我國(guó)公共圖書(shū)館立法分析

□文/莫海燕

（東蘭縣高級(jí)中學(xué) 廣西·河池）

公共圖書(shū)館立法在新中國(guó)成立后有長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》的頒布，確立了我國(guó)法制的原則。于是就有人說(shuō)《圖書(shū)館法》（指《中華人民共和國(guó)圖書(shū)館法》，本文所論均為此義）“呼之欲出”了；十多年后呼之欲出的《圖書(shū)館法》并沒(méi)有產(chǎn)生，于是研究者驚呼《圖書(shū)館法》制定刻不容緩。然而，這部早該登臺(tái)亮相的《圖書(shū)館法》依然在孕育中。2008年11月，文化部決定正式啟動(dòng)《公共圖書(shū)館法》。為適應(yīng)我國(guó)圖書(shū)館發(fā)展現(xiàn)狀，先立一部?jī)H適用于公共圖書(shū)館的小法。那么，《公共圖書(shū)館法》的制定能使所有被關(guān)注的問(wèn)題迎刃而解嗎？這部承載了圖書(shū)館人太多希望的《圖書(shū)館法》能否如愿地滿(mǎn)足社會(huì)需要？這部《圖書(shū)館法》又如何促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)最大限度的發(fā)展？這仍然需要我們深入思考和研究。

一、中國(guó)圖書(shū)館立法概述

中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)圖書(shū)館立法實(shí)踐活動(dòng)十分豐富。據(jù)有關(guān)資料反映，60多年來(lái)，國(guó)家文化、教育等行政部門(mén)已經(jīng)頒布了10多種專(zhuān)門(mén)規(guī)范圖書(shū)館事業(yè)的規(guī)程、決定、通知等，近40部國(guó)家立法，近70種黨和政府及國(guó)家行政部門(mén)的決定、條例、標(biāo)準(zhǔn)、通知、管理辦法、工作意見(jiàn)等，以上各項(xiàng)文件，基本上涉及到圖書(shū)館工作的各個(gè)方面。這些條例、章程、規(guī)定等的制定體現(xiàn)了我國(guó)各時(shí)期對(duì)圖書(shū)館事業(yè)政策的實(shí)施，對(duì)教育、科學(xué)、文化事業(yè)的發(fā)展也起到了一定的保護(hù)和推動(dòng)作用。

從以上看，我國(guó)已有數(shù)量眾多的圖書(shū)館方面的法規(guī)，是廣義的圖書(shū)館法。目前我國(guó)尚未有一個(gè)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定或通過(guò)的具有統(tǒng)一法律形式的《圖書(shū)館法》。全國(guó)統(tǒng)一的《圖書(shū)館法》即《中華人民共和國(guó)圖書(shū)館法》已在籌備之中。2001年4月，文化部在天津召開(kāi)“《圖書(shū)館法》專(zhuān)家座談會(huì)”，標(biāo)志著新時(shí)期圖書(shū)館立法工作的開(kāi)始。經(jīng)過(guò)3年多的努力，到2004年6月，國(guó)務(wù)院法制辦又在北京召開(kāi)專(zhuān)家座談會(huì)。在這個(gè)會(huì)議上，由于分歧較大，沒(méi)有形成共識(shí)。此后，在各方面的積極努力下，到2005年9月，文化部牽頭成立了兩個(gè)高規(guī)格的與圖書(shū)館立法有關(guān)的臨時(shí)性小組，一是由文化部長(zhǎng)孫家正任組長(zhǎng)的圖書(shū)館立法領(lǐng)導(dǎo)小組，一是由相關(guān)部委司處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成的圖書(shū)館立法工作小組。以這兩個(gè)小組的成立為標(biāo)志，新時(shí)期圖書(shū)館立法工作重新啟動(dòng)，2008年11月，文化部決定正式啟動(dòng)《公共圖書(shū)館法》。

二、圖書(shū)館立法的效力與時(shí)機(jī)探討

1、《圖書(shū)館法》不是包醫(yī)百病的靈丹妙藥。在談到我國(guó)當(dāng)前圖書(shū)館的積弊，就有人憧憬《圖書(shū)館法》頒布后的美好前景，似乎一有了《圖書(shū)館法》，就可以一勞永逸。事實(shí)果真如此嗎？

