非洲大陸的“第三方力量”

龔燦

今年1月8日，“星巴與獅同行”發(fā)布了一條微博：“來自肯尼亞的傳奇野保人士Oria發(fā)來一封郵件，桑布魯?shù)貐^(qū)年齡最大的大象Changlilla倒在了盜獵者的槍口下，不久前它才剛剛迎來新年后的80歲生日。在過去五周時間內(nèi)，已經(jīng)有30只大象被盜獵者殺害，就是為了獲得它們的牙齒?！币粋€月時間，這條微博的轉(zhuǎn)發(fā)量超過1萬次。發(fā)布者“星巴” 是第一個在非洲做野生動物保護公益事業(yè)的中國人，名叫卓強，2005年辭去穩(wěn)定的政府工作，只身離開中國來到肯尼亞，只為了保護大型貓科動物，如今他已建立了馬賽馬拉野生動物保護基金、非洲之友野生動物保護計劃以及ICS國際志愿者項目。

像星巴這樣的公益事業(yè)志愿者，在非洲有不計其數(shù)。在人們的印象中，“貧窮、落后、艾滋病”似乎已成為非洲的標簽。非洲和中東長期以來被聯(lián)合國列為最需要特別關注的地方，大量國際機構(gòu)和非政府組織進駐非洲，給這里帶來發(fā)展所需的資助項目，提供各種人道主義援助。無論是干旱缺糧的非洲之角，還是戰(zhàn)亂不停的馬里、剛果（金），抑或動蕩的蘇丹，都能看到來自聯(lián)合國體系工作人員或非政府組織的項目活動及志愿者的足跡。

聯(lián)合國關注焦點

2000年，世界各國領導人在聯(lián)合國千年首腦會議上制定了千年發(fā)展目標，但根據(jù)聯(lián)合國2011年的報告，目前唯獨非洲大陸不能在2015年底以前實現(xiàn)《千年宣言》所提出的任何一項目標。常年戰(zhàn)亂、艾滋病與瘧疾、國際貿(mào)易落后等問題，是造成整個非洲大陸貧窮與不發(fā)達的主要原因。為了解決這種狀況，聯(lián)合國于2003年成立了非洲問題特別顧問辦公室，專門負責為非洲的發(fā)展，特別是為“非洲發(fā)展新伙伴關系計劃”的實施爭取國際支持。聯(lián)合國系統(tǒng)的各種基金會、計劃署、機構(gòu)和部門對非洲發(fā)展予以優(yōu)先，并為千年發(fā)展目標提供支助。非洲大陸得到聯(lián)合國系統(tǒng)38%的發(fā)展開支，在世界各區(qū)域中份額最大。聯(lián)合國系統(tǒng)對非洲的支助涉及基礎設施建設、治理、和平與安全、農(nóng)業(yè)、糧食保障和農(nóng)村發(fā)展、工業(yè)、貿(mào)易和市場準入、環(huán)境、人口和城市化、社會和人類發(fā)展、科學與技術、通信等方方面面。

2008年以來，包括索馬里、埃塞俄比亞、吉布提、肯尼亞、烏干達等國家在內(nèi)的“非洲之角”地區(qū)遭遇嚴重的干旱，加上饑荒和地區(qū)沖突，有1300萬人面臨饑餓和營養(yǎng)不良。這是2000年以來非洲第三次大饑荒?！?012年人類發(fā)展報告》稱，撒哈拉以南非洲8.56億人口中有四分之一處于營養(yǎng)不良狀態(tài)。

解決饑餓問題是撒哈拉以南非洲實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提條件，為此聯(lián)合國世界糧食計劃署早在2007年向非洲各個糧食極度缺乏的國家進行空投糧食援助活動，聯(lián)合國糧農(nóng)組織也組織了一批糧食生產(chǎn)專家赴非洲各國交流糧食生產(chǎn)技術以提高各國糧食產(chǎn)量。同時聯(lián)合國籌集7.55億美元援助受災較為嚴重的國家。2012年，世界糧食計劃署計劃向肯尼亞圖爾卡納等干旱和半干旱地區(qū)投入100萬美元，以緩解饑荒和幫助當?shù)厣鐓^(qū)提高糧食生產(chǎn)能力。

