討,提出無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的初步建議和對(duì)策,為海島行政主管部門(mén)實(shí)施無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用管理提供參考。

關(guān) 鍵 詞:海南省;無(wú)居民海島;開(kāi)發(fā)利用;管理對(duì)策

海南省海島眾多,有著豐富的海島資源,其所管轄的2 0 0萬(wàn)k m2余海域島、礁、沙洲星羅棋布,以沿海各省 (區(qū)、市)海島分布的數(shù)量而論,海南省為沿海1 1個(gè)省、市、自治區(qū)的第7位。海南省的海島依地理分布大體可分為海南島沿岸海島和西南中沙群島 (西沙群島、中沙群島和南沙群島的簡(jiǎn)稱(chēng))。據(jù)統(tǒng)計(jì),在海南島沿岸海域分布有2 4 2個(gè)海島,西沙群島由3 2個(gè)海島組成,中沙群島由黃巖島、中沙大環(huán)礁和4 0余個(gè)礁、灘、沙構(gòu)成,南沙群島由2 3 5個(gè)島、礁、灘和暗沙組成。

由于西南中沙群島遠(yuǎn)離大陸,對(duì)其開(kāi)發(fā)利用受到極大的限制,基本維持自然狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì),海南島周邊的海島,除去海南島本島、與海南島有永久性路橋相連的海甸島、新埠島、鎮(zhèn)級(jí)的海頭島,海南島周邊海域面積大于5 0 0m2的海島共有1 8 0個(gè)。迄今為止,部分無(wú)居民海島已有不同程度的開(kāi)發(fā),由于在 《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》頒布實(shí)施之前,對(duì)無(wú)居民海島缺乏科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)一管理,大多數(shù)部門(mén)及個(gè)人缺乏保護(hù)觀念,隨意開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象比較普遍,不僅造成海島資源浪費(fèi),而且對(duì)海島自然環(huán)境造成了極大的破壞。

無(wú)居民海島是稀缺的寶貴資源,合理、有序地開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島對(duì)于促進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)意義重大。本文結(jié)合海南省無(wú)居民海島調(diào)查結(jié)果,對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析,對(duì)未來(lái)的開(kāi)發(fā)利用管理對(duì)策進(jìn)行初步探討,并提出保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的初步建議和對(duì)策,為管理部門(mén)在無(wú)居民海島資源的合理開(kāi)發(fā)和持續(xù)利用提供參考。

1 海南省海島的基本情況

1.1 海南島沿岸海島概況

海南島周邊海域面積大于5 0 0m2的海島共有1 8 0個(gè),沿海1 2個(gè)市、縣均有隸屬島。海南島海域的海島以海南島為依托呈環(huán)帶狀分布。最遠(yuǎn)的七洲列島距離海南島3 0k m,多數(shù)海島不超過(guò)6k m。海島在海南島的東部和南部分布較密集,西部和北部較稀疏。從?？谑许槙r(shí)針到三亞市,共有海島1 2 9個(gè),從樂(lè)東縣順時(shí)針至臨高縣,共有海島5 1個(gè)。

海南島周?chē)Ｓ蛎娣e大于5 0 0 m2的海島共有陸域面積2 2.4 8 21k m2,相當(dāng)于海南島陸域面積的0.0 7%;面積大于1k m2的海島有6個(gè);面積大于0.5k m2的海島有1 0個(gè);面積在0.1k m2以上的海島有3 2個(gè)[1]。

1.2 西南中沙群島概況

西南中沙群島包括西沙群島、中沙群島和南沙群島,3 0 0多個(gè)島、礁、沙、灘,散布在廣袤的南海上,東西相距約9 0 0k m,南北長(zhǎng)達(dá)18 0 0k m,島嶼面積約1 3k m2,海域面積約2 0 0萬(wàn)k m2余。位于西沙群島的永興島是西南中沙群島最大的島嶼,面積約2.1 3k m2,是新設(shè)立的海南省三沙市人民政府駐在地,也是西、南、中沙群島中唯一的有居民海島。

西沙群島分為東、西兩群,東群為宣德群島,西群為永樂(lè)群島。宣德群島共有1 4個(gè)海島,包括有居民的永興島。西群的永樂(lè)群島共有1 8個(gè)海島。

