新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管問題研究

□文/李玉英 朱璐華

（河北聯(lián)合大學(xué) 河北·唐山）

2009年9月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），決定在全國10%的地區(qū)開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，預(yù)計到2020年將在全國普遍實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，全國有2，273個縣實施了新農(nóng)保，新農(nóng)保參保人數(shù)達21，100.28萬人，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金收入1，070億元，比上年增長135.9%。其中，個人繳費415億元，比上年增長84%，基金支出588億元，比上年增長193.3%，基金累計結(jié)存1，199億元。在新農(nóng)保試點地區(qū)，政府制定了相應(yīng)措施來加強新農(nóng)保監(jiān)管。同時，在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為了使新農(nóng)保的各項管理規(guī)章制度得到有效執(zhí)行，各試點縣均成立了新農(nóng)保監(jiān)督委員會，負責(zé)對新農(nóng)保管理機構(gòu)工作與各項管理規(guī)章制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

一、新農(nóng)?；鸨O(jiān)管存在的問題

整體來看，目前新農(nóng)保試點中的監(jiān)管效果良好，但仍然存在以下問題：

1、新農(nóng)保基金監(jiān)管的法律體系不健全。目前的新農(nóng)保基金監(jiān)管并沒有完整、系統(tǒng)的法律體系作為支撐。在新農(nóng)保的試點中執(zhí)行的僅是部門規(guī)章或其他方面的制度規(guī)范，其權(quán)威性和穩(wěn)定性較差，從而致使監(jiān)管缺乏充足的法律依據(jù)，造成新農(nóng)?；鸬陌踩允艿酵{，將會影響新農(nóng)保制度的健康發(fā)展。

2、以行政監(jiān)督為核心，融“運動員”和“裁判員”為一身。新農(nóng)?；鸨O(jiān)管制度是以內(nèi)部監(jiān)督為約束，行政監(jiān)督為核心，社會監(jiān)督為補充的監(jiān)督模式。這種過分依賴行政手段的監(jiān)管方式，會由于政府失靈，從而造成行政監(jiān)管的低效率。各級勞動保障部門既當(dāng)“運動員”即基金營運，又當(dāng)“裁判員”即行政監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的制衡機制，是目前監(jiān)管體制存在的最大弊端。新農(nóng)?；鸬膬?nèi)部審計監(jiān)督工作沒有落到實處。雖然勞動保障部下發(fā)了《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》、《社會保險審計暫行規(guī)定》，但是由于受編制的限制，地市一級經(jīng)辦機構(gòu)基本上都沒有專職的內(nèi)部審計機構(gòu)，內(nèi)部審計監(jiān)督工作大都流于形式，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

3、新農(nóng)?；鸬纳鐣O(jiān)督透明度低。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管體制下，社會保障部門充當(dāng)委托人、投資者和資產(chǎn)管理者，政企不分，政事不分，沒有透明的信息披露，缺乏市場監(jiān)督。社會監(jiān)督工作沒有正常開展。按照有關(guān)規(guī)定，各地人民政府都要成立社會保障基金監(jiān)督委員會，健全社會保障監(jiān)督體系，依法組織對社會保障政策執(zhí)行情況和社會保障基金預(yù)決算、征繳、支付、調(diào)劑、投資運營、管理等情況實施監(jiān)督。但實際上各地的監(jiān)委會大都沒有正常開展活動。應(yīng)該向社會披露的相關(guān)信息，沒有及時披露，無法接受社會監(jiān)督。作為資產(chǎn)管理者的政府，應(yīng)當(dāng)對社?；疬\營管理信息充分公開，通過相關(guān)規(guī)定確定信息公開制度，讓普通公民都對基金的使用以及運行情況有所了解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

4、新農(nóng)?；鸨O(jiān)督系統(tǒng)難以形成合力。行政部門的監(jiān)督在一定程度上分散無序，不協(xié)調(diào)。新農(nóng)保基金的行政監(jiān)督涉及到多個部門，包括人力資源與社會保障部門、財政部門、審計部門、監(jiān)察部門等，在基金監(jiān)督上，缺乏明確分工，時有監(jiān)督“缺位”、“越位”現(xiàn)象存在，出現(xiàn)監(jiān)督不協(xié)調(diào)甚至不配合的現(xiàn)象。各部門從自身利益出發(fā)，出現(xiàn)重復(fù)檢查，缺乏有效溝通造成規(guī)章細則難以實施到位。缺乏獨立的新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)督機構(gòu)，使得內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督的有效性降低。

5、尚未建立風(fēng)險預(yù)警監(jiān)督機制。風(fēng)險預(yù)警監(jiān)督是新農(nóng)保基金監(jiān)管工作的重要組成部分。由于農(nóng)村人口的老齡化風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險等因素會加大養(yǎng)老金支付風(fēng)險，如何對未來基金的風(fēng)險預(yù)警顯得尤為必要。但是，目前尚未建立一套監(jiān)測新農(nóng)?；疬\作的風(fēng)險預(yù)警監(jiān)督指標體系，這也是監(jiān)管機制中的薄弱環(huán)節(jié)。

