農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式研究

□文/劉洪芹

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院 河南·鄭州）

20世紀(jì)八十年代初開(kāi)始實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在解決農(nóng)民溫飽，增加農(nóng)民收入方面起到舉足輕重的作用。但是，隨著第二輪土地承包的全面展開(kāi)，部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷，農(nóng)業(yè)效率低下，農(nóng)民增收困難等狀況迭現(xiàn)，迫切需要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)可以變小塊農(nóng)地為大塊成片農(nóng)地，變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為規(guī)模經(jīng)濟(jì)，變粗放經(jīng)營(yíng)為集約經(jīng)營(yíng)。有利于農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障國(guó)家糧食安全。本文從土地銀行視角研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。

一、土地銀行概述

（一）土地銀行的含義。所謂土地銀行，又叫土地信用合作社，就是最初由合作組織等中介機(jī)構(gòu)根據(jù)地理位置、土地肥沃程度、升值潛力等，對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地確定一個(gè)比較合理的儲(chǔ)存價(jià)格；農(nóng)戶(hù)在自愿的基礎(chǔ)上，將自己的土地定期存入土地銀行；土地銀行將農(nóng)戶(hù)存入的土地進(jìn)行適當(dāng)打包、整合或改造，在維持基本農(nóng)業(yè)用途不變的前提下，“貸”給其他土地需求者（如農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植、養(yǎng)殖大戶(hù)等），土地需求者向土地銀行支付土地的儲(chǔ)存價(jià)值、整理開(kāi)發(fā)價(jià)值以及兩者之和的同期貸款利息，土地銀行再把儲(chǔ)存價(jià)值兌現(xiàn)給農(nóng)戶(hù)。這既保證了土地的適當(dāng)集中和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)的效益最大化，又從根本上保護(hù)了農(nóng)民利益，達(dá)到“多贏”的目的。

（二）實(shí)施土地銀行模式的積極意義

1、有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)，確保國(guó)家糧食安全。農(nóng)村土地向有能力、有資金、有市場(chǎng)的種養(yǎng)大戶(hù)和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然。建立土地銀行，打破傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局，使土地得以連片集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；有利于機(jī)械化耕作及引進(jìn)新技術(shù)新品種，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步；有利于吸引更多資本參與農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源與資本、技術(shù)等要素合理配置，大幅度提高土地的產(chǎn)出率，形成確保國(guó)家糧食安全的長(zhǎng)效機(jī)制。

2、有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元體制。建立土地銀行后，進(jìn)城的農(nóng)民可以把自己承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給土地銀行，從銀行獲取貸款作為創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資金；土地銀行把這些土地租賃給有需求的農(nóng)民和其他創(chuàng)業(yè)者，提高土地的使用效益；重新回鄉(xiāng)的農(nóng)民也可以從土地銀行中提取土地進(jìn)行耕作，維持基本的生活來(lái)源。這樣，農(nóng)民可以在很大程度上擺脫土地的束縛，有了更多的遷移空間與擇業(yè)自由。

3、有利于農(nóng)民和龍頭企業(yè)增收，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長(zhǎng)治久安。土地由土地銀行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理后，富余農(nóng)村勞動(dòng)力既可就地務(wù)工，也可通過(guò)就業(yè)培訓(xùn)輸出到外地務(wù)工，農(nóng)民不但獲得務(wù)工收入，還有土地流轉(zhuǎn)收益和土地銀行利益分配；龍頭企業(yè)與土地銀行簽訂合同，其收入與用地需求均有保障；土地銀行遵循“村民自治、政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)作、合作經(jīng)營(yíng)”的運(yùn)行方式，明確界定存、貸雙方及土地銀行的責(zé)權(quán)利，既規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)制度，又保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有至關(guān)重要的意義。