以經(jīng)費(fèi)問(wèn)題為例。我國(guó)各地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展千差萬(wàn)別，東西差距、城鄉(xiāng)差距加速擴(kuò)大，各地圖書(shū)館事業(yè)也參差不齊。當(dāng)中西部大多數(shù)縣級(jí)館名存實(shí)亡之時(shí)，北京、上海、深圳等地的圖書(shū)館事業(yè)已是有聲有色。這當(dāng)然是經(jīng)費(fèi)使用的多寡不同的直接結(jié)果。試想一部全國(guó)統(tǒng)一的《圖書(shū)館法》頒布，經(jīng)費(fèi)比例是就高還是就低？定高了，財(cái)政困難地區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，《圖書(shū)館法》自然是一紙空文；定低了，不僅違背立法初衷失去意義，而且有可能使已經(jīng)在圖書(shū)館上投入較超前的地區(qū)的倒退，從而阻礙整個(gè)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。

縱使找到一個(gè)合理的比例，但能否保證這部法的嚴(yán)格執(zhí)行？這不是杞人憂天。因此，業(yè)內(nèi)期盼已久的《圖書(shū)館法》很可能是一部難以被執(zhí)行的法律，而一部難以執(zhí)行的法律，說(shuō)明它還不為社會(huì)所亟須。從挽救當(dāng)前圖書(shū)館事業(yè)的頹勢(shì)這一意義上來(lái)說(shuō)，《圖書(shū)館法》也不是什么靈丹妙藥。

2、不良法制生態(tài)限制《圖書(shū)館法》作用的發(fā)揮?，F(xiàn)在我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)并不是無(wú)法可依，而是有法不依。盡管制定單位各自為政，規(guī)章條例名目繁多，但圖書(shū)館個(gè)體總還是有自己的規(guī)范。有人說(shuō)規(guī)章條例法階較低，權(quán)威性不夠。筆者認(rèn)為，在統(tǒng)一的《圖書(shū)館法》典頒布以前，這些規(guī)章條例就是權(quán)威的，是圖書(shū)館的義務(wù)，圖書(shū)館承擔(dān)起來(lái)；是政府的義務(wù)，敦促政府承擔(dān)起來(lái)，盡快形成圖書(shū)館事業(yè)的法治意識(shí)。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，被稱(chēng)為土政策的地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，往往更容易被地方政府執(zhí)行，但圖書(shū)館的條例規(guī)章卻是個(gè)例外。如果現(xiàn)有的圖書(shū)館法規(guī)都得不到執(zhí)行，不具備法治意識(shí)和形成法治氛圍，新法可能只是擺設(shè)?？少Y參考的例子是，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布多年了，中西部地區(qū)兒童輟學(xué)依然居高不下；《中華人民共和國(guó)教師法》明文規(guī)定教師的平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平，卻有貧困地區(qū)的教師平均工資水平遠(yuǎn)不及公務(wù)員。比較而言，義務(wù)教育涉及到億萬(wàn)家庭，從業(yè)教師數(shù)以千萬(wàn)計(jì)，社會(huì)影響不可謂不大，涉及面不可謂不寬，而這兩部法的執(zhí)行尚且如此，圖書(shū)館事業(yè)與教育事業(yè)應(yīng)該是有很多相似之處的，誰(shuí)能保證《圖書(shū)館法》不蹈其復(fù)轍？

3、我國(guó)需要《圖書(shū)館法》規(guī)范的眾多問(wèn)題尚待深入研究。立法的宗旨是要調(diào)整一定的社會(huì)關(guān)系。圖書(shū)館法是為了更好地保證圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。圖書(shū)館法的作用就是調(diào)整圖書(shū)館領(lǐng)域內(nèi)國(guó)家與圖書(shū)館之間、圖書(shū)館與其他組織之間以及圖書(shū)館與讀者之間等在圖書(shū)館活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種關(guān)系，協(xié)調(diào)圖書(shū)館信息服務(wù)活動(dòng)過(guò)程中各主體之間產(chǎn)生的各種矛盾關(guān)系。

由于歷史原因，我國(guó)圖書(shū)館基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)費(fèi)少，人員素質(zhì)普遍較低，在規(guī)范這些問(wèn)題上也無(wú)法脫離國(guó)情。因此，我國(guó)圖書(shū)館立法必須廣泛調(diào)研嚴(yán)密論證，也必將成為社會(huì)各利益階層博弈、妥協(xié)、折中的結(jié)果。需要圖書(shū)館法規(guī)范的眾多熱點(diǎn)問(wèn)題，如圖書(shū)館事業(yè)的法律地位問(wèn)題、行業(yè)準(zhǔn)入制度問(wèn)題、事業(yè)管理體制和監(jiān)督管理體制問(wèn)題、圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、圖書(shū)館信息資源共享問(wèn)題等等，都有待解決。新的圖書(shū)館法絕不只是在現(xiàn)有的規(guī)章條例上的簡(jiǎn)單協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，而是具有前瞻性的制度創(chuàng)新，能在一定時(shí)期內(nèi)確保圖書(shū)館事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。倉(cāng)促制定一部圖書(shū)館法，必定是留有不少問(wèn)題解決不了的，那么這樣一部法制定的意義必定有限。

