城鄉(xiāng)規(guī)劃地方性立法探索

□文/唐 英

（新疆財經(jīng)大學法學院 新疆·烏魯木齊）

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》，針對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的特點，烏魯木齊市在借鑒相關(guān)城市規(guī)劃管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，起草了《烏魯木齊市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例（草案）》，該草案在理順規(guī)劃管理體制、規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃許可程序、遏制規(guī)劃違法行為、疏解舊城、發(fā)展新區(qū)等方面作了明確規(guī)定。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中還存在一些問題，與烏魯木齊市經(jīng)濟社會發(fā)展的要求不相適應，為進一步做好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，對現(xiàn)存問題進行分析，并給出建議。

一、新疆地方城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀

近年來，在自治區(qū)黨委、人民政府的正確領(lǐng)導下，在各地、各部門的努力下，我區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高，全區(qū)城鎮(zhèn)化率達到39%，城鄉(xiāng)綜合實力以及區(qū)域中心城市的輻射帶動作用進一步增強。各級規(guī)劃、建設(shè)部門認真履行職責，依法加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作取得可喜成績。城鄉(xiāng)規(guī)劃不斷完善，《自治區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》穩(wěn)步實施，《新疆沿邊境城鎮(zhèn)發(fā)展帶戰(zhàn)略規(guī)劃》、《南疆鐵路沿線暨南疆石化產(chǎn)業(yè)帶城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》和《烏魯木齊都市圈規(guī)劃》編制工作順利開展，87個市縣城市總體規(guī)劃修編全部完成，詳細規(guī)劃覆蓋比例不斷提高，城市控制性詳細規(guī)劃覆蓋率達到70%以上，所有建制鎮(zhèn)和59.2%的集鎮(zhèn)編制完成了總體規(guī)劃，29.9%以上的行政村編制了建設(shè)規(guī)劃，13個縣完成了以村莊布點為重點內(nèi)容的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作，推進了以村莊整治工作為重點的社會主義新農(nóng)村建設(shè)，村容村貌明顯改善。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理進一步加強，全面建立了規(guī)劃建設(shè)項目“一書兩證”許可制度、規(guī)劃管理委員會制度，積極推行“陽光規(guī)劃”，建立了規(guī)劃公示制度和聽證制度，開展了自治區(qū)派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員試點工作，扎實推進城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作。加大了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和自治區(qū)《實施辦法》的宣傳力度，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制建設(shè)逐步加強。歷史文化名城保護工作取得突破性進展，現(xiàn)有國家歷史文化名城3個、國家歷史文化名鎮(zhèn)2個、國家歷史文化名村1個、自治區(qū)歷史文化名城2個。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的不斷加強，城鎮(zhèn)體系趨于合理，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了明顯變化，區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步發(fā)展，城市管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不斷提高，城市綜合服務功能明顯增強，為全區(qū)投資環(huán)境的改善和人民生活水平的提高創(chuàng)造了良好條件。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中還存在一些不容忽視的問題，與自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求不相適應。

二、規(guī)劃編制體系存在的問題

（一）管理調(diào)控職能集中力度不足。在一些地方政府的城鄉(xiāng)管理規(guī)劃中，存在一些政府部門為了減輕管理強度，而將城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能下放到區(qū)縣政府，導致出現(xiàn)同樣的政策在不同地方的實施完全不同，甚至有的地方多頭審批卻管理方法不同，從而造成城鄉(xiāng)管理調(diào)控職能失穩(wěn)，不能發(fā)揮其應有的價值。

