公路罰款之痛為何久病難醫(yī)

林 純

(廣東商學(xué)院 華商學(xué)院工商管理系，廣東 增城 511300)

眾所周知，改革開放以后，我國的高速公路得到了快速的發(fā)展，特別是加入WTO以后，我國公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)逐步完善，目前已完成的高速公路總里程位居世界第二位，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的物流環(huán)境。與此同時(shí)，公路交通管理背后的問題日益涌現(xiàn)，花樣繁多，如亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款等，給民眾、企業(yè)及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都帶來了一定的負(fù)面影響。我國自上個(gè)世紀(jì)九十年代開始整頓公路亂罰款現(xiàn)象，但是這么多年過去了，盡管中央三令五申喝止，公路罰款亂象依然存在，整頓進(jìn)程在眾多的阻力下停滯不前。近幾年，隨著媒體和公眾曝光，公路亂罰款的問題再一次被輿論推到了風(fēng)口浪尖。

1 屢禁不止的公路罰款亂象

1.1 “執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”是催生罰款亂象的根本原因

一方面，超載本來就是違法違規(guī)的，理應(yīng)得到處罰，可如今卻成為路政和運(yùn)管部門用來創(chuàng)收的主要手段。在某些地方，公路罰款直接與執(zhí)法人員的業(yè)績、薪酬、福利掛鉤，甚至被固化成指定的任務(wù)，即使實(shí)行收支兩條線，但是上繳的部分罰款還是有辦法巧借各種名目返還。另一方面，地方路政人員冗雜，機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足使得“以罰代養(yǎng)”成為財(cái)政經(jīng)費(fèi)的重要來源。因此在超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成的模式下，執(zhí)法經(jīng)濟(jì)在腐敗的土壤里長盛不衰。

1.2 政出多門與分頭罰款的現(xiàn)象普遍存在

幾乎所有上路行駛的司機(jī)都知道，道路違規(guī)罰款在我國各省沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不僅如此，各個(gè)執(zhí)法部門的處罰標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，執(zhí)法腐敗給罰款亂象創(chuàng)造了有利條件，同時(shí)也給許多以運(yùn)輸為生的司機(jī)和運(yùn)輸公司帶來一定的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重影響了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。盡管根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定：對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。也就是說一個(gè)違法行為只能罰款一次，但變換名目分頭罰款的現(xiàn)象還是普遍存在。以超載罰款為例，按照現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定，交警、城管、運(yùn)管、收費(fèi)站等四個(gè)部門都可以對超載車輛依法進(jìn)行處罰，依據(jù)的法規(guī)不同，處罰的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，而且這個(gè)罰款尺度變化非常大，動輒幾百元錢，甚者上萬元。

1.3 運(yùn)輸單位本身操作不規(guī)范

近十年，中國公路貨運(yùn)整體規(guī)模逐年增長。加入WTO以后，中國放寬了對外資的準(zhǔn)入門檻，大量第三方物流涌入中國，此時(shí)的貨運(yùn)市場百花齊放，供大于求，市場價(jià)格競爭異常激烈。而從物流成本的角度來看，目前油價(jià)、人工費(fèi)用上漲，對于眾多的中小型物流企業(yè)來說物流成本還是比較高的。在這種情況下，由于很多企業(yè)的正常盈利空間有限，為了拉攏客戶，降低成本，這些公司不得不鋌而走險(xiǎn)超載運(yùn)營以保證利潤。于是邊走邊罰便成為了中國貨運(yùn)發(fā)展的一種畸形的常態(tài)。

1.4 缺乏有效監(jiān)管，司機(jī)和運(yùn)輸公司投訴無門

對于公路三亂問題的整治，從中央到地方各級政府一直從未放棄過，但是有令不行，有禁不止，政令不暢。有些地方的執(zhí)法部門明目張膽、有恃無恐地操持罰款事業(yè)，執(zhí)法犯法卻無人監(jiān)管。而對于遭遇亂罰款的司機(jī)來說，投訴渠道缺失，投訴成本和投訴風(fēng)險(xiǎn)過高，也使得他們?nèi)虤馔搪?，逐漸地，亂罰款成為一種默認(rèn)的潛規(guī)則。