中沙群島由中沙大環(huán)礁、黃巖島、中南暗沙、憲法暗沙、神狐暗沙以及一統(tǒng)暗沙組成,大部分島礁淹沒(méi)在水下,黃巖島是中沙群島唯一有礁石露出水面的珊瑚礁。

南沙群島位于南海南部海域,北起雄南礁,南至曾母暗沙,是我國(guó)最南方的群島,也是島嶼、灘、礁最多,散布范圍最廣的一個(gè)群島,海域面積約8 8.6萬(wàn)k m2。南沙群島分為北群、東北群、中群、南群、西南群等五大島群,共2 3 0多個(gè)島嶼、沙洲、暗礁、暗沙和暗灘,其中最大的島嶼是太平島,面積為0.4 3 2k m2;最高的是北子島,頂部海拔為1 2.5m。五大島群中,北群島礁有島嶼8座,東北群礁有島嶼2座,中群島礁島嶼1座,西南群礁和南群島礁均為暗礁。

2 海南省無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

2.1 海南島沿岸無(wú)居民海島現(xiàn)狀

海南島沿岸少數(shù)的近岸島和具有特殊價(jià)值的海島目前有部分已進(jìn)行了開(kāi)發(fā)利用,根據(jù)2 0 1 1年完成的海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用調(diào)查資料,本次主要對(duì)海南島沿岸有明顯開(kāi)發(fā)利用痕跡的2 9個(gè)無(wú)居民海島進(jìn)行調(diào)查,從利用現(xiàn)狀上來(lái)看,有6個(gè)島嶼為旅游用途,其余大部分為養(yǎng)殖用途,其中有1 5個(gè)島嶼處于自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。

(1)海洋自然保護(hù)區(qū)無(wú)居民海島。位于生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島共有1 5個(gè)。東寨港國(guó)家級(jí)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)內(nèi)有6個(gè)海島,開(kāi)發(fā)利用方式除野菠蘿島上建有用于旅游的設(shè)施,供游客進(jìn)行旅游觀光;其他均為養(yǎng)殖,且有兩個(gè)已廢棄。清瀾省級(jí)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)的兩個(gè)海島均為養(yǎng)殖開(kāi)發(fā)利用;萬(wàn)寧兩個(gè)保護(hù)區(qū)兩個(gè)海島上均建有簡(jiǎn)易碼頭、燈塔、保護(hù)區(qū)管理處和漁民簡(jiǎn)易住所等設(shè)施;三亞國(guó)家級(jí)珊瑚礁自然生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)5個(gè)海島,其中有兩個(gè)海島駐軍,1個(gè)正在進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)建設(shè),另外兩個(gè)上面有簡(jiǎn)易建筑,基本未進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。

(2)旅游度假業(yè)用島。海南省目前用于旅游度假目的的無(wú)居民海島有7個(gè)。分別是野菠蘿島、邊溪島、東嶼島、分界洲島、洲仔島、蜈支洲島和小青洲。其中邊溪島、東嶼島、分界洲和蜈支洲島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為齊全,目前已在正式營(yíng)運(yùn),野菠蘿島目前是作為自然保護(hù)區(qū)對(duì)外開(kāi)展紅樹(shù)林觀光旅游活動(dòng)的景點(diǎn)之一,小青洲正在進(jìn)行旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)。

(3)養(yǎng)殖類(lèi)用島。此次調(diào)查的海島中,養(yǎng)殖類(lèi)用島方式的無(wú)居民海島共有9個(gè),分別分布在東寨港、清瀾灣、昌化江入?？诤团R高縣博厚鎮(zhèn)馬裊灣,其中東寨港的羅亭坡島、四腳坡和臨高馬裊灣的馬裊嶼上養(yǎng)殖塘已全部廢棄。進(jìn)行養(yǎng)殖開(kāi)發(fā)的海島區(qū)位類(lèi)型都為港內(nèi)島和河口島。

(4)其他方式用島。白鞍島、大洲島、西鼓島上建有引航燈塔;牛奇洲、紅牌島和東排上建有國(guó)家測(cè)繪局設(shè)立的大地測(cè)量控制點(diǎn)柱樁;西排上建有不明用途的碉堡樣建筑。

