農(nóng)墾農(nóng)地法律制度突出的問題及其對策——以海南國際旅游島建設為背景

唐欣瑜

(吉林大學法學院，吉林長春130012)

2010年1月4日，國務院發(fā)布《關(guān)于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》，海南全面開始啟動建設國際旅游島工程，海南農(nóng)墾也迎來了千載難逢的發(fā)展機遇。海南省農(nóng)墾集團擁有土地1281.8萬畝，占海南省土地的1/4，其土地構(gòu)成中，農(nóng)業(yè)用地是主要部分，農(nóng)地上基本實行了以農(nóng)場職工家庭為主的土地承包經(jīng)營責任制。因此，建設國際旅游島，也給海南農(nóng)墾農(nóng)地法律制度的發(fā)展與改革提供了新的條件與機遇。海南是中國最大的特區(qū)，海南農(nóng)墾集團重組后擁有49個國有農(nóng)場，遍及全省18個市縣，包含了海南各地分散與相對集中、先進與相對落后的各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。海南農(nóng)墾可以以建設國際旅游島為契機，結(jié)合海南農(nóng)墾農(nóng)地利用方式的代表性和示范性，運用自身的特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢在海南進行國有農(nóng)地法律制度創(chuàng)新。

一 海南農(nóng)墾農(nóng)地制度新的機遇

(一)加快市場化進程，推進農(nóng)墾農(nóng)地制度改革

市場機制是資源配置的主體形式，完備的市場經(jīng)濟體制是海南發(fā)展的根本之道，所有政策的制定都應以此為目標。因此，就本質(zhì)而言，建設國際旅游島本身就是在加快市場化進程。海南國際旅游島建設實施以來，海南農(nóng)墾的外部條件發(fā)生了重大變化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了更為廣闊的市場，此時的市場可以引導職工家庭根據(jù)市場需求優(yōu)化所擁有的農(nóng)地資源，并調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及就業(yè)結(jié)構(gòu)等。海南農(nóng)墾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化進程加快必將推進當前海南農(nóng)墾農(nóng)地使用制度的改革與發(fā)展。在當前市場經(jīng)濟體制下，家庭承包經(jīng)營制度本身就具有較大的優(yōu)越性，海南農(nóng)墾內(nèi)部各職工在家庭承包經(jīng)營制度范圍內(nèi)，以家庭為單位進行自主經(jīng)營，其經(jīng)營自主權(quán)較之以前已經(jīng)大為擴展，可以順應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，自主作出切合實際的決策進行生產(chǎn)勞動，更重要的是根據(jù)市場需求情況和自身相對優(yōu)勢對各種農(nóng)業(yè)資源進行整合配置，促進生產(chǎn)要素的合理流動。建設國際旅游島也是一種契機，促進海南農(nóng)墾出臺改革措施，在工作重點上，由農(nóng)墾安排微觀的生產(chǎn)活動向職工家庭了解市場、開拓市場轉(zhuǎn)變，由主要抓農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量向適應市場、增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力轉(zhuǎn)變，并不斷完善海南農(nóng)墾農(nóng)地的使用制度，進一步發(fā)揮出農(nóng)地的經(jīng)濟功能，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營。

(二)促進農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高土地利用率

相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)正在向觀賞、休閑等方向擴展延伸，休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)形態(tài)也迅速發(fā)展成為與產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)業(yè)并駕齊驅(qū)的重要產(chǎn)業(yè)。目前國際旅游島建設的定位是以旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)或重要支柱產(chǎn)業(yè)，這就為海南農(nóng)墾提供了一個有利契機，將農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)聯(lián)合開發(fā)，促進農(nóng)墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

