政府信息公開制度的現(xiàn)實困境與路徑選擇

祝小茗

(中國人民武裝警察部隊學(xué)院訓(xùn)練部，河北廊坊065000)

民主意識的增強(qiáng)與政府觀念錯位形成了強(qiáng)烈的反差，使得2008年5月《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的實施成為我國民主政治建設(shè)中的重大事件。這種對公民知情權(quán)的法律保護(hù)，為構(gòu)建陽光政府提供了重要基礎(chǔ)?！稐l例》出臺所蘊(yùn)含的積極意義和價值推動作用是非常明顯的，但僅靠一部行政法規(guī)的出臺與文本之上的制度構(gòu)建，并不能解決實際中的一切問題，理想與社會現(xiàn)實之間仍然存在一定差距。

一、《政府信息公開條例》實施以來取得的成績

(一)公開內(nèi)容逐步豐富。

信息公開的實現(xiàn)方式可分為主動公開和依申請公開兩類。在主動公開方面，雖然各地區(qū)、各部門在主動公開的內(nèi)容上各不相同，但一般都涵蓋以下幾個大類:信息公開規(guī)范，包括信息公開的制度、目錄、指南和年度報告等;政府機(jī)構(gòu)職能信息，主要包括領(lǐng)導(dǎo)信息、機(jī)構(gòu)職能和工作制度等;法規(guī)文件信息，主要包括法律法規(guī)、規(guī)章制度和規(guī)范性文件等;經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展信息，包括規(guī)劃計劃、財政預(yù)決算、政府采購、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，其中公眾尤為關(guān)心的是公共資金的使用情況。如2010年3月，四川省某鄉(xiāng)政府在其網(wǎng)站公布了“三公消費(fèi)”細(xì)目，被譽(yù)為“邁出了我國政府財務(wù)公開的第一步”。各地依申請公開的數(shù)量和答復(fù)數(shù)量普遍呈逐年遞增趨勢，以天津為例，2009年共收到政府信息公開申請1 020件，答復(fù)834件，而 2010年這一數(shù)字分別為2 270件和1 728件，均翻了一番多。［1］

(二)組織體系逐步健全。

各地抓住服務(wù)型政府建設(shè)的契機(jī)，順應(yīng)大部制改革的潮流，在理順權(quán)力關(guān)系、打破條塊分割和調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行了創(chuàng)新探索，通過逐步健全組織體系為政府信息公開工作的推進(jìn)提供了堅實保障。如北京市于2008年成立的信息公開辦公室，山東省政府辦公廳電子政務(wù)處更名為山東省政府信息公開工作辦公室;云南省將原省政府信息產(chǎn)業(yè)辦公室調(diào)整為工業(yè)和信息化委員會，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全省的政府信息公開工作。同時，多個省份以政府辦公廳(室)為信息公開工作的主管部門，具體的日常工作由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——信息化工作辦公室負(fù)責(zé)實施;政府部門則一般成立信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各科室(事業(yè)單位)主要負(fù)責(zé)人為小組成員。

(三)發(fā)布渠道更加多元。

據(jù)《第25次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，有91%的網(wǎng)民將“查資料”作為使用政府網(wǎng)站的首選服務(wù)。各地的普遍做法是:對政府門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)站進(jìn)行深度整合，以一體化的集成方式向公眾提供信息和咨詢服務(wù);開設(shè)政府信息公開專欄，優(yōu)化欄目設(shè)置，重視信息公開的全面性和時效性，兼顧信息的準(zhǔn)確性與完整性，通過發(fā)布政府權(quán)威信息合理引導(dǎo)公眾輿論，有效消除非理性、破壞性言論的消極影響;健全政府新聞發(fā)言人制度，將新聞發(fā)布工作常態(tài)化。如廣東省和吉林省推出“省政府新聞發(fā)布會網(wǎng)上直播”［2］，受到社會各界關(guān)注;定期發(fā)布《政府公報》，主動公開政府文件、會議文件、人事任免、統(tǒng)計公報等信息。比如，因遭到網(wǎng)友質(zhì)疑而后被免職的湖南湘潭“90后副局長”事件、云南“黨煦燕”履歷造假事件等，最初線索就來源于當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站。