2.2 西南中沙無(wú)居民海島現(xiàn)狀

西沙群島現(xiàn)有高潮時(shí)面積大于5 0 0m2的海島3 2個(gè)。其中除永興島為有居民島外,另有多個(gè)無(wú)居民海島有人工利用痕跡,多為海南漁民在進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)使用,其中東島在1 9 8 0年建立了以保護(hù)紅腳鰹鳥(niǎo)為主的自然保護(hù)區(qū);趙述島上建有燈塔、瓦房和積蓄天然雨水的水池,海南漁民很早就在島上季節(jié)性留居,其他一些島上分別有我國(guó)漁民建造的小廟、水井及種植的樹(shù)木以及氣象站等。

南沙群島1 1個(gè)海島中,大多數(shù)島上有我國(guó)漁民建造的房屋、神廟、水井、種植椰樹(shù)等,部分島上還有清朝的古墳及其碑刻;永暑礁上建有海洋觀測(cè)站。由于歷史原因,太平島現(xiàn)屬我國(guó)臺(tái)灣管轄。

2.3 經(jīng)批準(zhǔn)擬開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島現(xiàn)狀

2 0 1 1年經(jīng)海南省人民政府批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)的第一批無(wú)人島為6個(gè),其中三亞市4個(gè),分別是蜈支洲島、東鑼?shí)u、西鼓島、小青洲 (又名小洲島);萬(wàn)寧兩個(gè),分別是洲仔島、加井島。

蜈支洲島位于三亞市北部的海棠灣東側(cè),距離岸線2.7k m,距三亞市區(qū)3 0k m,全島呈不規(guī)則蝴蝶狀,面積約1.4 8k m2,位置優(yōu)越,交通便利。自1 9 9 8年至今由海南海景樂(lè)園國(guó)際有限公司使用進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā),在多年的商業(yè)運(yùn)作和宣傳后,蜈支洲島已經(jīng)成為海南觀光游的重要景點(diǎn)。

東鑼?shí)u位于三亞市崖州灣南部海上,距離岸線約3k m。東鑼?shí)u目前有未經(jīng)政府批準(zhǔn)便擅自在島上進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,島上有一層的平頂房1幢、兩層樓房1幢,另有停工擱置的建筑物兩棟。島北面建有登島用的浮橋,現(xiàn)廢棄,僅剩鋼架。

西鼓島位于三亞市崖州灣南部海面上,面積約1.2k m2,距離岸線約5k m。距離東鑼?shí)u約3.6k m。島嶼的西北岸建有簡(jiǎn)易碼頭一處,南部頂峰建有燈塔,西鼓島是我國(guó)重要的領(lǐng)?；c(diǎn)島之一。

小青洲位于三亞市三亞灣東南側(cè)海域,離岸約2 0 0m,地處三亞珊瑚礁國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。目前三亞小洲島國(guó)際游艇俱樂(lè)有限公司正在在進(jìn)行小洲島項(xiàng)目,工程于2 0 0 9年開(kāi)工,將分兩期進(jìn)行開(kāi)發(fā):一期項(xiàng)目包括在小洲島對(duì)岸興建一座配備游艇泊位的高標(biāo)準(zhǔn)星級(jí)酒店;而小洲島則列入二期開(kāi)發(fā),將進(jìn)行整治綠化,保持其生態(tài)環(huán)境,作為酒店的配套用地,主要功能是休閑娛樂(lè),目前項(xiàng)目已對(duì)小洲島進(jìn)行修復(fù)及護(hù)岸建設(shè)。

洲仔島位于在萬(wàn)寧市南部石梅灣海域,距萬(wàn)寧市神州半島直線距離約2k m。該島曾被開(kāi)發(fā)為 “碧海情深海洋世界”旅游項(xiàng)目,之后轉(zhuǎn)讓其他公司。計(jì)劃聯(lián)合 “神州半島”項(xiàng)目一同開(kāi)發(fā)為旅游島,但目前閑置,僅建有碼頭一處。

加井島位于萬(wàn)寧市南部海域,距岸約1.6k m。加井島上遺留有一處以前漁民修建的小神龕,其余未有開(kāi)發(fā)利用。

3 海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用存在的主要問(wèn)題

從海南省無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀來(lái)看,海島的開(kāi)發(fā)仍處于初級(jí)階段,大多數(shù)無(wú)居民海島還沒(méi)有開(kāi)發(fā)利用。在已有開(kāi)發(fā)活動(dòng)的海島上,主要是海洋旅游、海水養(yǎng)殖、海洋捕撈等比較初級(jí)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。雖然開(kāi)發(fā)程度不大,但多數(shù)屬于無(wú)序開(kāi)發(fā),部分開(kāi)發(fā)已對(duì)海島及其周邊生態(tài)環(huán)境造成一定的影響。