具體而言，海南農(nóng)墾在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面具有其他組織和個人無可比擬的優(yōu)勢。首先，職工家庭承包經(jīng)營制度的確定與實施從制度上進一步促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展;其次，海南農(nóng)墾經(jīng)過多年的發(fā)展，組織比較集中、能很快示范與帶動，從人力、物力、財力的組織上可以保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的集中化、規(guī)?；陌l(fā)展。因此，緊跟海南國際旅游島建設，海南農(nóng)墾可以更有力地發(fā)揮自身優(yōu)勢，將農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游資源規(guī)劃與農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品開發(fā)與職工家庭的自主經(jīng)營統(tǒng)籌起來，組織職工家庭共同拓展農(nóng)業(yè)多種功能，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)。既可以保證海南農(nóng)墾墾區(qū)的整體農(nóng)地相對穩(wěn)定，職工家庭承包經(jīng)營的土地不被侵占，同時土地資源的利用率得到提升，實現(xiàn)土地的自我增值。

(三)帶動職工家庭增收致富

海南省農(nóng)墾集團的職工家庭獲得的土地經(jīng)營收入并不高，由于海南農(nóng)墾農(nóng)地目前主要實行的家庭承包經(jīng)營制，主體是職工自營經(jīng)濟，生產(chǎn)經(jīng)營分散在各職工家庭，增加了統(tǒng)一管理的難度，許多農(nóng)技、農(nóng)藝措施難以實施，在一定程度上制約了海南農(nóng)墾農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營，影響職工持續(xù)增收。而建設國際旅游島卻給職工家庭致富創(chuàng)造了條件，一方面，職工家庭躬耕的土地經(jīng)過包裝發(fā)展后，能變成知名的旅游休閑農(nóng)莊，成為能循環(huán)收益的旅游目的地，除了農(nóng)產(chǎn)收成之外，還能因“旅”致富。另一方面，建設國際旅游島，農(nóng)墾的大部分經(jīng)濟活動被納入市場交易，農(nóng)產(chǎn)品的商品率很高，用一些剩余農(nóng)產(chǎn)品向市場提供商品供應已不再是職工家庭的主要目的。在農(nóng)墾的有效組織下，職工家庭將種植用地轉(zhuǎn)化為附加值更高的加工業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)基地，使得原本出產(chǎn)的生產(chǎn)原料，經(jīng)過精深加工后產(chǎn)生更大的增值效益，職工家庭不僅可以拿到種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)利潤，也拿到了銷售環(huán)節(jié)的一部分利潤。再者，海南建設國際旅游島，本身就為海南農(nóng)墾的農(nóng)產(chǎn)品銷售提供了更大的市場，農(nóng)墾作為產(chǎn)業(yè)化組織，能及時獲取大量有效的市場信息，可以以市場為導向，按市場經(jīng)濟法則，帶動家庭農(nóng)場增收致富。即便職工家庭仍然從事種植業(yè)，也能在這種市場信息的指導下淘汰產(chǎn)出效率低的產(chǎn)品，改種經(jīng)濟效益較高的作物，讓每一寸土地都發(fā)揮最大的價值效應，拓展農(nóng)墾職工的增收空間。

二 海南農(nóng)墾農(nóng)地法律制度突出的問題

(一)職工承包經(jīng)營權(quán)被侵犯，承包關(guān)系不穩(wěn)定

盡管農(nóng)墾從2008年起已全部實行了以農(nóng)場職工家庭為主的長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營責任制，但農(nóng)場職工群眾均未獲頒林權(quán)證或土地承包證。［1］然而，這主要是由于職工的承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不明確造成的，目前并沒有明確的法律依據(jù)界定國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。因此，職工的承包經(jīng)營權(quán)本身就還未得到很好的保障，一些地方政府以及海南農(nóng)墾集團在建設國際旅游島這一政策實行以后，著眼于地方自身利益或眼前利益，很可能會利用收回或征收的方式，侵犯職工家庭的承包經(jīng)營權(quán)。

