我國政策性銀行改革路徑探析

□文/陳美華 吳遠(yuǎn)華

（福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 福建·福州）

1994年國務(wù)院為了“實現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，以解決國有專業(yè)銀行身兼二任的問題”，先后成立了三家政策性銀行，即國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)進程的不斷推進，市場機制日益成熟，傳統(tǒng)意義下政策性銀行的歷史性階段任務(wù)也隨之完成，政策性銀行體制上的弊端也日益暴露，改革提上議事日程。2007年1月19日至20日，全國金融工作會議在北京召開，溫家寶指出要按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革。國家開發(fā)銀行首先要按照商業(yè)化運作，專注中長期業(yè)務(wù)。2008年12月16日，國家開發(fā)銀行股份有限公司正式掛牌成立，國開行率先完成了由政策性銀行向商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)型。國開行順利改制為我國的開發(fā)性金融機構(gòu)，為其他兩家政策性銀行改制提供了有益借鑒和參考。

一、我國政策性銀行發(fā)展概況

政策性銀行是政府創(chuàng)立或擔(dān)保以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構(gòu)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的唯一農(nóng)業(yè)政策性銀行，注冊資本金為200億元，由政府全資擁有。截至2011年，資產(chǎn)總額達19，534億元。作為一家政策性銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行被賦予了特殊的金融職能。2012年的中央一號文件特別提出要“支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行加大對農(nóng)業(yè)科技的貸款力度”中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已形成了以支持國家糧油棉購銷儲業(yè)務(wù)為主體、以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為兩翼的業(yè)務(wù)發(fā)展格局，及時推進業(yè)務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、機制創(chuàng)新等，努力打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行又好又快發(fā)展的強大動力。1994年4月26日，中國進出口銀行在北京成立，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。中國進出口銀行注冊資本金為50億元人民幣，由政府全資擁有。2011年，資產(chǎn)總額達11，991億元。中國進出口銀行作為中國進出口政策性金融機構(gòu)，承接了原來由中國銀行承擔(dān)的進出口政策性業(yè)務(wù)。其經(jīng)營宗旨：貫徹執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟政策，為擴大我國機電產(chǎn)品、成套設(shè)備和高新技術(shù)產(chǎn)品進出口，推動有比較優(yōu)勢的企業(yè)開展對外承包工程和境外投資，促進對外關(guān)系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作，提供政策性金融服務(wù)。國家開發(fā)銀行于1994年3月成立，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在國內(nèi)外設(shè)有關(guān)家分支機構(gòu)。十年來，國開行認(rèn)真貫徹國家宏觀經(jīng)濟政策，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，支持經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，在關(guān)系國家經(jīng)濟發(fā)展命脈的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重大項目及配套工程建設(shè)中，發(fā)揮長期融資領(lǐng)域主力銀行作用。2008年12月16日，根據(jù)國務(wù)院的決定，經(jīng)中國銀監(jiān)會批準(zhǔn)，國家開發(fā)銀行股份有限公司在北京成立，這標(biāo)志著國家開發(fā)銀行改革發(fā)展進入了一個新階段。

二、當(dāng)前我國政策性銀行存在的問題

不管是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，還是中國進出口銀行以及已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型的國家開發(fā)銀行，在解決我國過去殘留的一些經(jīng)濟問題上發(fā)揮了重要作用，在國家經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域也發(fā)揮了其特殊的功能。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和金融體制改革的進一步深化，政策性銀行的弊端日益突現(xiàn)。

（一）法律地位缺失。在國外，一般是先出臺專門法律、法規(guī)，再設(shè)立政策性銀行，各政策性銀行在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，是一個自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人。如韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）依據(jù)《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》成立。而我國自1994年成立三家政策性銀行后，一直沒有出臺專門的政策性銀行法律。目前，它們主要依據(jù)成立之初及后續(xù)頒布的一些文件或批復(fù)（《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》、《關(guān)于組建國家開發(fā)銀行的通知》、《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》、《關(guān)于組建中國進出口銀行的通知》、《國家開發(fā)銀行組建和運行方案》、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組建方案》、《中國進出口銀行組建方案》）等相關(guān)規(guī)定開展業(yè)務(wù)，缺乏強有力的法律支撐，法律層面的規(guī)定散見于《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中小企業(yè)促進法》。因此，我國政策性銀行法律地位缺失，權(quán)益保障難以保證。政策性銀行在開展具體業(yè)務(wù)時，如果與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)生沖突，或者受到政府干擾，由于沒有具體的法律規(guī)定為依據(jù)，說服力不強，維權(quán)效果不佳。