2 公路罰款亂象危害叢生

2.1 增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，使物價(jià)上漲

據(jù)媒體初步估算，公路罰款大概占運(yùn)輸成本的10%左右。無疑，罰款必然會增加企業(yè)的物流費(fèi)用支出，而這些增加的成本最終會通過流通分?jǐn)偟缴唐返膬r(jià)格上，轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。對于物流企業(yè)而言，被罰款所制約的這部分成本會影響企業(yè)流動資金的運(yùn)轉(zhuǎn)，制約企業(yè)物流效率和效益的提高；對于消費(fèi)者來說，罰款推高了物價(jià)，在CPI指數(shù)總體上揚(yáng)的今天，這必將制約消費(fèi)者的購買力，讓老百姓的生活雪上加霜。

2.2 “養(yǎng)魚式執(zhí)法”，損害政府的公信形象

所謂“養(yǎng)魚式執(zhí)法”就是說違法者有違法苗頭，或剛剛開始違法時(shí)，執(zhí)法者不及時(shí)制止，而是讓違法者實(shí)施違法，或者放大違法，然后再執(zhí)法。這樣，有利于執(zhí)法者提高“談判條件”和罰款額度。

從本質(zhì)上來講，“養(yǎng)魚式執(zhí)法”就是一種權(quán)利尋租行為。在公路罰款亂象中，執(zhí)法者充當(dāng)尋租者的身份，以執(zhí)法之名公開與違法者進(jìn)行權(quán)錢交易，違法者一旦繳納罰款，違法行為便可獲準(zhǔn)。而執(zhí)法者明知其違法而聽之任之，不僅縱容了違法行為，危害到公共安全，還嚴(yán)重地?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性。以公路超載罰款為例，根據(jù)《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》的規(guī)定，超載車輛必須卸下超載部分才能放行，否則可強(qiáng)制扣留車輛。但實(shí)際情況是，有些地方司機(jī)只要繳納罰款便可通行，不必卸貨。當(dāng)“養(yǎng)魚”成為常態(tài)，公權(quán)腐敗透明化，守法違法的邊界被罰款潛規(guī)則所取代，公眾對行政機(jī)關(guān)的信任危機(jī)也必然加劇，法治社會的建設(shè)最終只能成為空中樓閣。

2.3 滋生腐敗，減低行政執(zhí)法的效率

執(zhí)法經(jīng)濟(jì)與以罰代養(yǎng)必然導(dǎo)致腐敗滋生。在現(xiàn)階段，對道路違法違規(guī)行為的界定和處罰主要是由交管部門來執(zhí)行，而在這個(gè)執(zhí)法的過程中，部分執(zhí)法人員的法律意識淡薄，業(yè)務(wù)水平低下，此時(shí)若是監(jiān)督制約機(jī)制不健全，執(zhí)法權(quán)利便會集中在執(zhí)法者身上，這就給腐敗滋生提供了土壤。交警一上路，罰款不由分說，攔車便罰，執(zhí)法權(quán)力在光天化日之下被濫用，最終的結(jié)果便是，罰款即合法，存在即合理。執(zhí)法的權(quán)威無法彰顯，執(zhí)法的效率大打折扣。

2.4 變相危害交通安全

公路罰款設(shè)立的初衷，本意是為了威懾違法行為，通過罰款增加違法違規(guī)的成本，迫使上路司機(jī)和運(yùn)輸單位自覺遵守道路安全行駛規(guī)則，減少道路事故發(fā)生率，保障公路運(yùn)輸安全。而以罰代養(yǎng)卻使結(jié)果走向這個(gè)初衷的對立面，違規(guī)車輛罰款后合法上路，不僅不能遏制違規(guī)行為，反而增加了道路的安全隱患。