三、我國(guó)圖書(shū)館立法需要民眾的大力參與

圖書(shū)館界的實(shí)踐是滯后的，圖書(shū)館實(shí)踐沒(méi)有完全參與到變革中來(lái)，不能迎合社會(huì)的需要，這才是圖書(shū)館立法遲緩的主要原因。

1、民眾的推動(dòng)是圖書(shū)館立法的最終決定力量。圖書(shū)館的基本屬性之一就它的公共性，正是這一屬性才使圖書(shū)館事業(yè)從貴族和統(tǒng)治階級(jí)手中解放出來(lái)，面向民眾，貼近民眾，為民眾服務(wù)，從而近現(xiàn)代在世界范圍內(nèi)得到巨大發(fā)展。圖書(shū)館事業(yè)既是民眾的事業(yè)，作為規(guī)范圖書(shū)館事業(yè)的《圖書(shū)館法》就應(yīng)當(dāng)讓民眾參與并做出決定。我國(guó)在政治制度上是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，普通民眾是主體，就更應(yīng)該由民眾來(lái)決定自己的事情。這里所說(shuō)的民眾是普通老百姓特別是弱勢(shì)群體。最近許多研究者關(guān)注的圖書(shū)館人文關(guān)懷，便是圖書(shū)館作為民眾事業(yè)的應(yīng)有之義。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共圖書(shū)館的發(fā)展軌跡就是例證。最初建立公共圖書(shū)館的目的是為啟蒙思想、倡科學(xué)、反愚昧，這與資產(chǎn)階級(jí)反封建主義和宗教禁錮的斗爭(zhēng)是分不開(kāi)的。民眾是被動(dòng)參與，但參與度高了，自然就能形成一種影響力，反過(guò)來(lái)推動(dòng)圖書(shū)館的立法，進(jìn)而促進(jìn)了公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。試想在這樣一種圖書(shū)館服務(wù)已經(jīng)成為基本的權(quán)利，民眾得到了實(shí)實(shí)在在的利益的情況下，不保障甚至削弱圖書(shū)館的服務(wù)功能，民眾能答應(yīng)嗎？他們能不自覺(jué)維護(hù)和促進(jìn)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展嗎？官員們?cè)醺夷暎?/p>

2、圖書(shū)館人通過(guò)推動(dòng)群眾參與來(lái)推動(dòng)圖書(shū)館立法。圖書(shū)館人有比坐而論道更重要的事情要做。圖書(shū)館人要做的就是，通過(guò)推動(dòng)民眾來(lái)推動(dòng)《圖書(shū)館法》的盡快制定。圖書(shū)館人和圖書(shū)館事業(yè)必須融合到社會(huì)生活中去，才能提升自己的社會(huì)地位，凸顯圖書(shū)館事業(yè)的重要性。

圖書(shū)館的宗旨原本就是為民眾服務(wù)。一段時(shí)間里，業(yè)內(nèi)“為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)（官員）”、“為經(jīng)濟(jì)服務(wù)（重點(diǎn)企業(yè)）”、“為創(chuàng)收服務(wù)（收費(fèi)）”的口號(hào)大行其道，圖書(shū)館服務(wù)由為人民服務(wù)變成了為并怎么特別需要圖書(shū)館服務(wù)的強(qiáng)勢(shì)群體服務(wù)。群眾得不到良好的圖書(shū)館服務(wù)，先是報(bào)怨圖書(shū)館于己無(wú)益，繼而敬而遠(yuǎn)之。于是圖書(shū)館的社會(huì)角色成了“雞肋”，“食之無(wú)肉，棄之有味”?，F(xiàn)在乘著黨中央號(hào)召建設(shè)和諧社會(huì)的東風(fēng)，是圖書(shū)館改變形象，切實(shí)服務(wù)民眾的良好契機(jī)。