3.1 法規(guī)問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》自2 0 1 0年3月1日起施行,但迄今為止尚未出臺(tái)配套的行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章,海南省也沒(méi)有相關(guān)海島管理的地方法規(guī),國(guó)家海洋局雖陸續(xù)制訂一些規(guī)范性海島管理文件,但效力不足,上述因素不利于海島的管理、保護(hù)和執(zhí)法監(jiān)管,制約了海島的保護(hù)與開(kāi)發(fā)。

3.2 規(guī)劃問(wèn)題

海南省省級(jí)、沿海市縣級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃至今還未完成編制報(bào)批等審批程序,擬開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的單島規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用具體方案編制滯后,導(dǎo)致開(kāi)發(fā)活動(dòng)自主性、隨意性大,開(kāi)發(fā)秩序混亂。由于開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理,資源保護(hù)意識(shí)普遍淡薄,隨意占用、進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā),造成破壞嚴(yán)重,國(guó)家資產(chǎn)性資源流失。2 0 1 1年經(jīng)海南省人民政府批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)的第一批6個(gè)無(wú)居民海島,目前只有三亞?wèn)|鑼?shí)u、西鼓島編制的保護(hù)與利用規(guī)劃通過(guò)專(zhuān)家組評(píng)審。按照規(guī)定,每一個(gè)擬開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島必須編制單島規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用具體方案及使用項(xiàng)目論證報(bào)告通過(guò)專(zhuān)家組評(píng)審后進(jìn)入海島使用權(quán)審批程序。

3.3 歷史遺留問(wèn)題

在 《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》頒布實(shí)施前,已有一部分無(wú)居民海島由不同行業(yè)主管部門(mén)根據(jù)相關(guān)法律和資源屬性進(jìn)行管理,由此引發(fā)的歷史遺留問(wèn)題增加了海島管理的難度。如,部分無(wú)居民海島已開(kāi)發(fā)利用或核發(fā)土地證、林權(quán)證,以及漁民養(yǎng)殖戶(hù)的權(quán)屬主體轉(zhuǎn)換和利益補(bǔ)償?shù)?若這些遺留問(wèn)題不能得到妥善解決,將對(duì)無(wú)居民海島后續(xù)開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)帶來(lái)較多不利影響。

3.4 盲目開(kāi)發(fā)問(wèn)題

無(wú)居民海島地理環(huán)境獨(dú)特,生態(tài)系統(tǒng)脆弱,自然災(zāi)害頻發(fā),對(duì)其進(jìn)行科學(xué)開(kāi)發(fā)與管理難度大。不合理的采石、挖砂、伐木、填海、生產(chǎn)、建設(shè)、旅游等開(kāi)發(fā)活動(dòng)會(huì)破壞海島及其周?chē)Ｓ虻纳鷳B(tài)環(huán)境。在為數(shù)不多的已開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島中,養(yǎng)殖用島占了相當(dāng)大的比例,主要分布在港內(nèi)島和河口島。養(yǎng)殖活動(dòng)需要對(duì)海島進(jìn)行大面積的開(kāi)挖建養(yǎng)殖塘,嚴(yán)重破壞了島上的植被、改變了海島自然地形地貌。