（二）規(guī)劃監(jiān)管制度不完善。各地方政府往往存在重規(guī)劃而輕監(jiān)管的現(xiàn)象，對監(jiān)管體制不夠重視，使得規(guī)劃監(jiān)管體制不夠完善。許多政府并沒有設(shè)立科學的多層監(jiān)管體系，各管理部門之間也基本各自為政，缺乏應有的聯(lián)系和溝通，使得對城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)管了解不夠全面，對違反規(guī)劃體制的行政部門或個人也缺乏相應的追究制度，行政糾錯制度也不夠健全，對群眾檢舉的管理辦法也不夠重視。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃不夠合理，機構(gòu)不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃一直沒有受到地方政府部門的足夠重視，特別是在一些偏遠地區(qū)和中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展比較落后，政府部門缺乏科學規(guī)劃的積極性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃存在應付了事的態(tài)度，設(shè)置的規(guī)劃機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)不健全，也缺乏相配套的專業(yè)管理人才，管理水平普遍較低，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的發(fā)展。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作滯后于城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需要。受領(lǐng)導重視程度、規(guī)劃編制技術(shù)力量和地方財力等因素的影響，大多數(shù)市縣未按要求將城市規(guī)劃編制和管理經(jīng)費納入公共財政預算；部分地、州還未開展地州城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作；控制性詳細規(guī)劃覆蓋率和儲備量遠遠不能滿足城市快速發(fā)展的需要；全區(qū)共有20%的鄉(xiāng)（集鎮(zhèn)）和60%的行政村沒有編制鄉(xiāng)（集鎮(zhèn)）和村莊規(guī)劃。

（五）工業(yè)園區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃編制、實施管理不規(guī)范。一些市縣未經(jīng)自治區(qū)人民政府批準，擅自設(shè)立工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)），未經(jīng)法定程序批準，擅自擴區(qū)或改變區(qū)位，大部分工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）規(guī)劃未按法定程序及時報送自治區(qū)人民政府審批；個別城市將工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）規(guī)劃管理權(quán)下放給工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）管委會，違反了城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理的規(guī)定。

（六）規(guī)劃管理缺乏相應的保障機制。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施在很大程度上依賴于規(guī)劃管理的職能執(zhí)行，但目前我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃在實施過程中往往存在這樣或那樣的問題，其根本原因就是規(guī)劃管理缺乏相應的保障機制。分析在城鄉(xiāng)規(guī)劃中出現(xiàn)的一些問題，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究大多從規(guī)劃實施管理角度對規(guī)劃實施過程中的相關(guān)問題進行有關(guān)探討。這個角度多偏重于案例分析，尋求規(guī)劃實施管理過程的不足，常常涉及到管理體制、機制和制度等相關(guān)問題。

三、對進一步加強地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的建議

當前，新疆經(jīng)濟改革體制正在逐步改善，城鎮(zhèn)化進程與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也面臨著新的形勢和要求，迫切需要對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度加以完善。城鄉(xiāng)規(guī)劃的地方立法往往由于部門利益沖突、立法創(chuàng)新不足、條文操作性不強等原因，造成城鄉(xiāng)規(guī)劃地方立法形同虛設(shè)。本文就完善城鄉(xiāng)規(guī)劃地方立法提出幾點建議：

（一）克服部門利益傾向。防止和克服“部門權(quán)力利益化、利益法定化”，在立法過程中，著眼于全局利益和人民的根本利益，注重“立法決策同改革決策、發(fā)展決策相統(tǒng)一”的原則，以法律法規(guī)為依據(jù)，認真做好協(xié)調(diào)把關(guān)工作。應堅持權(quán)力與責任相統(tǒng)一原則，對行政機關(guān)的管理行為、服務責任盡可能做出明確、具體的規(guī)定。例如在《條例》立法過程中有些部門希望把一些相關(guān)的專項規(guī)劃羅列出來，比如“風景名勝區(qū)、無形文化保護、工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)規(guī)劃”等加入到規(guī)劃條文中，顯然規(guī)劃法調(diào)整的對象是在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，雖然這些大部分都在規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)，但是有些行業(yè)的法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了，條例中就不應該再重復。

（二）實行民主立法，提高立法工作透明度。科學立法、民主立法，是完善中國特色社會主義法律體系、加快建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。地方立法是關(guān)系到規(guī)范政府和公民行為的重要決策，要逐步建立法規(guī)草案公開制度，通過各種途徑爭取各行各業(yè)的意見，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項公共政策，涉及更多人的利益，應在立法階段征求專家、政府、設(shè)計人員、市民的意見。提高對權(quán)力機關(guān)在疏浚表達、合理平衡社會利益方面重要性的認識，樹立其權(quán)威性和公信力。各級政府要切實將涉及社會利益、人民普遍關(guān)注的重大事項，及時提請國家權(quán)力機關(guān)討論審議，依法做出決定，將向人大負責，受人大監(jiān)督，并將其落實到改革發(fā)展的重大決策和社會利益有效表達、合理平衡中去，防止政府及其部門壟斷、阻塞社會利益表達渠道，甚至以部門既得利益代行國家權(quán)力機關(guān)。