二、《條例》實施過程中面臨的困境

(一)執(zhí)政觀念陳舊是落實信息公開制度的內(nèi)生障礙。

在我國封建歷史中，國家統(tǒng)治階級和社會主流思想奉行愚民政策，形成了“法藏官府，威嚴(yán)莫測”的觀念傳統(tǒng)。這種觀念至今仍在影響人們的思想、行為和價值取向。從政府角度看，官本位、特權(quán)思想依舊根深蒂固，某些地方政府甚至把老百姓看成是政府的對立面，還沒有完全形成政府信息公開是政府義務(wù)的理念，一些公務(wù)人員只要有不想、不愿或不敢、不能公開的心理，總能找到諸如“影響社會穩(wěn)定”、“國家秘密”等諸多理由，暗箱操作的“思維慣性”還很強(qiáng)大。另一方面，政府作為信息發(fā)布的主體，他們往往本能地反對信息公開或者想方設(shè)法采取各種方式阻撓信息公開，有的甚至利用自身的特權(quán)地位和身份以及所掌握的稀缺信息進(jìn)行公共信息尋租，追求自身利益的最大化，從而使我國政府信息公開的真正實現(xiàn)面臨著巨大的內(nèi)生性困境。

(二)法律間內(nèi)外沖突是落實信息公開的保障性障礙。

《條例》中折射出“民主”、“開放”的立法精神與誕生于上個世紀(jì)的《保密法》、《檔案法》等法律法規(guī)形成了鮮明的對比，它的出現(xiàn)對那些少數(shù)已經(jīng)“習(xí)慣于秘密操作”政府機(jī)關(guān)構(gòu)成了巨大的沖擊。但不可否認(rèn)，《條例》作為一項正式制度，其內(nèi)部性與外部性都存在著缺陷和不足:首先表現(xiàn)在法律位階低。從立法技術(shù)角度看，作為專門規(guī)制政府信息公開立法的《條例》屬行政法規(guī)，相對于法律而言效力層次不高、制約性較弱，具有鮮明的過渡色彩。從《條例》的內(nèi)容看，行政決定前的有關(guān)討論情況、人事財務(wù)信息、執(zhí)法信息等公開“盲區(qū)”待破，都需要進(jìn)一步明確界定。其次，《條例》本身設(shè)計不夠完善?！稐l例》公開原則的落實有賴于與《保密法》、《檔案法》和其他一些法律法規(guī)的互相銜接并互為補(bǔ)充?！侗Ｃ芊ā愤€存在定密范圍寬、密級高、一定終身、不及時解密等問題，無法與《條例》的內(nèi)容和精神進(jìn)行較好的銜接。三是自由裁量權(quán)過大與信息獲取權(quán)受限?！稐l例》對政府信息公開范圍的規(guī)定采取“概括+公開列舉+兜底條款+例外列舉”的方式。其界限不明確，如概括式規(guī)定“需要社會公眾廣泛知曉或者參與”的、兜底條款規(guī)定“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的等沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏相應(yīng)機(jī)構(gòu)來確定這些標(biāo)準(zhǔn)，而列舉性規(guī)定又因社會發(fā)展該公開卻借口法律未明文規(guī)定不公開等，這都給政府部門留下較大的自由裁量空間，而相對應(yīng)的是限制公眾政府信息獲取權(quán)。［3］

(三)操作梗阻是我國政府信息公開的技術(shù)障礙。

任何一項法律的施行，都需要相應(yīng)的組織體系和配套的制度體系加以落實。政府信息公開從實踐來看，是一個“技術(shù)活”，同樣需要能協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)和可操作的配套制度。令人遺憾的是，我國政府信息公開工作機(jī)構(gòu)設(shè)置法律規(guī)定彈性過大，機(jī)構(gòu)務(wù)虛性強(qiáng)，而專職人員和政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)，造成有的政府信息重復(fù)公開，有的該公開而沒公開，形成信息死角和盲區(qū)。政府信息公開如何操作，又缺乏具體的、可操作的配套制度和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)范式。如《條例》要求公共企事業(yè)單位參照條例執(zhí)行，并要求國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定具體辦法。由于這些具體辦法或遲遲不到位，或因為簡單照搬《條例》的規(guī)定沒有可執(zhí)行性，導(dǎo)致公共企事業(yè)單位的信息公開一直不能真正落實。由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各級政府及部門都按照各自的理解在摸索，導(dǎo)致政府信息公開具體實踐“百花齊放”和信息公開隨意性較大、針對性不強(qiáng)等問題。政府信息公開操作的“腸梗阻”情況，在一定程度上既浪費(fèi)了資源，又未能很好地為公眾服務(wù)。