3月中旬，好萊塢女星安吉麗娜·朱莉與英國外交大臣威廉·黑格來到非洲，探訪剛果（金）的難民營，關注婦女在戰(zhàn)爭中被強暴的問題。安吉麗娜2001年被任命為聯(lián)合國難民署親善大使，十年來在世界各地開展了40多次實地訪問，不遺余力地為難民和流離失所者而呼吁，2012年升任為難民署特使。去年4月，中國演員、聯(lián)合國難民署中國區(qū)代言人姚晨首次訪問非洲難民營。非洲是世界難民人數(shù)最多的大陸，2000年非洲難民人數(shù)高達1000多萬。難民署的工作人員大部分都是在非洲和亞洲地區(qū)展開工作，從扎伊爾、布隆迪、烏干達的難民安置點，到索馬里難民的返遣、埃塞爾比亞難民的救助，難民署是解決非洲難民的中堅力量。在當前，敘利亞、蘇丹、馬里和剛果（金）是聯(lián)合國難民署工作的重心，其中三個就在非洲。

隨著今年年初馬里局勢日趨緊張，聯(lián)合國將在7月向馬里派駐維和部隊，以代替法國軍隊和非洲盟國部隊執(zhí)行軍事行動。自1948年以來，聯(lián)合國共部署了67項維和行動，目前世界各地有15項維和行動，其中有7項是在非洲。截至2009年，聯(lián)合國維和人員有75%部署在非洲，2008年聯(lián)合國維和攤款約70%用于非洲。聯(lián)合國和非盟駐蘇丹達爾富爾混合特派團維和部隊規(guī)模約2.6萬人；剛果（金）共有1.7萬名維和軍人，是聯(lián)合國最大規(guī)模的維和行動之一，其中約90%的兵力部署在該國形勢緊張的東部地區(qū)；在利比里亞，特派團維和部隊的規(guī)模保持在8000人左右。維和部隊人員在非洲幫助實施人道救濟，培訓當?shù)鼐?，幫助安置難民，恢復發(fā)展生產(chǎn)和維護社會秩序等等，同時也保障平民、聯(lián)合國和國際人道主義援助人員的安全，但其自身也面臨人生安全威脅。

非洲作為聯(lián)合國關注的焦點，在這塊大陸能看到聯(lián)合國體系各機構(gòu)工作人員的身影，他們在為非洲的和平、安全與發(fā)展忙碌奔走。

非政府組織無處不在

2004年，香港TVB播放了一部講述無國界醫(yī)生的電視劇《天涯俠醫(yī)》，張家輝飾演的婦產(chǎn)科醫(yī)生通過人道救援組織LifeForce，遠赴非洲參與醫(yī)療任務，結(jié)識了林峰飾演的心臟內(nèi)科醫(yī)生，在那里兩人反思生命的意義。

《天涯俠醫(yī)》又名《無國界醫(yī)生》，LifeForce應該就是無國界醫(yī)生組織。已成立41年的無國界醫(yī)生組織，是全球最大的獨立醫(yī)療救援組織，有3000名志愿者奔赴全球80個國家和地區(qū)，提供醫(yī)療援助。無國界醫(yī)生組織的經(jīng)費80%來自民間捐贈，而非洲是該組織經(jīng)費安排的重中之重。非洲救援項目占無國界醫(yī)生組織總預算的63.4%，該組織救援最多的安哥拉、蘇丹、布隆迪、肯尼亞、利比里亞、索馬里等國都位于非洲大陸。

像無國界醫(yī)生組織這樣側(cè)重人道主義援助的非政府組織在非洲還有很多，這也是非政府組織參與非洲沖突最常見的形式。而廣為人知的國際紅十字會、樂施會、大赦國際、非洲行動、圣愛智德團體等，都是在非洲開展人道主義救援行動的規(guī)模較大的國際性非政府組織。此外，在非洲還有上萬個本土非政府組織。在坦桑尼亞，非政府組織數(shù)量2000年時接近1萬個。聯(lián)合國非洲問題特別顧問辦公室2004年修訂后的“非洲非政府組織名錄”，收錄了影響力較大的非政府組織3776個。其中涉及非洲沖突管理的非政府組織有近600個，如“埃及人權組織”、“加納沖突解決中心”、肯尼亞的“非洲倡議計劃”等。