3.5 生態(tài)破壞問(wèn)題

3.6 海島災(zāi)害問(wèn)題

海南島地處南海西北部,熱帶氣旋和冷空氣造成的風(fēng)暴潮、海浪等海洋災(zāi)害會(huì)對(duì)海南島周邊的海島造成極大的破壞,而海平面上升、海岸侵蝕等海洋災(zāi)害的長(zhǎng)期積累也會(huì)對(duì)脆弱的海島資源造成嚴(yán)重影響。海南島周邊大部分河口島和港內(nèi)島高程都在5m以下,部分海島最大高程只有1m。東寨港和清瀾灣位處海南島風(fēng)暴潮災(zāi)害最嚴(yán)重區(qū)域,一次強(qiáng)臺(tái)風(fēng)過(guò)程引發(fā)的風(fēng)暴潮可能淹沒(méi)部分海島。部分海島如小洲島,遭受海岸侵蝕造成島嶼岸線后退、島嶼面積縮小,雖然開(kāi)發(fā)過(guò)程中進(jìn)行了海島修復(fù)工程,但在2 0 1 1年1 0月兩個(gè)熱帶氣旋影響過(guò)后,新建的護(hù)岸堤被大浪沖毀數(shù)十米。西沙、南沙、中沙群島的島嶼,位于寬闊的南海海域,熱帶氣旋影響時(shí),由于缺少能夠躲避風(fēng)浪的港口,極易遭受強(qiáng)風(fēng)巨浪襲擊,2 0 0 7年1 1月,受0 7 2 5號(hào)臺(tái)風(fēng) “海貝思”影響,西沙、南沙海域共有3 4艘瓊海籍漁船7 2 8名瓊海漁民受困,在南沙美濟(jì)礁附近海域從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖的 “瓊澤漁8 2 0”漁船及網(wǎng)箱基地遭受大浪襲擊,造成漁船及網(wǎng)箱基地9名工作人員失蹤。

3.7 開(kāi)發(fā)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

大多數(shù)無(wú)居民海島面積狹小,缺乏淡水、電力、燃料、通信,經(jīng)濟(jì)的自我維持和自我調(diào)節(jié)能力差,必須依靠島外經(jīng)濟(jì)體系的支持才能維持。這就決定了海島的低產(chǎn)、高耗、開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)大。如果沒(méi)有前期充分的勘察,對(duì)于投資者來(lái)說(shuō),整個(gè)海島的開(kāi)發(fā)、營(yíng)運(yùn)將缺乏基礎(chǔ),如果沒(méi)有詳細(xì)的計(jì)劃和充足的資金,將難以維持經(jīng)營(yíng)。洲仔島的旅游開(kāi)發(fā)是萬(wàn)寧某項(xiàng)目規(guī)劃的一部分,但最后因自然災(zāi)害及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、資金等原因,只營(yíng)運(yùn)了5個(gè)月便關(guān)門(mén)了。蜈支洲島,因其旖旎的風(fēng)光和美麗的珊瑚礁被稱(chēng)為“情人島”,是海南實(shí)施旅游開(kāi)發(fā)的無(wú)居民島嶼,其建成后成為海南旅游的一個(gè)亮點(diǎn),但是大量潛水者勢(shì)必會(huì)對(duì)珊瑚礁生存環(huán)境造成一定的影響,越來(lái)越多的游客也將對(duì)島上的生態(tài)環(huán)境造成極大的壓力。

3.8 邊遠(yuǎn)海島開(kāi)發(fā)問(wèn)題

西南中沙群島等邊遠(yuǎn)海島由于遠(yuǎn)離大陸,交通不便,缺乏淡水、電力、通信、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施,交通運(yùn)輸船只、開(kāi)發(fā)人員、建筑材料和設(shè)施均需由大陸提供,開(kāi)發(fā)投入成本較大且有一定的收益風(fēng)險(xiǎn),開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)受到很大限制,大部分無(wú)居民海島基本處于原始狀態(tài),許多資源沒(méi)有得到充分、有效的利用,而西南中沙群島的開(kāi)發(fā)利用對(duì)于維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益意義重大。

3.9 宣傳教育問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)無(wú)居民海島的保護(hù)和開(kāi)發(fā)政策缺失及資金支持力度有限,海島保護(hù)開(kāi)發(fā)的宣傳教育工作不到位,相關(guān)配套法規(guī)缺位,造成海島開(kāi)發(fā)者的保護(hù)意識(shí)十分薄弱,更加劇了無(wú)居民海島資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。

式(1)中,Ai為不同濃度樣品與DPPH溶液的混合液的吸光度；Aj為不同濃度樣品與無(wú)水乙醇的混合液的吸光度；A0為DPPH溶液與無(wú)水乙醇的混合液的吸光度。

3.1 0 海島基礎(chǔ)信息問(wèn)題

部分無(wú)居民海島的基礎(chǔ)性信息仍然是引用2 0世紀(jì)9 0年代開(kāi)展的海島資源綜合調(diào)查的資料,但歷經(jīng)2 0余年的變遷,海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)力度不斷加強(qiáng),海島資源生態(tài)、開(kāi)發(fā)利用情況等發(fā)生了巨大變化,相當(dāng)多的海島情況已經(jīng)發(fā)生了較大變化。由于沒(méi)有對(duì)海島的本底信息進(jìn)行系統(tǒng)、長(zhǎng)期的跟蹤調(diào)查與及時(shí)更新,致使有的無(wú)居民海島在名錄中登記事項(xiàng)與事實(shí)不符。