(四)救濟(jì)方式不力是落實信息公開制度的外部障礙。

《條例》所規(guī)定的舉報、行政復(fù)議、行政訴訟等均是為知情權(quán)設(shè)立的救濟(jì)方式，其中行政訴訟當(dāng)屬最有效也是最終極的捍衛(wèi)力量。雖然《行政訴訟法》已頒行多年，《條例》也規(guī)定了行政訴訟的救濟(jì)渠道，但抽象行政行為仍沒有納入行政訴訟的受案范圍，現(xiàn)行審查范圍有限的行政訴訟制度，在實踐中的困境也有目共睹。如在司法實務(wù)中行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒絕相對人公開政府信息的申請而引發(fā)訴訟，而此時申請人如果并未遭受實質(zhì)性損害，就極有可能被法院以不符合起訴條件為由駁回起訴。即使是2011年9月《條例》的修正案已正式實施，但因信息不公開引發(fā)的行政案件依然廣泛存在，仍然遭遇訴訟不立案的現(xiàn)實困境。究其根源，在我國當(dāng)前司法行政化的背景下，司法機(jī)關(guān)的人、財、物受控于行政機(jī)關(guān)，要讓司法比較超脫地監(jiān)督行政，恐怕是不可能的。

三、完善我國政府信息公開制度的路徑選擇

(一)轉(zhuǎn)變政府觀念，從保守行政轉(zhuǎn)向公開行政。

政府部門履行信息公開是公眾知情權(quán)實現(xiàn)的前提，是知情權(quán)實現(xiàn)的途徑。但政府信息公開本身就是傳統(tǒng)行政觀念與法制觀念、依法行政觀念相互沖擊的一場革命。在我國官本位思想根深蒂固，行政公開和行政效率之間存在著一定的沖突和矛盾，政府信息公開制度建設(shè)將會妨礙和削弱政府行政權(quán)力的行使和執(zhí)行，這種狹隘的思想無疑會影響政府信息公開制度的建設(shè)。為此，建議從以下幾方面著手:先要樹立“信息開放型”的治理思維。政府部門履行信息公開是公眾知情權(quán)實現(xiàn)的前提，政府信息公開是知情權(quán)實現(xiàn)的途徑。使用傳統(tǒng)政府管理手段，通過行政強(qiáng)控制大眾傳媒，有選擇性地發(fā)布信息，這早已因為互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)顯得無能為力。在如今的網(wǎng)絡(luò)時代，信息快捷傳播等特點，已經(jīng)使信息共享成為了潮流。二是，提高公眾的參與意識。參考國外的先進(jìn)經(jīng)驗(如美國、新加坡等)，其媒體宣傳的力度越大，公民對信息公開重要性認(rèn)識的水平也就越高，國家制定信息公開法律制度的效率越高，實踐過程也就越順利。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳力度，采用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介多形式地將信息權(quán)利、信息自由的法律精神灌輸給公眾，培養(yǎng)其權(quán)利意識和法權(quán)意識，激發(fā)公眾的參政意識，同時使政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員意識到信息公開是民主法治社會政府的一項基本義務(wù)，為政府信息公開制度的建立健全打下牢固的思想基礎(chǔ)。