（二）經(jīng)營機制不健全。我國政策性銀行成立之初是政府全資擁有直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的金融機構(gòu)，其機構(gòu)設(shè)置帶有行政體制色彩，其運營體制帶有先天不足之處。首先，易受政府干預(yù)。地方政府普遍存在一種觀念，認(rèn)為政策性銀行的資金可以低息甚至免費使用，將政策性銀行的貸款看作類似于“財政撥付”的資金。于是出現(xiàn)上級政府以行政命令的方式取得下級政策性銀行貸款的現(xiàn)象，這是政策性銀行運營初期不良資產(chǎn)率居高不下的一個重要原因；其次，經(jīng)營宗旨不明確。商業(yè)銀行以盈利最大化為經(jīng)營宗旨，在選擇放貸項目時，注重風(fēng)險控制，建立起完善的風(fēng)險控制機制，注重成本控制，降低運營費用。相比之下，政策性銀行的設(shè)立初期不能過多看重利潤，否則與商業(yè)銀行無異。但若放開風(fēng)險防范與成本控制，會造成虧損、加重財政負(fù)擔(dān)，將影響到政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。因此，保本經(jīng)營、微利運營的機制是政策性銀行的經(jīng)營原則；最后，考核體系不健全。受前兩者的影響，政策性銀行對員工的考核不如其他金融機構(gòu)有效，機構(gòu)與員工對績效等考核的重視度不夠，沒有設(shè)立量化指標(biāo)，沒有將考核結(jié)果執(zhí)行到底。這勢必影響政策性銀行的運營效果，無法最大限度地發(fā)揮其社會效益。

（三）業(yè)務(wù)體系不完善。我國政策性銀行設(shè)立之初，主要承擔(dān)從國有專業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)的政策性金融業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)通常屬于市場失靈領(lǐng)域，但又關(guān)系國民經(jīng)濟中長期發(fā)展。因此，國家以政策性銀行為執(zhí)行機構(gòu)，通過具體業(yè)務(wù)的開展，完成宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。國開行主要支持“兩基一支”項目的建設(shè)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行重在“三農(nóng)問題”的解決，中國進出口銀行則主要是為了機電產(chǎn)品或成套設(shè)備的進出口提供信貸服務(wù)。1994年至今，經(jīng)濟環(huán)境已發(fā)生重大變化，但政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍卻沒有及時調(diào)整，或者不夠全面。一方面我國新出現(xiàn)一些需要政策性金融支持的領(lǐng)域，如中小企業(yè)貸款、高科技等新興產(chǎn)業(yè)融資、中西部等落后地區(qū)貸款、扶貧貸款、助學(xué)或其他教育性貸款。這些領(lǐng)域的貸款因為輕資產(chǎn)、還款風(fēng)險相對高等原因，較難得到商業(yè)性金融支持，但我國未設(shè)立專門政策性銀行解決這些問題；另一方面我國政策性銀行出現(xiàn)與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)交叉的情況。2009年，國家開發(fā)銀行與中興通訊簽署150億美元的金融合作協(xié)議，引起理論界和實務(wù)界一片嘩然，紛紛認(rèn)為國家開發(fā)銀行功能異化，以國家信用籌集的資金成本較低的優(yōu)惠資金用于商業(yè)性金融業(yè)務(wù)。政策性銀行作為國家執(zhí)行宏觀調(diào)控的重要機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)以解決市場失靈領(lǐng)域的資金瓶頸問題為主業(yè)。當(dāng)然也可以遵循市場路徑，有選擇性地開展盈利性項目，但這些商業(yè)性金融業(yè)務(wù)只是輔業(yè)。政策性銀行在完善其業(yè)務(wù)體系時，應(yīng)堅持“有所為有所不為”的原則。