3 公路罰款亂象需要綜合治理

3.1 健全地方財(cái)政管理制度，規(guī)范財(cái)政分配

要想徹底根治亂罰款問題，可以從以下兩個(gè)方面來著手：第一，健全地方財(cái)政管理制度，將行政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入國家的財(cái)政預(yù)算，以確保執(zhí)法經(jīng)費(fèi)充足，消除地方財(cái)政對罰款收入的依賴，同時(shí)公開地方財(cái)政，接受群眾監(jiān)督；第二，規(guī)范財(cái)政預(yù)算和分配，嚴(yán)格執(zhí)行罰沒收支兩條線的規(guī)定，嚴(yán)禁將執(zhí)法人員的福利待遇與罰款收入掛鉤，杜絕一切形式的罰款返還。將“以罰代養(yǎng)”扼殺在搖籃里，斬?cái)鄨?zhí)法經(jīng)濟(jì)的鏈條。

3.2 建立健全部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

政出多門不僅導(dǎo)致重復(fù)罰款，而且還助長執(zhí)法腐敗，嚴(yán)重?fù)p害了公眾的利益。在我國，擁有公路執(zhí)法權(quán)的有路政、運(yùn)管、交警等部門，同樣的違規(guī)罰款問題，各個(gè)部門的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)差異很大。同時(shí)，在面臨處理重大問題時(shí)又有可能存在部門踢皮球的現(xiàn)象。因此，為了確保在各項(xiàng)交通執(zhí)法活動中、每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)上都有法可依、有章可循，最大限度地遏制執(zhí)法腐敗，必須盡快建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法平臺，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 改革單一的罰款方式

以往，僅靠罰款的手段來懲罰道路違法違規(guī)行為的做法，并不能從實(shí)質(zhì)上杜絕這些行為的再次發(fā)生，減低安全隱患。相反，罰款收入借執(zhí)法之名成為交管部門的“提款機(jī)”。執(zhí)法者罰款自肥，腐敗滋生。因此，這種單一的懲罰模式已經(jīng)到了非改不可的階段。借鑒國外的一些成功的做法：其一，壓縮罰款項(xiàng)目，降低罰款比例，增加其他處罰項(xiàng)目，如扣分、吊銷駕照和營運(yùn)證等；其二，可以通過立法來限制超限超載等行為，將懲罰結(jié)果上升到刑事訴訟甚至是監(jiān)禁，提高違法成本和風(fēng)險(xiǎn)；其三，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)超限超載，并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

3.4 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，廣開投訴渠道

加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，對于加強(qiáng)法治政府建設(shè)，發(fā)展社會主義民主政治，具有重要意義。為了防止權(quán)利濫用，執(zhí)法不作為、亂作為，必須切實(shí)保證公眾維權(quán)渠道的暢通，如設(shè)立舉報(bào)電話、舉報(bào)箱、召開工作座談會等，主動接受群眾和媒體的監(jiān)督，征求他們的意見和建議，隨時(shí)改正在執(zhí)法工作中存在的問題，實(shí)現(xiàn)陽光執(zhí)法。

3.5 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍管理，提高執(zhí)法人員自律

首先，革新行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，合并部門，減少冗員，精簡隊(duì)伍，降低執(zhí)法運(yùn)作成本；其次，加強(qiáng)執(zhí)法人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其法治觀念和紀(jì)律性，端正其權(quán)力觀和利益觀，杜絕知法犯法的現(xiàn)象。

4 結(jié)語

公路罰款亂象已經(jīng)整治19年了，對于常年奔波于公路上的司機(jī)來說，什么時(shí)候能根治這個(gè)大毒瘤還是個(gè)未知之?dāng)?shù)，他們也早已習(xí)以為常。冰凍三尺非一日之寒，政府要徹底整治罰款亂象，不能只是雷聲大雨點(diǎn)小。這需要從中央到地方各級政府堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)整治行動的精神，相關(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃，通力協(xié)作，公路罰款之痛，自然藥到病除。

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