在利益驅(qū)動和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的壓力下，為了更便利地取得土地的使用權(quán)和開發(fā)權(quán)，地方政府往往會以各種形式變相規(guī)避上級政府的規(guī)劃管制和審批管理，違法違規(guī)進行征地。由于海南農(nóng)墾的國有土地原本就是國家劃撥使用，與地方土地的征用相比，征用的程序相對容易，手續(xù)也較為簡單。并且，地方政府通常會在國家建設收回國有農(nóng)場土地上實行兩個標準，收回國有農(nóng)場土地一般只給予青苗及地上附著物的補償，不再像征收地方土地那樣給予安置補償費與土地補償費。因此，海南的一些地方政府更愿意利用低價收回農(nóng)場土地進行再轉(zhuǎn)讓的方式處置農(nóng)墾土地。按照海南省農(nóng)墾總局與海南省政府的議定，在農(nóng)墾5年過渡改革期內(nèi)，海南農(nóng)墾墾區(qū)的農(nóng)場進行土地出讓，地方政府會將其上交的40%的土地出讓金全額返還給農(nóng)場，用以改善民生。［2］因此，不僅政府征收國有農(nóng)場土地時這些農(nóng)地上職工的承包經(jīng)營權(quán)本身沒有得到物權(quán)上的切實保障，而在征收之后也得不到合理補償，因為處置農(nóng)墾土地的收益專項用于解決農(nóng)墾社會和民生問題的部分無法落實，直接損害了農(nóng)墾職工的權(quán)益。

在現(xiàn)行制度下，海南農(nóng)墾土地的所有權(quán)屬于國家，土地的使用權(quán)則屬于農(nóng)墾，海南農(nóng)墾作為土地的產(chǎn)權(quán)代表人，在一定程度上就擁有了“以地生財”的權(quán)力。例如，2011年7月15日，海南農(nóng)墾在北京舉行了農(nóng)業(yè)項目推介會，海南農(nóng)墾總局和海南農(nóng)墾集團聯(lián)手推出的139個項目，共涉及土地面積36.3萬畝。［3］這些用于推介項目的土地大部分都已經(jīng)開發(fā)利用，并基本實行了家庭承包經(jīng)營制，那么這些土地上的承包關(guān)系何去何從，承包了這些土地的職工家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)又將如何保障，海南農(nóng)墾當局也只是大概地說要保證職工增收，并未提出具體的安置措施。尤其是在建設國際旅游島實施的這幾年，海南農(nóng)墾為了更好地招商引資、迫切發(fā)展經(jīng)濟，片面地追求本地區(qū)的率先發(fā)展和“以地生財”及其所謂的“效益”，收回職工家庭合法承包經(jīng)營的土地，不僅侵犯了職工承包經(jīng)營權(quán)，承包關(guān)系的長期穩(wěn)定也得不到合理的保障。

(二)農(nóng)地資源被占用，土地規(guī)劃利用制度不健全

在海南國際旅游島建設大背景下，土地是最稀缺的資源之一，海南農(nóng)墾雖然擁有海南四分之一的土地，但多為山地，可開發(fā)利用的土地不多，原本被地方政府審批為建設用地的就比較少。據(jù)調(diào)查資料顯示，海南為保障生態(tài)省建設，于2003年實施了《海南省林地管理條例》，海南省農(nóng)墾集團現(xiàn)存的292萬畝未利用土地，大部分屬于用于生態(tài)保護的公益林，不能開墾為農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)墾的總體農(nóng)業(yè)土地使用面積并未增加。直至今日，海南農(nóng)墾土地基本達到農(nóng)業(yè)用地的極限，實際上已無后備農(nóng)業(yè)用地資源。也就是說，即使海南建設國際旅游島的規(guī)劃并沒有實施，海南農(nóng)墾集團的農(nóng)業(yè)用地也已日漸短缺，與非農(nóng)建設用地的矛盾日益突出。隨著《海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，中國(海南)改革發(fā)展研究院組成了《推進海南國際旅游島建設》課題組，提出將海南省全島規(guī)劃為五個旅游經(jīng)濟區(qū)，其中之一是在三亞、陵水、保亭、樂東一市三縣建設三亞熱帶濱海旅游經(jīng)濟區(qū)。三亞、陵水、保亭、樂東一市三縣在海南農(nóng)墾目前的農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃中屬于瓊西南丘陵臺地種植區(qū)，這一帶種植區(qū)適合生產(chǎn)典型熱帶作物，面積覆蓋了三亞、東方、樂東以及昌江部分地區(qū)，是農(nóng)業(yè)用地較為集中地帶。土地政策大多數(shù)向經(jīng)營性旅游地產(chǎn)傾斜，旅游開發(fā)建設用地的大面積拓展，勢必會對海南農(nóng)墾農(nóng)業(yè)農(nóng)耕用地造成影響，擠壓農(nóng)地的使用空間，如何協(xié)調(diào)兩者之間的用地矛盾將是嚴峻的考驗。