（三）嚴格實行地方性法規(guī)備案審查制度。地方性法規(guī)、規(guī)范性文件備案審查制度，是憲法、法律賦予各級人大常委會的一項重要法律監(jiān)督職責，是人大常委會法律監(jiān)督的基本形式。建立地方性法規(guī)的備案審查制度，有利于杜絕部門保護主義，同時有利于階段性法律法規(guī)的清查，提高法規(guī)質(zhì)量。由于法規(guī)、規(guī)范性文件、政府文件的時效性，在實際工作中，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的工作人員都無法一一解答各種法規(guī)及規(guī)范性文件的具體來源及其是否還有效，因此建議地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應該加強地方性法規(guī)的備案審查制度，加強清查力度，對法規(guī)進行經(jīng)常性的清理、修改、補充和廢除。

（四）建立規(guī)劃信息管理平臺。未來城鄉(xiāng)規(guī)劃管理將充分利用最新的科技成果，在完善規(guī)劃管理辦公自動化的基礎(chǔ)上，從辦公模式和辦公理念上提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理水平。以城鄉(xiāng)規(guī)劃信息資源“共建、共享、共用”為目的，對不同數(shù)據(jù)來源的地理信息、規(guī)劃成果、管理信息（規(guī)劃審批及許可）和公文信息等規(guī)劃資源進行全面的匯交，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)一體化的規(guī)劃信息匯交查詢系統(tǒng)。這一點《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十條也提出要強化采用先進的科學技術(shù)。

（五）強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督、監(jiān)管機制。加強對政府及其所屬部門的違法查處，實施規(guī)劃驗收制度。各級城鄉(xiāng)規(guī)劃及國土資源行政主管部門必須要嚴格執(zhí)法，堅持公開通報和掛牌督辦典型違法案件；對違法嚴重地區(qū)的政府主要領(lǐng)導人員和其他負有責任的領(lǐng)導人員嚴肅追究責任。規(guī)劃驗收制度應改變規(guī)劃只在前期介入的現(xiàn)狀，增加項目建設(shè)過程的監(jiān)督以及增加規(guī)劃建設(shè)完工后驗收認可，對不按規(guī)劃許可建設(shè)或違反規(guī)劃許可進行的建設(shè)項目不予竣工認可。關(guān)于竣工驗收及材料報送，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也有相關(guān)的規(guī)定。

（六）健全城鄉(xiāng)規(guī)劃反饋體系。建立動態(tài)的自我反饋機制，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實施、修改、管理、基礎(chǔ)研究等情況進行動態(tài)跟蹤和評估，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體實際情況，及時修正、調(diào)整下一年度城鄉(xiāng)規(guī)劃實施計劃。

四、結(jié)語

新疆是我國少數(shù)民族聚集地區(qū)，對民族自治地方的資源配置、利益平衡問題，應當由我區(qū)的自治地方的立法機關(guān)立法決定，應對自治州、自治縣的自治條例和單行條例的效力給予充分的尊重。做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作功在當前，利在長遠。從地方立法主體而言，許多涉及本地基本利益、長遠利益的政策，同樣應由立法機關(guān)以地方性法規(guī)的形式加以確認，以使其具有較高的法律效力和一定的穩(wěn)定性。在立法過程中應結(jié)合自身地域特點和規(guī)劃管理要求，加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃地方立法的研究，制定可以滿足當?shù)匦枨蟮牡胤叫苑ㄒ?guī)。探討如何建立適應本土發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，建立一套切實可行的、完善的地方城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)、技術(shù)標準體系，為促進新疆經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定而努力。

［1］中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法［Z］.法律出版社，2007.

［2］認真貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開創(chuàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作新局面——建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱答記者問［N］.中國建設(shè)報，2007.11.20.

［3］邱建林，蘇自立，盧濤，謝力.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的城鄉(xiāng)規(guī)劃地方性立法探索——以《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》為例［J］.城市規(guī)劃，2010.1.

［4］楊君杰.城鄉(xiāng)規(guī)劃地方立法研究［D］.昆明理工大學碩士學位論文，2011.

［5］王凱，李浩，徐澤，馬嵩.城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施評估及政策建議——以西部地區(qū)為例［J］.國際城市規(guī)劃，2011.5.