(二)彌補(bǔ)制度缺陷，由傳統(tǒng)行政轉(zhuǎn)向科學(xué)行政。

對于政府信息公開活動，公開和保密是相互制約的，但是并不矛盾，如何處理公開與保密的關(guān)系是制定和實行政府信息公開制度的關(guān)鍵步驟。《保密法》是計劃經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，它在定密、解密、泄密等處罰和救濟(jì)機(jī)制等一些制度設(shè)置上已經(jīng)落后于實際的發(fā)展需要，導(dǎo)致了不該定密卻定密、應(yīng)該定密的不定密等危害國家信息安全的現(xiàn)象產(chǎn)生，嚴(yán)重制約了我國政府信息公開制度的制定和落實。我們可以借鑒其他國家的成功經(jīng)驗并結(jié)合我國情況來確定政府信息公開范圍，為我國《政府信息公開法》的制定和《保密法》修改做好必要的準(zhǔn)備。還需要對《檔案法》進(jìn)行修改完善，使之與《條例》“公開為原則，不公開為例外”的精神相呼應(yīng)。［4］可以看出，《檔案法》的規(guī)定不僅不利于政府信息公開，而且極大地限制了政府信息公開。要順利實現(xiàn)政府信息公開，修改和完善迫在眉睫。從法律上對政府信息公開的法律細(xì)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定也是非常關(guān)鍵的，比如，可以將《條例》規(guī)定從小處細(xì)化，細(xì)化《條例》第八條關(guān)于政府信息公開的例外情形，一一分項列出“規(guī)定所列例外情形之外的政府信息，均屬于可被公眾所知的信息范圍”對例外情形的詳盡論述，有助于《條例》的實際操作。避免行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)改變以往只以公開的信息是否對自己有利為考量標(biāo)準(zhǔn)來任意擴(kuò)大免除公開的范圍。

(三)完善司法途徑，從免責(zé)行政轉(zhuǎn)向責(zé)任行政。

從政府機(jī)關(guān)是否對公民承擔(dān)法律責(zé)任的視角來看，傳統(tǒng)的行政范式是免責(zé)行政。結(jié)合政府信息公開制度，政府對信息擁有絕對的“保留權(quán)”與“自主權(quán)”。這樣一些本該公開的事實又變得藏頭露尾，即使不公開也無需承擔(dān)法律后果。為此，最有效的辦法就是完善立法制度。

首先，可以采取制定《條例》實施細(xì)則的方式，對違反《條例》的法律救濟(jì)機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任。明確行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任形態(tài)。其次，建議在《條例》第三十五條列舉的六項行政機(jī)關(guān)的行為應(yīng)受到處分或者追究責(zé)任的情形中另增加一項“已公開的政府信息不屬實的情形”，這就能遏制某些政府部門對向公眾公布的信息弄虛作假的行為，同時也能夠增加公眾對政府公開信息的信任度。最后，要完善行政訴訟制度。我國迫切需要改革現(xiàn)行的行政審判體制，建立起相對獨立的行政法院系統(tǒng)，用制度排除各方面的干擾，使行政訴訟制度在保障公民的參與權(quán)方面更好地發(fā)揮作用。［5］

針對目前政府信息公開而進(jìn)行的行政訴訟，以下兩個方面亟待完善:第一，對信息公開訴訟原告資格的寬泛規(guī)定?，F(xiàn)有的行政訴訟均為“原告對具體行政行為與其合法權(quán)益之間存在的聯(lián)系負(fù)舉證責(zé)任”。筆者認(rèn)為，全體公民都擁有信息公開請求權(quán)，只要對政府部門的答復(fù)不滿意，均可向法院提起行政訴訟，無資格限制。原告應(yīng)當(dāng)包括申請人、信息公開涉及的第三方以及有利害關(guān)系的人。這樣才真正符合政府信息公開的立法宗旨。第二，在信息公開訴訟的證據(jù)制度設(shè)計上也應(yīng)有所傾斜。建議在舉證責(zé)任上與普通行政訴訟法一樣，被告應(yīng)負(fù)主要舉證責(zé)任。

［1］ 中華人民共和國中央人民政府.天津市人民政府2009年政府信息公開工作年度報告［EB/OL］.(2010-04-06)［2012-08-20］.http://www.gov.cn/gzdt/2010-04/06/content_1573929.htm.

［2］ 新華社中央新聞采訪中心.2012全國兩會熱詞錄［M］.北京:人民出版社，2012:95.

［3］ 黃仕紅.政府信息公開:價值、困境及路徑選擇［J］.學(xué)習(xí)與實踐，2011(3):77.

［4］ 劉海燕.我國政府信息公開的制度困境與制度創(chuàng)新研究［D］.湘潭:湘潭大學(xué)，2011.

［5］ 李炳輝.權(quán)力控制與政府信息公開的困境［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2011(2):229.