早在2008年，海南省人民政府就曾出臺《關(guān)于農(nóng)墾改革中國土環(huán)境資源若干問題的通知》，在土地利用規(guī)劃方面，賦予農(nóng)墾系統(tǒng)在三至五年的改革過渡期內(nèi)一定的自主權(quán)，省農(nóng)墾總局可以單獨申報年度建設用地計劃，省政府可根據(jù)實際情況下達農(nóng)墾系統(tǒng)年度用地計劃指標，并將會優(yōu)先保障農(nóng)墾墾區(qū)用地指標，農(nóng)墾土地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等用地手續(xù)，由縣級以上人民政府根據(jù)審批權(quán)限，予以優(yōu)先辦理，確保農(nóng)墾系統(tǒng)各類建設用地的及時供應。海南省的這一規(guī)定直接反映出現(xiàn)有土地規(guī)劃制度的不健全，尤其體現(xiàn)在海南省房地產(chǎn)市場火爆起來之后。2010年1月4日《關(guān)于推進海南國際旅游島建設發(fā)展的若干意見》一經(jīng)發(fā)布，海南的房地產(chǎn)市場立即火爆，房價節(jié)節(jié)攀升，喧賓奪主般搶了國際旅游島的風頭。房地產(chǎn)市場的投機炒作直接導致一些市縣的地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟利益，更改或變動在整體規(guī)劃上海南農(nóng)墾原本用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)的土地，不僅如此，海南農(nóng)墾自己也利用土地大量開發(fā)房地產(chǎn)，其中包括已經(jīng)承包給職工家庭的農(nóng)業(yè)土地。另外，海南可供招拍掛的優(yōu)質(zhì)土地所剩已不多，很多開發(fā)商都將市場放到了海南農(nóng)墾的土地上，因為就目前的政策而言，海南農(nóng)墾的土地出讓、開發(fā)程序相對簡單，手續(xù)也并不繁雜，并不用向海南省國土局及住建等相關(guān)部門申報，只要上報給海南農(nóng)墾總局批準就可以實行?！昂Ｄ限r(nóng)墾由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)戰(zhàn)旅游地產(chǎn)，如若簡單地以原有土地入股與開發(fā)商合作開發(fā)，這對海南的國際旅游島建設并不是件好事”。［4］海南農(nóng)墾雖然并無完全意義上的土地規(guī)劃權(quán)力，也無權(quán)審批土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變，但可以審批土地出讓，這也將直接導致海南農(nóng)墾加大對旅游地產(chǎn)、房地產(chǎn)用地的規(guī)劃，并通過出讓或合作開發(fā)的方式予以實現(xiàn)，勢必占用現(xiàn)有的農(nóng)地資源。因此，在目前土地規(guī)劃制度并不健全的情況下，海南農(nóng)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)的用地面積與規(guī)模，與原有的情況相比難以長期維持，在此之上存在的農(nóng)地使用制度也必將難以持續(xù)穩(wěn)定。