4 海南省無(wú)居民海島管理的對(duì)策建議

4.1 無(wú)居民海島生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)管理的對(duì)策建議

4.1.1 海島生態(tài)保護(hù)管理的對(duì)策建議

加強(qiáng)海島生態(tài)管理和保護(hù),是保持生態(tài)平衡、保障海島生態(tài)資源持續(xù)利用的必要舉措。海島開(kāi)發(fā)與海島生態(tài)保護(hù)有著極為密切的關(guān)系,任何開(kāi)發(fā)活動(dòng)必須以生態(tài)保護(hù)和資源持續(xù)利用為原則。要注意生態(tài)效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一,使海島生態(tài)系統(tǒng)得到健康的發(fā)展。開(kāi)發(fā)利用自然資源必須因島制宜,從實(shí)際出發(fā),依照經(jīng)審批的單島規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用具體方案,合理安排開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,充分發(fā)揮各海島獨(dú)特的功能作用和綜合效益,避免盲目性。要適時(shí)實(shí)施海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目,保證再生資源有休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)。

4.1.2 海島環(huán)境保護(hù)管理的對(duì)策建議

海南島周邊海島附近海域水質(zhì)、沉積物和生物質(zhì)量總體良好,一些位于河口、海灣和近岸的海島局部存在無(wú)機(jī)氮、活性磷酸鹽和油污染,有些海島隨著開(kāi)發(fā)活動(dòng)的開(kāi)展已導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量的下降,水產(chǎn)養(yǎng)殖的興起加速有機(jī)物的污染。對(duì)海島環(huán)境質(zhì)量要給予特別的重視,對(duì)重要海島環(huán)境質(zhì)量實(shí)行常態(tài)化監(jiān)視監(jiān)測(cè)并制訂應(yīng)急監(jiān)視監(jiān)測(cè)預(yù)案,強(qiáng)化對(duì)主要污染源的管理,采用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段對(duì)海島環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)控和治理。

4.1.3 海島資源保護(hù)管理的對(duì)策建議

海島是一個(gè)獨(dú)立完整的環(huán)境地域,面積狹小,地域結(jié)構(gòu)單一,土地資源和森林資源均有限,礦產(chǎn)資源短缺,這說(shuō)明海島資源必須加強(qiáng)保護(hù),加強(qiáng)管理,必須長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,有計(jì)劃、有步驟地合理開(kāi)發(fā),才能做到持續(xù)利用。

保護(hù)海島資源的措施很多,主要是:① 對(duì)海島可再生資源而言,要控制開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度,使開(kāi)發(fā)的水平與可再生資源恢復(fù)的能力相適應(yīng)。② 對(duì)海島不可再生資源而言,應(yīng)在開(kāi)發(fā)中精打細(xì)算,階段性開(kāi)發(fā);開(kāi)發(fā)中要注意節(jié)約,杜絕浪費(fèi),使資源能充分發(fā)揮其效力。③ 要針對(duì)每個(gè)海島不同的情況,經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、科學(xué)論證,制訂切實(shí)可行、科學(xué)合理的規(guī)劃和區(qū)劃來(lái)控制開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度,保護(hù)海島資源。④ 對(duì)于具有典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的海島、具有豐富海洋生物多樣性的海島、具有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然遺跡的海島、具有特殊保護(hù)價(jià)值的海島,應(yīng)通過(guò)建立海洋自然保護(hù)區(qū)或海洋特別保護(hù)區(qū)來(lái)保護(hù)海島資源。

4.2 無(wú)居民海島行政管理的對(duì)策建議

(1)在國(guó)家層面上完善 《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》配套法規(guī)、規(guī)章,在國(guó)家配套法規(guī)、規(guī)章尚未出臺(tái)之前,可結(jié)合海南省海島管理工作實(shí)際,通過(guò)地方立法或政府規(guī)章方式,制訂海南省無(wú)居民海島使用管理辦法等制度,強(qiáng)化海島管理的法制化建設(shè),為海島的保護(hù)、利用、管理提供更加完善的法規(guī)保障。