（四）資本充足率低。資本充足率的高低可以衡量銀行抵御經(jīng)營風(fēng)險的能力，足夠的資本金才能支持銀行持續(xù)的擴張市場，開展新業(yè)務(wù)。我國政策性銀行成立之初，中央財政能力有限，注冊資金都較少。三家政策性銀行成立之后，資金來源也主要靠發(fā)行債券、向央行借款等，財政撥款較少且不穩(wěn)定。因此，我國政策性銀行資本充足率較低，加上不良貸款率又相對較高，特別是農(nóng)發(fā)行和進出口行。國家開發(fā)銀行的資本充足率是三家政策性銀行中最高的，2011年也只有10.78%。（2009年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行6.11%）同樣是政策性銀行，韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）的資本充足率2000年以來一直穩(wěn)定在12%以上，巴西國家開發(fā)銀行（BNDES）的資本充足率2009年達到18.6%。資本金不足，缺乏多渠道的融資途徑，必然影響政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展能力。

三、我國政策性銀行改革路徑探析

開發(fā)性金融作為政策性金融的更高階段，在行使政策性金融的基本功能外，還能起到培育市場、彌補市場失靈和政府失靈的作用。開發(fā)性金融按照市場化方式運營，注重經(jīng)營效率的提高，所以相比政策性金融而言，具有可持續(xù)性。國家開發(fā)銀行的成功轉(zhuǎn)型為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行的改革提供了有益的借鑒和參考。筆者認(rèn)為，農(nóng)發(fā)行和進出口行的總體改革方向也應(yīng)同樣是貫徹國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略的開發(fā)性金融機構(gòu)。當(dāng)然，目前我國“三農(nóng)”建設(shè)、“走出去戰(zhàn)略”仍然需要中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行的支持。但從長遠(yuǎn)來看，為了更好地服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，其經(jīng)營機制、業(yè)務(wù)范圍必須調(diào)整。

（一）加快立法，確立其法律地位。針對國開行及進出口行、農(nóng)發(fā)行的開發(fā)性金融性質(zhì)，制定政策性銀行的專門法律法規(guī)是十分必要的。這三家金融企業(yè)的業(yè)務(wù)和一般商業(yè)銀行具有很大區(qū)別，表現(xiàn)為中長期信貸、提供多元化金融服務(wù)，主要依靠發(fā)行債券融資等。隨著轉(zhuǎn)型進程的推進，法律地位缺失帶來的問題將日益突出。因此，要盡快制定現(xiàn)存于政策性銀行相關(guān)的部門條例、規(guī)章文件，借鑒國外成功的經(jīng)驗，出臺適應(yīng)我國政策性銀行改革的法律法規(guī)。如果能根據(jù)各自發(fā)展特色，實現(xiàn)“一行一法”，將更有利于其可持續(xù)發(fā)展能力的提升。出臺的法律中要確立其法律地位和經(jīng)營宗旨，明確其開發(fā)性金融機構(gòu)性質(zhì)；界定其產(chǎn)權(quán)制度，結(jié)合我國國情和開發(fā)性金融機構(gòu)所承載的功能，宜采取國家所有制；梳理其資金來源和補充機制，鼓勵其創(chuàng)新除對居民吸儲外的其他籌融資方式；規(guī)范其經(jīng)營范圍，引導(dǎo)其向市場缺損的領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)；完善其監(jiān)管制度，明確其法律責(zé)任，確保三家金融企業(yè)依法經(jīng)營。

（二）完善公司治理結(jié)構(gòu)。只有建立起高效運轉(zhuǎn)的公司治理結(jié)構(gòu)，才能將各項改革措施落實到位。進出口銀行和農(nóng)發(fā)行要借鑒國外開發(fā)性金融機構(gòu)和國開行的有益經(jīng)驗，按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度要求，加強公司治理能力建設(shè)。要完善科學(xué)決策機制和管理程序，逐步完善國有全資銀行的公司治理結(jié)構(gòu)；要重點改革公司人事制度，逐步擺脫由政府指定任命的做法，引入市場機制，競聘選舉上崗，明確領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利和義務(wù)；要根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，調(diào)整銀行分支機構(gòu)設(shè)置，本著“因事設(shè)人”的原則對現(xiàn)有機構(gòu)進行撤并；要建立有效運轉(zhuǎn)的“三會一層”，股東給予戰(zhàn)略指導(dǎo)，董事會科學(xué)決策，監(jiān)事會嚴(yán)格監(jiān)督，高級管理層恪盡職守；可以考慮設(shè)立專業(yè)委員會，如戰(zhàn)略發(fā)展與投資管理委員會、風(fēng)險管理委員會，以此提高公司科學(xué)決策水平。制度變遷意味著利益的重新配置，因此改革措施必然遇到既得利益集團的阻撓。因此，以上各種措施都要制度化、規(guī)章化，做到不因領(lǐng)導(dǎo)層更替而廢止，持續(xù)有效地貫徹直至內(nèi)化為企業(yè)文化。