(三)土地被私下流轉(zhuǎn)，農(nóng)墾土地管理權(quán)限與職責不清

隨著國家土地管理法律法規(guī)的不斷完善，海南農(nóng)墾在土地利用和流轉(zhuǎn)方面也建立了較為完善的規(guī)章制度，2008年出臺土地管理24條，主要是管住土地流轉(zhuǎn)的權(quán)限;2009年制定了土地合作開發(fā)的“四項基本原則”和標準合同，把合作模式從利潤分成改成實物分成，原則上不賣地，只分可持續(xù)的商業(yè)地產(chǎn);2010年，決定除特別偏遠地區(qū)外，原則上不再拿大規(guī)模土地跟其他企業(yè)合作;2011年3月，收緊到土地合作開發(fā)農(nóng)墾必須控股，7月再次收緊到不再拿土地合作，今后只進行股權(quán)合作。［5］然而，盡管海南農(nóng)墾在土地管理上出臺了這一系列政策，在海南建設國際旅游島之后，土地管理混亂的現(xiàn)象卻更加突出了。2011年度國土資源部衛(wèi)星執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)海南農(nóng)墾違法違規(guī)用地87宗，涉及農(nóng)場15個，違法違規(guī)土地面積703.1畝。海南省農(nóng)墾總局審計局2012年2月8日至3月23日在對總局2012年2月前已批復立項的70個土地對外合作開發(fā)項目進行專項審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地對外合作開發(fā)項目存在“土地變性和規(guī)劃報建難”，“保證金、提前收益金欠收單位多、數(shù)額大，部分農(nóng)場不按規(guī)定繳存總局共管賬戶，個別農(nóng)場未等項目上馬先用兩金”，“個別農(nóng)場違規(guī)簽訂合作合同和對外轉(zhuǎn)讓土地，或報批后又背后一套，更換合作方和降低條件”，“個別農(nóng)場丟棄公平分配原則，不按總局規(guī)定收取商業(yè)設施或垂直分成房產(chǎn)”，“刪除共管賬戶條款或以合作方名義開設共管賬戶，防范風險意識不強”和“由合作方以外第三方代付兩金，潛在訴訟官司風險”等6大問題。［6］

顯然，在海南農(nóng)墾土地流轉(zhuǎn)管理存在的問題中，最突出的是農(nóng)墾土地管理權(quán)限與職責不清。2008年，海南省政府與農(nóng)業(yè)廳雖然加強、規(guī)范了建設用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)信息的搜集匯總，但卻沒有將海南農(nóng)墾的建設用地和承包經(jīng)營土地的流轉(zhuǎn)納入全省并建立統(tǒng)一有效的流轉(zhuǎn)機制統(tǒng)籌管理。在《海南省農(nóng)墾總局墾區(qū)國有土地對外流轉(zhuǎn)的規(guī)定》中，海南農(nóng)墾總局對旗下農(nóng)場處置農(nóng)墾土地資產(chǎn)的權(quán)限進行了限定，規(guī)定凡是涉及土地資產(chǎn)對外流轉(zhuǎn)(包括對外出租、轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)、國家建設收回土地等)，都必須要在上報給農(nóng)墾總局批準后，才能通過土地市場，按招、拍、掛程序流轉(zhuǎn)。此項規(guī)定表示，農(nóng)墾墾區(qū)土地的流轉(zhuǎn)只需與該項土地資產(chǎn)所屬的農(nóng)場具體洽談好后，上報給海南省農(nóng)墾總局批準即可，并不需要經(jīng)過國土資源部門的批準。由此可見，海南農(nóng)墾集團及其旗下農(nóng)場在土地出讓上，具有相當?shù)淖灾餍?。也正是由于這個原因，在以前就有一些農(nóng)場為全額獲取賣地收入，增加所謂的“收益”，不管不顧加大力度賣地。建設國際旅游島一經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，海南農(nóng)墾土地的價值就水漲船高，突出表現(xiàn)在2010年1月前后，在此期間海南省曾出臺政策暫停土地出讓，但隨之而來農(nóng)場私自流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象卻層出不窮。其中，有一些農(nóng)場私下進行房地產(chǎn)開發(fā)，以“職工保障性住房”或農(nóng)場“集資建房”的名義直接將土地流轉(zhuǎn)用于房地開發(fā)建設并對外銷售，出現(xiàn)了大量的“小產(chǎn)權(quán)”房或違法建筑。農(nóng)墾土地管理權(quán)限與職責不清，將土地粗放地用于房地產(chǎn)開發(fā)，直接導致了土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，造成農(nóng)墾整體利益受損和國有資產(chǎn)流失，或多或少都將給農(nóng)墾參與國際旅游島建設的宏遠目標蒙上一層陰霾。