3、切實(shí)做好服務(wù)工作，使圖書(shū)館成為社會(huì)生活的必需品。切實(shí)為政府、為經(jīng)濟(jì)、為社會(huì)服務(wù)。這里所說(shuō)的為政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)與前述的為強(qiáng)勢(shì)群體服務(wù)是不同的。其實(shí)還是在為民眾服務(wù)，只是在為民眾服務(wù)時(shí)適當(dāng)關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)，迎合政府的迫切需要和階段性任務(wù)。例如，某地政府要掃盲或整治市容，圖書(shū)館可及時(shí)跟進(jìn)進(jìn)行相關(guān)的宣傳活動(dòng)和培訓(xùn)；又如，某地形成了產(chǎn)業(yè)集群，制革和水泥制造是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從業(yè)人員眾多，圖書(shū)館則可開(kāi)展相應(yīng)的化學(xué)制劑中毒和塵肺病等職業(yè)病的防治宣傳，并長(zhǎng)期提供咨詢(xún)服務(wù)，等等。如此一來(lái)，既可為老百姓做了實(shí)事，減輕民眾苦痛，也讓政府和企業(yè)滿(mǎn)意，皆大歡喜。這樣的圖書(shū)館，政府和企業(yè)怎么會(huì)不支持呢？它們相互之間已形成共同的目的和利益，支持圖書(shū)館就是支持它們本身。當(dāng)然，為某些特定少數(shù)人群服務(wù)也并非要杜絕，在保障為民眾服務(wù)不受影響的情況下，圖書(shū)館為自身發(fā)展也應(yīng)該開(kāi)展更多服務(wù)的，畢竟服務(wù)面越寬，圖書(shū)館自身的影響力越大。

圖書(shū)館要把主要服務(wù)對(duì)象定位于普通民眾，特別是為數(shù)眾多的貧困人口。服務(wù)貧困人群大有可為。一是他們?nèi)藬?shù)龐大，影響力自然也大；二是他們（特別是農(nóng)村貧困人口）信息來(lái)源極其缺乏，他們是最需要圖書(shū)館服務(wù)的人，圖書(shū)館操作起來(lái)事半功倍。我國(guó)圖書(shū)館有把自己神圣化的風(fēng)氣，以知識(shí)殿堂、信息中心自居，重形象地位而輕服務(wù)，陽(yáng)春白雪，似乎只應(yīng)該為知識(shí)分子服務(wù)，不愿意為老百姓服務(wù)，不主動(dòng)為老百姓服務(wù)。近年理論界公共圖書(shū)館精神和圖書(shū)館的公共精神得到一些回歸，但實(shí)踐上還遠(yuǎn)未跟上。比如縣級(jí)館，沒(méi)有新書(shū)補(bǔ)充，辦掃盲班總可以吧；沒(méi)有活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，為貧困群體提供實(shí)用常識(shí)咨詢(xún)總可以吧。

只有當(dāng)圖書(shū)館的服務(wù)被社會(huì)認(rèn)為是切實(shí)的需要，不可或缺，圖書(shū)館才能從被邊緣化的陰影中走出來(lái)，得到社會(huì)的尊重，發(fā)揮它應(yīng)有的作用，同時(shí)社會(huì)也必定會(huì)賦予它應(yīng)有的地位，圖書(shū)館事業(yè)的價(jià)值也必定得以實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著《中華人民共和國(guó)圖書(shū)館法》立法程序的啟動(dòng)，圖書(shū)館人的期待越來(lái)越迫切。然而，理想與現(xiàn)實(shí)的反差不能不讓人清醒。在當(dāng)前圖書(shū)館“無(wú)為”的現(xiàn)狀下，強(qiáng)行呼吁出來(lái)的《圖書(shū)館法》很可能是一部先天不足和不能?chē)?yán)格執(zhí)行的法律。法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性也許可以為圖書(shū)館界帶來(lái)一些地位和利益，但能強(qiáng)制人們認(rèn)同圖書(shū)館事業(yè)的社會(huì)價(jià)值嗎？在研究圖書(shū)館法條文之外，我們還有更重要的事情要做。

［1］韓繼章.圖書(shū)館的人文精神：從理論走向?qū)嵺`［J］.新世紀(jì)圖書(shū)館，2006.5.

［2］莫亞之.目前我國(guó)公共圖書(shū)館立法的幾點(diǎn)思考［J］.科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2012.16.

［3］李國(guó)新.中國(guó)圖書(shū)館法治建設(shè)：現(xiàn)狀與問(wèn)題［J］.圖書(shū)館建設(shè)，2007.6.