20世紀90年代，非政府組織開始全面介入非洲大陸，成為繼國家和國家間組織之后的“第三種力量”。它們不僅承擔了國內(nèi)政治社會生活的很大部分職能，也成為聯(lián)合國體系中國際組織更有效、更可靠的合作伙伴。世界銀行、國際貨幣基金，以及來自西方的官方或個人援助，大多通過非洲非政府組織來完成。在蘇丹，聯(lián)合國兒童基金會和世界糧食計劃署，組織了35個非政府組織，發(fā)起“蘇丹生命線行動”，向蘇丹輸送救援物資。在很多地區(qū)武裝沖突中，非政府組織往往最先介入解決沖突。在盧旺達種族屠殺事件后，1994年就有250個非政府政府組織在剛果（金）的戈馬難民營實行人道主義援助工作。由于非政府組織運作起來較為靈活、高效，西方國家近些年來逐漸將部分官方發(fā)展援助轉(zhuǎn)移給非政府組織。

在非洲，除了以上非政府組織，還有許多針對野生動物保護和自然環(huán)境保護的公益組織，像星巴所倡導的“與獅同行”。在全球生態(tài)環(huán)境逐漸遭到破壞的當下，保護脆弱的非洲大草原和熱帶雨林，需世界各地環(huán)保人士共同努力。

國際援助之困局

在維護非洲的和平與安全問題上，非盟、聯(lián)合國才是解決問題的中堅力量，非政府組織是重要的輔助力量。不過近年來，國際組織以及非政府組織工作也遭受爭議。

《經(jīng)濟學人》發(fā)文稱，大量涌現(xiàn)的非政府組織，使得捐贈款項過于分散，加上流程復雜，援助效率大大降低。厄立特里亞就接受了來自官方和其他機構(gòu)的21項名目不同的捐助，烏干達收到的捐助項目就有27種。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)由國際組織和非政府組織運營的援助款只有48%生效。在非洲有些國家，醫(yī)療工作者因為疲于接待西方的捐助代表團，只能晚上為病人服務。樂施會稱，在莫桑比克，捐助者每年花費35000萬美元用于雇用自己的3500個專家來實施捐助項目，而這些錢可雇用當?shù)?0萬工作人員。英國學者詹姆斯·非夫曾撰文指出，非政府組織的存在加劇了已有的社會不平等現(xiàn)象，因為非政府組織把主要資源都輸送給了精英們，影響力難以到達外部援助所不及的貧困地區(qū)。

當大量人道主義援助物資源源不斷運往非洲大陸時，其在某種程度上也支持了沖突地區(qū)的戰(zhàn)爭經(jīng)濟。2009年，《華爾街日報》刊文《援助傷害非洲》指出，長久以來對非洲的糧食援助和經(jīng)濟援助，并不能讓普通百姓真正受益，反而養(yǎng)肥了掌握實權的利益集團，而且巨額資金的流入讓本國貨幣變得強勢，不利于非洲產(chǎn)業(yè)參與國際市場競爭。

非政府組織提供的糧食、藥品以及經(jīng)費援助，被挪用的狀況屢禁不止。上世紀80年代埃塞俄比亞饑荒時期，95%的糧食援助經(jīng)費被叛軍拿去采購武器。剛果（金）的叛亂組織利用非政府組織來為其控制的居民提供基本的生活保障，把控制區(qū)內(nèi)企業(yè)營業(yè)所得用來購買武器。1996年，國際紅十字會等13個非政府組織停止了對該地區(qū)的救援行動，因為他們提供的救援物質(zhì)被利比里亞的武裝分子直接奪走投入戰(zhàn)斗，加劇了地區(qū)沖突升級。在索馬里“青年黨”控制的區(qū)域，上百萬人正遭受饑餓，而援助物質(zhì)被“青年黨”截留，援助通道也被切斷。2008年，世界糧食計劃署在非洲撒哈拉以南地區(qū)共投入22億美元，其中蘇丹得到6.35億美元，而這筆糧食援助很有可能被蘇丹南部的官員和西部地區(qū)達爾富爾的武裝組織非法轉(zhuǎn)移走了。2011年8月，索馬里猖獗倒賣救援糧食的丑聞被曝光，50%的救援糧食被倒賣到黑市上。

隨著非洲局勢變得復雜緊張，如何有效地幫助非洲解決貧困、疾病和戰(zhàn)亂的困擾，聯(lián)合國體系和各種非政府組織在加大援助力度的同時，也需反思授之以魚不如授之以漁。