三 完善海南農(nóng)墾農(nóng)地法律制度的對策

農(nóng)墾的土地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，也是職工家庭最重要的財產(chǎn)，同時也是職工家庭合理分享海南建設國際旅游島帶來的好處的重要依靠，因此，解決海南在建設國際旅游島過程中突出的農(nóng)墾農(nóng)地法律制度問題，應以農(nóng)墾職工為主，重點保障海南農(nóng)墾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有足夠的耕地資源以及保護職工家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。當務之急，應建立健全從事前的規(guī)范到事后監(jiān)督追溯各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系，穩(wěn)定海南農(nóng)墾農(nóng)地使用制度。值得一提的是，與其他地區(qū)的農(nóng)墾集團相比，海南作為最大的經(jīng)濟特區(qū)，享有《中華人民共和國立法法》等授權(quán)規(guī)定的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)?？梢越Y(jié)合建設海南國際旅游島的實際需要以及目前法律法規(guī)對國有農(nóng)地使用制度規(guī)定并不明確的現(xiàn)狀，充分運用這一經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，在全國范圍內(nèi)改進及完善海南農(nóng)墾國有農(nóng)地法律制度，并進一步組織貫徹實施。

(一)保障職工承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定承包關(guān)系

土地使用權(quán)是土地使用者的一項重要的物權(quán)，國有農(nóng)場土地使用權(quán)也應受法律保護。根據(jù)物權(quán)法中的公示原則，充分利用不動產(chǎn)登記制度，廣泛進行、深入開展農(nóng)墾職工家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的登記發(fā)證工作，是保障職工家庭土地使用權(quán)最行之有效的方式?！段餀?quán)法》在第134條中規(guī)定:“國家所有的農(nóng)用地實行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定?！眳⒄铡段餀?quán)法》以及《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定，海南農(nóng)墾集團土地由職工家庭進行承包經(jīng)營，但其承包經(jīng)營的土地也必須要經(jīng)過進一步確權(quán)，具體操作中可借鑒農(nóng)村土地承包備案發(fā)證的辦法，由市縣相關(guān)部門進行登記并頒發(fā)確權(quán)證書，以確認職工依法享有的權(quán)利最終能得到保障。

穩(wěn)定承包關(guān)系，不僅要保障職工家庭合法的土地承包經(jīng)營權(quán)不受任何個人、組織的干預、侵害，還應保障職工家庭的承包經(jīng)營權(quán)在受到侵害后能得到及時合理的補償。因此，除了進行登記確權(quán)以外，尤其重要的是還要在土地承包經(jīng)營法律制度下建立侵權(quán)責任規(guī)范，僅僅依據(jù)海南農(nóng)墾集團自身制定的一些政策來規(guī)范不具有穩(wěn)定性，必須制定具體明確的法律規(guī)定，提高農(nóng)地被征收占用的制度成本。政府征地行為也應當受到適當約束，海南農(nóng)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)的土地不能被地方政府以國際旅游島建設的需要為名隨意征收或征用，相應地，建立在農(nóng)地之上的承包經(jīng)營權(quán)也不能隨意侵犯，職工家庭的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動理應受到保護。地方政府確有使用農(nóng)墾土地的需要，不僅要明確征地的公共利益性質(zhì)、正確行使征地權(quán)，還要給予一定的補償。政府征地出于基礎設施建設需要，各類補償須按同期征用當?shù)剞r(nóng)村集體同類土地的標準執(zhí)行;征地后將其作為經(jīng)營性用地的，土地收益在上繳國家稅收后應全部返還至農(nóng)墾，優(yōu)先用于支付農(nóng)場職工被征用土地的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及社會保障所需資金，其后，農(nóng)墾還要保障剩余部分用于解決農(nóng)墾在改革過渡期中各類社會和民生問題。海南農(nóng)墾當局應建立新型的經(jīng)營性農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，保障職工家庭在經(jīng)營性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和轉(zhuǎn)出中擁有自主決策權(quán)，保障職工家庭分享土地增值收益的權(quán)利;在必須要轉(zhuǎn)用一部分農(nóng)用地進行項目開發(fā)的情況下，通過賦予職工家庭更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用中取得的一部分土地增值收益持續(xù)穩(wěn)定地投入到職工的社會保障、轉(zhuǎn)崗培訓、創(chuàng)業(yè)扶持等方面。