二、我國(guó)發(fā)展農(nóng)村土地銀行的實(shí)踐探索

近年來(lái)，我國(guó)一些地方已開(kāi)始探索以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)村土地銀行運(yùn)作模式。2003年山東省諸城市枳溝鎮(zhèn)成立“土地信托中心”，2006年寧夏平羅縣在一些試點(diǎn)村鎮(zhèn)成立“土地信用合作社”，2007年浙江紹興縣南岸村成立“土地股份合作社”，2008年湖北鐘祥市彭墩村成立了“土地存貸合作社”，北京平谷區(qū)于2008年12月成立了“百合興盛土地專(zhuān)業(yè)合作社”，河南光山縣于2009年10月成立了首家農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社——“江灣農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社”。這些合作社雖然名稱(chēng)不同，但其業(yè)務(wù)大同小異，主要是農(nóng)民將土地存給土地中介組織，再由合作社貸給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用戶(hù)。

農(nóng)村土地銀行在促進(jìn)土地資源的有效利用，增加農(nóng)民收入等方面取得了一定的成效。以筆者所在的河南省為例，截至2009年9月30日，河南省土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)857萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的8.99%；涉及土地流出農(nóng)戶(hù)231萬(wàn)戶(hù)，占全省家庭承包經(jīng)營(yíng)總農(nóng)戶(hù)的11.96%。與2008年流轉(zhuǎn)面積453萬(wàn)畝相比，增長(zhǎng)了約41.14%。其中，焦作市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積為10.2萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的4.4%；土地流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶(hù)39，836戶(hù)，占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的6.5%。周口市自2002年以來(lái)全市累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積116萬(wàn)畝，占全市耕地總面積的9.97%；參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)18.1萬(wàn)戶(hù)，占全市農(nóng)戶(hù)總數(shù)的7.4%。尤其是江灣土地信用社，在成立不到3個(gè)月的時(shí)間里，存入土地達(dá)73.33公頃，涉及到200多戶(hù)村民，平均每公頃的租金為4，200元，存進(jìn)的土地全部帶給了3個(gè)種糧大戶(hù)，全部種植由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門(mén)提供的優(yōu)質(zhì)水稻和油菜種子。

三、農(nóng)村土地銀行發(fā)展構(gòu)想

現(xiàn)階段，我國(guó)的土地銀行仍然是一個(gè)新生事物。嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)目前也還沒(méi)有完全意義上的土地銀行，其職能還僅限于一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，主要從事土地“存貸”業(yè)務(wù)：先將農(nóng)民分散的土地集中起來(lái)“存”入土地銀行，再由土地銀行“貸”給農(nóng)業(yè)大戶(hù)或者專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織。下一步該如何發(fā)展，首先需明確的是要把握的原則：要嚴(yán)格遵循土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)基本原則，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則；堅(jiān)持“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的原則；堅(jiān)持“不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地農(nóng)業(yè)用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的“三不”原則。在操作方面，應(yīng)著重考慮以下問(wèn)題：

（一）明確屬性，健全組織。農(nóng)村土地銀行其實(shí)就是農(nóng)村土地合作社，政府要在農(nóng)村土地銀行的發(fā)展中起主導(dǎo)作用，農(nóng)戶(hù)為主體，農(nóng)業(yè)種植加工企業(yè)為重要參與方。要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立省一級(jí)的統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者直接納入到國(guó)資委的監(jiān)管之下，嚴(yán)防各類(lèi)違法違規(guī)事件的發(fā)生，更不能滋生腐敗。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)承租人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和動(dòng)機(jī)進(jìn)行審查，防止套取國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在土地流轉(zhuǎn)后有發(fā)生新的土地撂荒事件，要保證國(guó)家的支農(nóng)資金用在刀刃上、保護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

（二）完善法律，規(guī)范管理。現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)滿(mǎn)足不了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的需要，因此立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快開(kāi)展相關(guān)方面的調(diào)研和立法工作，進(jìn)一步建立健全有關(guān)農(nóng)村土地銀行的法律法規(guī)，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建議制定專(zhuān)門(mén)的《土地銀行法》或《土地信用社法》，明確土地銀行的性質(zhì)和組織形式。同時(shí)，在經(jīng)營(yíng)程序上面要制度化，要制定借貸雙方的合同范本、銀行章程，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、價(jià)格、數(shù)量、年限、年率以及雙方的權(quán)利義務(wù)等。與農(nóng)戶(hù)達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后要簽訂合同，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民對(duì)承包土地的一系列權(quán)利，確保發(fā)生糾紛后有據(jù)可依。農(nóng)村社會(huì)保障體系是推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的重要方面。土地貸款抵押業(yè)務(wù)的穩(wěn)步推進(jìn)，還需完善的農(nóng)村保障體系。應(yīng)逐步建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度，逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，進(jìn)一步做好農(nóng)民工社會(huì)保障工作，以解決農(nóng)民土地抵押后顧之憂(yōu)。