二、完善新農(nóng)保監(jiān)管的措施

1、建立多層次的監(jiān)督機制，實現(xiàn)有效的多方協(xié)同監(jiān)管。政府作為公共權(quán)力的代表，具有對新農(nóng)?；鸸芾磉M行監(jiān)督的職責(zé)。理順新農(nóng)?；鸸芾眢w系，理順基金管理各主體的關(guān)系，并明確各主體在行政事務(wù)性管理和運營業(yè)務(wù)性管理事項中的職權(quán)劃分。人力資源與社會保障部門作為具體執(zhí)行監(jiān)管職能的政府機構(gòu)，應(yīng)對各級代理人的行為進行監(jiān)管，控制逆向選擇和道德風(fēng)險的產(chǎn)生，以確?；鸬陌踩?/p>

2、中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督。新農(nóng)?；鹬薪榉?wù)機構(gòu)是指為新農(nóng)?；鸸芾硖峁┓?wù)的投資顧問公司、精算咨詢公司、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)，它們的主要職責(zé)就是對新農(nóng)?；鸸芾頇C構(gòu)的行為進行合法、合規(guī)檢查。國際經(jīng)驗顯示，依靠審計、會計、精算和信用評級機構(gòu)等新農(nóng)?；鹬薪榉?wù)機構(gòu)及時而客觀地提供有關(guān)資料，監(jiān)管機構(gòu)和參保農(nóng)民就能比較全面地了解基金的運營情況，并及時采取相應(yīng)的措施，從而有效防范新農(nóng)保基金運營過程中的道德風(fēng)險。在我國，審計、會計、精算和信用評級機構(gòu)等新農(nóng)?；鹬薪榉?wù)機構(gòu)是新農(nóng)保基金監(jiān)管體系不可或缺的組成部分，它們是進行非政府監(jiān)管的主體力量。

3、建立監(jiān)督檢查聯(lián)席會議機制和公示舉報制度。由監(jiān)察部門牽頭，縣人力資源與社會保障部門、財政、審計等各職能部門召開監(jiān)督檢查聯(lián)席會議制度，并形成長期運行機制，定期交流情況，分析問題，幫助基層及業(yè)務(wù)部門堵塞管理漏洞，建章立制，嚴肅查處違反制度規(guī)定的突出問題。各級新農(nóng)保機構(gòu)設(shè)立投訴、舉報電話并予以公布，接受群眾監(jiān)督；對群眾投訴、舉報內(nèi)容進行了詳細記錄備案，做到及時調(diào)查核實并給予盡快答復(fù)。同時，對享受待遇人員的生存情況進行跟蹤，杜絕養(yǎng)老金虛領(lǐng)、冒領(lǐng)情況的發(fā)生。

4、加強立法，為控制委托-代理風(fēng)險提供法律保障。目前，我國針對新農(nóng)保的制度規(guī)范性文件只有國務(wù)院頒布的《指導(dǎo)意見》及各試點地方政府制定的相應(yīng)實施辦法。而《指導(dǎo)意見》對新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管只是作了原則性規(guī)定，地方政府制定的實施辦法多注重操作性的規(guī)定，對監(jiān)管的規(guī)定也十分模糊，新農(nóng)保基金的監(jiān)管基本還處于無法可依的狀態(tài)。因此，有必要建立完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律體系，可以以《社會保險法》為基礎(chǔ)，加快《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理條例》的立法步伐，并制定相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，構(gòu)建完善的新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管法律體系，從而建立規(guī)范的新農(nóng)?；鸨O(jiān)管的法律制度，明確基金監(jiān)管機構(gòu)的法律地位和監(jiān)管職責(zé)，確?；鸸芾磉\營過程中的安全。

5、建立嚴格的信息披露制度，提高新農(nóng)?；鸸芾硗该鞫取栏竦男畔⑴吨贫葘⑹够鸸芾碇懈骷壩腥撕褪芡腥说全@得充分的信息，減少因不完全甚至虛假錯誤信息而導(dǎo)致的風(fēng)險和損失。為提高新農(nóng)?；鸸芾硗该鞫?，應(yīng)建立嚴格的新農(nóng)保基金管理信息披露制度。第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)、托管機構(gòu)定期向有關(guān)監(jiān)管部門報告農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理情況，披露有關(guān)信息，并保證信息的真實性、完整性，使監(jiān)管者可以隨時了解整個基金收支運行情況。農(nóng)民也可以借助網(wǎng)絡(luò)，方便快捷地獲取個人信息及相關(guān)信息；第二，新農(nóng)保基金運營機構(gòu)作為經(jīng)營權(quán)的代理人，必須及時向參保農(nóng)民、委托機構(gòu)披露有關(guān)基金投資運營的成本、效益及其他重大事項。通過信息披露，將新農(nóng)?；鸸芾磉\營置于監(jiān)管機構(gòu)和基金持有人的雙重監(jiān)督之下，從而有效防止各級代理人違規(guī)操作，損害基金持有人利益。

［1］張茜.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理模式探究［J］.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011.5.

［2］劉瑞蓮.加強新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的必要性和對策分析［J］.科技情報開發(fā)與經(jīng)濟，2009.29.

［3］程淑君，張茜.完善新農(nóng)?；鸨O(jiān)管體系的設(shè)想［J］.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011.26.

［4］湯曉陽.新農(nóng)保基金的管理與運作問題探討［J］.四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010.