(二)保護基本農(nóng)田，健全土地規(guī)劃利用制度

我國《土地管理法》第34條規(guī)定:“國家實行基本農(nóng)田保護制度?！北Ｗo基本農(nóng)業(yè)用地的重要性必須在建設國際旅游島的過程中得以貫徹，以保障海南農(nóng)墾有限的農(nóng)地資源，協(xié)調(diào)好地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)用耕地保護之間的關(guān)系。因此，在建設國際旅游島進程中，有必要對農(nóng)墾墾區(qū)進行廣泛的基本農(nóng)田調(diào)查，依據(jù)農(nóng)墾集團土地利用總體規(guī)劃，按照基本農(nóng)田保護區(qū)劃定和調(diào)整資料，將基本農(nóng)田保護地塊落實到土地利用現(xiàn)狀圖上，統(tǒng)計匯總出農(nóng)墾基本農(nóng)田的分布、面積、地類等狀況，登記上證，造冊并嚴格執(zhí)行，禁止各類耕作條件良好的基本農(nóng)田被以各種理由用于非農(nóng)建設。

20世紀90年代，海南農(nóng)墾也曾親身體驗了海南房地產(chǎn)市場在市場機制缺陷的情況下出現(xiàn)的泡沫經(jīng)濟，海南全島的經(jīng)濟為此一片蕭條。因此，健全海南的土地規(guī)劃利用制度必須緊密聯(lián)系當前國際旅游島建設下的產(chǎn)業(yè)政策，以規(guī)范土地市場為基本前提，通過土地利用規(guī)劃等措施，嚴格控制土地供應總量，將國際旅游島建設對土地宏觀調(diào)控的影響力發(fā)揮好，彌補市場機制的不足。其中，海南農(nóng)墾必須加強與各級政府的溝通和協(xié)調(diào)，將原有用于農(nóng)業(yè)種植的土地納入地方的規(guī)劃體系統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，使農(nóng)墾一部分區(qū)位條件較好的土地資源更好地發(fā)揮其資產(chǎn)效益。另外，要有效控制建設開發(fā)的規(guī)模、布局和進度，尤其是地產(chǎn)用地的規(guī)劃，要防止規(guī)模過大、布局混亂，以避免資金、物資的浪費給社會經(jīng)濟發(fā)展造成無法挽回的損失。

(三)規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善國有資產(chǎn)管理

規(guī)范農(nóng)墾土地流轉(zhuǎn)管理，應將海南農(nóng)墾農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入全省統(tǒng)籌管理，建立全省統(tǒng)一有效的建設用地和承包土地流轉(zhuǎn)機制，完善流轉(zhuǎn)合同制與備案制等流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程，建立健全流轉(zhuǎn)服務體系，加強對農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況的監(jiān)管。具體可借鑒重慶、成都等地已成系統(tǒng)的做法，結(jié)合海南當前實際，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中建立農(nóng)墾家庭承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)平臺，全省農(nóng)墾家庭承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理工作由海南省農(nóng)業(yè)廳和各市縣農(nóng)業(yè)部門具體分工負責，同時充分發(fā)揮有管理能力綜合性農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會的積極作用，授與其一定的權(quán)力參與運作。相應地，建立建設用地和宅基地流轉(zhuǎn)平臺，海南農(nóng)墾墾區(qū)和地方建設用地與宅基地流轉(zhuǎn)交易工作交由海南省國土部門土地儲備整理交易中心統(tǒng)一負責，并設定一定比例的交易費用，該筆費用最終將返還海南農(nóng)墾用于處理社會和民生問題以及用于地方的基礎設施建設。