（三）拓寬籌融資渠道。資金對金融企業(yè)來說至關(guān)重要，只有足夠的資金才能支持其持續(xù)的擴張市場。因此，要積極拓寬進出口行和農(nóng)發(fā)行的籌融資渠道，保證持續(xù)的、低成本的資金供應(yīng)。政策性銀行資金來源有：政府注資、向央行借款、發(fā)行金融債券、吸收業(yè)務(wù)客戶存款、同業(yè)拆借等。一方面要加大資本金注入力度，資本金的規(guī)模關(guān)系到銀行抵御經(jīng)營風(fēng)險的能力。進出口行和農(nóng)發(fā)行的資本金規(guī)模太小，如進出口行2011年資產(chǎn)總額11，991億元，而注冊資本只有50億元，資產(chǎn)負(fù)債率高達98.66%；農(nóng)發(fā)行2011年資產(chǎn)總額19，534億元，注冊資本也只有200億元，資產(chǎn)負(fù)債率高達98.18%?？梢越梃b國開行的做法，引入中央?yún)R金、全國社?；鹄硎聲葒衅笫聵I(yè)單位，在保證進出口行和農(nóng)發(fā)行國有性質(zhì)不變的前提下，拓寬資本金來源；另一方面要提高市場化發(fā)債能力。進出口行和農(nóng)發(fā)行作為債券型銀行，主要通過發(fā)行金融債券融資。隨著改革進程的推進，進出口行和農(nóng)發(fā)行轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行后，國家信用將逐步退出，和國開行一樣主要依靠自身培育的市場信用發(fā)行債券。因此，進出口行和農(nóng)發(fā)行要有意識地培育組織信用，完善債券發(fā)行機制，解決因國家信用退出而使籌融資成本上升的難題。

（四）建立綜合型金融服務(wù)平臺。產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新能力的高低是考量金融機構(gòu)能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)之一，要實現(xiàn)進出口行和農(nóng)發(fā)行的成功轉(zhuǎn)型，務(wù)必建立綜合型金融服務(wù)平臺。國家針對進出口行和農(nóng)發(fā)行的政策性銀行特性，對其業(yè)務(wù)范圍有所限制。這有一定的歷史原因，但隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化，進出口行和農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)逐漸松動。當(dāng)然，進出口行和農(nóng)發(fā)行要避免與一般商業(yè)銀行同質(zhì)發(fā)展，主動尋找自己的優(yōu)勢領(lǐng)域，如能夠發(fā)揮中長期優(yōu)勢的投資銀行業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。進出口行作為我國對外金融的主體之一，可以圍繞“走出去”戰(zhàn)略進行金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，打造涉外金融服務(wù)平臺。進出口可以著重開展以下業(yè)務(wù)：為“走出去”企業(yè)提供“產(chǎn)業(yè)鏈”咨詢服務(wù)；聯(lián)合各類金融中介機構(gòu)，為“走出去”企業(yè)提供整體金融服務(wù)；利用投資銀行手段服務(wù)于跨國企業(yè)并購重組；組建基金、發(fā)動銀團貸款為資源類項目提供長期、大額信貸資金等。農(nóng)發(fā)行作為我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主力行，可以繼續(xù)圍繞國家解決“三農(nóng)”問題的大政方針打造綜合金融服務(wù)平臺。目前，農(nóng)發(fā)行已形成政策性業(yè)務(wù)為主體，積極開展自營性業(yè)務(wù)的“兩輪驅(qū)動”業(yè)務(wù)格局，積極支持糧棉油全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期信貸資金，配合財政部和中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金開展投資業(yè)務(wù)。筆者認(rèn)為，農(nóng)發(fā)行可以發(fā)揮長期服務(wù)“三農(nóng)”的優(yōu)勢，助力縣域經(jīng)濟發(fā)展，為縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇和培育、小城鎮(zhèn)建設(shè)提供咨詢和資金服務(wù)。

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