（三）拓展業(yè)務(wù)，有序經(jīng)營(yíng)。土地銀行的主要業(yè)務(wù)應(yīng)包括以下幾項(xiàng)：一是土地“存貸”業(yè)務(wù)。農(nóng)戶(hù)在自愿的基礎(chǔ)上，將自己的土地定期存入土地銀行，在維持基本農(nóng)業(yè)用途不變的前提下土地銀行將土地貸給其他需求者；二是土地整理與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。土地銀行在獲得村集體或農(nóng)戶(hù)存入的土地后，需要首先對(duì)“存地”進(jìn)行打包整理，以便貸給土地需求者，收取貸地費(fèi)；三是信息咨詢(xún)與糾紛調(diào)解業(yè)務(wù)。如，及時(shí)收集并發(fā)布土地“存貸”需求信息，并對(duì)相關(guān)土地進(jìn)行“存貸”價(jià)格評(píng)估，讓存貸雙方能夠隨時(shí)了解有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息；四是開(kāi)展土地金融業(yè)務(wù)。通過(guò)發(fā)放貸款給農(nóng)戶(hù)或種植、養(yǎng)殖企業(yè)等，支持農(nóng)村建設(shè)，還可以發(fā)行土地債券。以“貸地方”經(jīng)營(yíng)土地的未來(lái)收益作為償付基礎(chǔ)發(fā)行債券以籌集資金發(fā)放貸款。

（四）鞏固基礎(chǔ)，開(kāi)源籌資。就目前來(lái)講，政府、村集體和農(nóng)民的資金是農(nóng)村土地來(lái)源的主要構(gòu)成部分，隨著農(nóng)村土地銀行業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府應(yīng)不斷加大對(duì)土地銀行的財(cái)政支持，鞏固現(xiàn)有基礎(chǔ)。土地銀行自身獲得的經(jīng)營(yíng)收益也可以以利潤(rùn)留存的形式成為下一步的經(jīng)營(yíng)資金。除此之外，應(yīng)鼓勵(lì)土地銀行通過(guò)開(kāi)展相關(guān)金融服務(wù)業(yè)獲得收益，包括貸款利息、保險(xiǎn)收益等。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)的參與和社會(huì)機(jī)構(gòu)的投資，確保土地銀行能夠持續(xù)發(fā)展。

（五）防范風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)發(fā)展。首先，要加強(qiáng)對(duì)“貸地方”個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力和誠(chéng)信度的審查，防止出現(xiàn)為套取國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼而承租，而在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)之后又撂荒的情況發(fā)生；其次，要加大各類(lèi)農(nóng)業(yè)信息的搜集和發(fā)布力度，要組織專(zhuān)人向農(nóng)民群眾宣講國(guó)家的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策，聯(lián)系一些大型的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)組織洽談等等，使農(nóng)產(chǎn)品適銷(xiāo)對(duì)路，從而保證農(nóng)民群眾的收益；第三，要組織安排廣大農(nóng)民群眾參加農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)專(zhuān)家來(lái)講課，向廣大農(nóng)民推廣些種糧大戶(hù)的經(jīng)驗(yàn)；第四，組織農(nóng)民群眾購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指專(zhuān)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，對(duì)遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是降低風(fēng)險(xiǎn)的一種重要方式。一旦受災(zāi)，廣大農(nóng)民群眾可以得到更多的補(bǔ)償和保障。

［1］李振義.關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的思考——以河南省光山縣江灣模式為例［J］.甘肅農(nóng)業(yè)，2010.3.

［2］李進(jìn)軍，陳銀蓉.基于SWOT分析方法的“土地銀行”探析［J］.廣東土地科學(xué)，2010.2.

［3］王青.我國(guó)農(nóng)村土地銀行的時(shí)間特征與發(fā)展構(gòu)想［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009.36.