另一方面，還必須完善農(nóng)墾農(nóng)地的國有資產(chǎn)管理制度。農(nóng)墾農(nóng)場作為國有土地，它首先是一種國有資產(chǎn)，行使與監(jiān)管是它最關(guān)鍵的管理問題。海南省政府根據(jù)國務院《關(guān)于推進海南農(nóng)墾管理體制改革的意見》出臺了《關(guān)于海南農(nóng)墾管理體制改革的實施意見》，初步規(guī)定了海南農(nóng)墾集團所屬的國有資產(chǎn)行使與監(jiān)管主體?！霸赊r(nóng)墾總局管理的海南農(nóng)墾國有資產(chǎn)，現(xiàn)由海南省全面管理。行政性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總局管理，經(jīng)營性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總公司管理。海南省農(nóng)墾總局和海南省農(nóng)墾總公司要努力保證國有資產(chǎn)保值增值”。［7］經(jīng)營性資產(chǎn)由海南省政府授權(quán)海南省農(nóng)墾總公司管理的規(guī)定正是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范現(xiàn)象日益增多的直接因素。海南農(nóng)墾在改革發(fā)展中要實現(xiàn)政企分開、社企分離和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在國有資產(chǎn)管理方面也要與全國普通企業(yè)保持一致，農(nóng)墾農(nóng)地國有資產(chǎn)由農(nóng)墾企業(yè)實際占有使用，但也必須將其交由國有資產(chǎn)管理委員會進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，包括海南農(nóng)墾集團的行政性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)。還應完善農(nóng)地的國家宏觀調(diào)控制度，強化海南省地方政府對農(nóng)地使用的監(jiān)督管理，健全海南農(nóng)墾農(nóng)地的國有資產(chǎn)管理制度，確保在海南建設國際旅游島之際，農(nóng)墾的國有資產(chǎn)不會流失，而是保值增值。

［1］周大衛(wèi).海南農(nóng)墾和地方城鄉(xiāng)土地管理一體化調(diào)研報告［Z］.海南省農(nóng)業(yè)交流協(xié)會論文匯編，2009.

［2］朱以師.海南農(nóng)墾土地遭私下流轉(zhuǎn)［EB/OL］.(2011－03－14).中國房地產(chǎn)報.http://news.dichan.sina.com.cn.

［3］鐘懇.海南農(nóng)墾傾力打造健康高端農(nóng)產(chǎn)品基地墾區(qū)139個農(nóng)業(yè)項目進京推介［J］.中國農(nóng)墾，2011(8):20.

［4］彭巖鋒.海南農(nóng)墾百萬畝入股開發(fā)商瓊島旅游地產(chǎn)過度開發(fā)［EB/OL］.(2011－02－17)［2011－02－18］.時代周報.http://house.ifeng.com/dichan/lvyou/detail_2011_02/17/4713048_0.shtml.

［5］何尹凡.海南農(nóng)墾:一場穿越“沼澤”的變革［EB/OL］.(2011－09－16).［2012－08－18］21世紀網(wǎng).http://finance.sina.com.cn/roll/20110916/132810492640.shtml.

［6］海南農(nóng)墾總局局長周公卒痛批墾區(qū)土地亂象［EB/OL］.(2012－05－18)［2012－10－13］.人民網(wǎng).http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_05/18/14646649_0.shtml.

［7］解讀《關(guān)于海南農(nóng)墾管理體制改革的實施意見》［EB/OL］.(2008－10－19)［2013－01－08］.海南省人民政府網(wǎng)站http:// www.hainan.gov.cn/data/zfwj/2008/10/1944/.