(2)加快推進(jìn)海南省省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃的報(bào)批進(jìn)程,并依據(jù)報(bào)批后的規(guī)劃抓緊編制海南省人民政府批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)的第一批無(wú)居民海島單島規(guī)劃,為無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用提供科學(xué)依據(jù),促進(jìn)海島資源的科學(xué)利用。

(3)摸清 《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》實(shí)施前已開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島情況,結(jié)合實(shí)際,推動(dòng)海島保護(hù)法生效前已用島活動(dòng)的確權(quán)登記發(fā)證工作。妥善處理法前海島開(kāi)發(fā)所導(dǎo)致的歷史遺留問(wèn)題,處理好無(wú)居民海島使用權(quán)證與林權(quán)證、土地證的關(guān)系。對(duì)不符合海島保護(hù)規(guī)劃的已用海島項(xiàng)目,要提出停工、拆除、遷址或關(guān)閉的時(shí)間要求;新建工程項(xiàng)目必須符合海島保護(hù)規(guī)劃,嚴(yán)格規(guī)范海島開(kāi)發(fā)利用秩序,對(duì)法前開(kāi)發(fā)利用海島的行為應(yīng)處置得當(dāng),以免引發(fā)群體性事件。

(4)爭(zhēng)取早日完成海島地名普查工作,對(duì)海島普查資料進(jìn)行整理,并動(dòng)態(tài)更新。對(duì)所有海島建立碑銘,全面完成海島名稱(chēng)標(biāo)志設(shè)置工作,把所有 “無(wú)名島”變成 “有名島”。在重要的無(wú)居民海島上可豎立海島保護(hù)法宣傳碑,提高用島者依法用島的法制意識(shí)。

(5)對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)擬開(kāi)發(fā)利用的西沙、南沙、中沙群島等邊遠(yuǎn)海島,應(yīng)逐島編制單島保護(hù)與利用規(guī)劃,開(kāi)發(fā)前做好海島開(kāi)發(fā)利用具體方案、海島使用論證及項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的編制和審批工作,切實(shí)做到科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用,有效保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)海島資源。針對(duì)邊遠(yuǎn)海島開(kāi)發(fā)成本大的問(wèn)題,國(guó)家主要從政策上對(duì)其開(kāi)發(fā)活動(dòng)予以扶持,在貸款、稅收上給予優(yōu)惠,在審批程序上給予簡(jiǎn)化,鼓勵(lì)民間資本參與開(kāi)發(fā),對(duì)于碼頭、公路、通信等重大基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施,可由政府主導(dǎo)或牽頭,以獨(dú)資或公私合營(yíng)方式進(jìn)行建設(shè)。

(6)充分考慮海浪、風(fēng)暴潮、海平面上升等海洋災(zāi)害對(duì)海島開(kāi)發(fā)利用的影響,加強(qiáng)海島海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估以及應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害措施對(duì)策的研究,趨利避害,盡可能減少海洋自然災(zāi)害對(duì)海島開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的影響,適時(shí)適地建設(shè)海島防災(zāi)減災(zāi)綜合示范區(qū)。

(7)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的規(guī)定,繼續(xù)加大海島執(zhí)法監(jiān)管力度,落實(shí)海島保護(hù)定期巡航執(zhí)法檢查的制度,尤其是對(duì)特殊海島、已開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島和設(shè)立海島保護(hù)項(xiàng)目的海島進(jìn)行重點(diǎn)執(zhí)法檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理各類(lèi)違法用島行為,切實(shí)保護(hù)好海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng),合理開(kāi)發(fā)利用海島資源,維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益,促進(jìn)海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

(8)重視海島管理機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍的建設(shè),開(kāi)展海島業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高各級(jí)海島管理人員和技術(shù)人員的管理能力和技術(shù)水平。加強(qiáng)海島保護(hù)的法律宣傳力度,引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立關(guān)心海島、熱愛(ài)海島、保護(hù)海島和合理科學(xué)開(kāi)發(fā)建設(shè)海島的良好風(fēng)氣。

參考文獻(xiàn)

[1] 海南省海洋廳,海南省海島資源綜合調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.海南省海島資源綜合調(diào)查研究專(zhuān)業(yè)報(bào)告集[M].北京:海洋出版社, 1 9 9 9.

海洋管理工作者推薦讀物

辭書(shū)、工具書(shū)