環(huán)境NGO與公眾的關(guān)系初探

張密生

(武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院/資源與環(huán)境學(xué)院，武漢 430072)

環(huán)境NGO，是指那些以環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理為目標(biāo)的非政府組織。環(huán)境NGO與其它各類非政府組織相比，環(huán)境NGO的歷史使命就是解決環(huán)境污染問題和生態(tài)破壞問題，它是由公眾自發(fā)組織和自愿參與，成為繼政府、企業(yè)之后的又一環(huán)境治理主體，被稱為環(huán)境治理的“第三力量”。

環(huán)境的公共性、環(huán)境問題的公害性和環(huán)境保護(hù)的公益性決定了環(huán)境保護(hù)需要公眾的參與，而且環(huán)境保護(hù)正是在公眾的推動下成長與發(fā)展起來的。中共十七大提出建設(shè)生態(tài)文明的新理念、新目標(biāo)，生態(tài)文明建設(shè)離不開公眾的積極參與，環(huán)境問題公眾參與發(fā)展的程度，直接體現(xiàn)著一個國家生態(tài)文明的發(fā)展程度。公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式與參與的程度，將決定我國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的進(jìn)程。重視培養(yǎng)和提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，積極引導(dǎo)公眾有組織地參加環(huán)境保護(hù)行動，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境善治，建設(shè)生態(tài)文明的有效途徑。環(huán)境NGO是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要組織形式，探討環(huán)境NGO與公眾的關(guān)系，對于實現(xiàn)我國環(huán)境保護(hù)的合力和生態(tài)文明建設(shè)具有重要的理論意義和實踐意義。

環(huán)境NGO與公眾(公民)的關(guān)系是既對立又統(tǒng)一，二者相互聯(lián)系、相互作用、相互依賴、相互制約。

1 環(huán)境NGO與公眾的統(tǒng)一

環(huán)境NGO與公民之間存在著密切的聯(lián)系，環(huán)境NGO的發(fā)展與公眾的認(rèn)可程度和參與程度呈正比關(guān)系，環(huán)境NGO來源于民，取信于民，服務(wù)于民，這正是環(huán)境NGO在行動社會得以迅猛發(fā)展的力量之所在，環(huán)境NGO與公眾的聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

第一，環(huán)境NGO以公民社會和為公民服務(wù)為目的。市場、企業(yè)以追求利潤為其目的，不會無緣無故地、主觀能動地位公民服務(wù)。在“市場失靈”的情況下，市場、企業(yè)還會損害公民的利益、至少是損害部分公民的利益。政府在正常情況下以多數(shù)人的整體利益為目的，因而難免損害少數(shù)公民的利益。在“政府失靈”時甚至?xí)p害多數(shù)公民的利益。環(huán)境NGO以保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益為其活動宗旨，是公民環(huán)境權(quán)益的代表。

第二，環(huán)境NGO為公民社會提供了合適而又生命力的組織化形式。從世界環(huán)境保護(hù)的歷史過程來看，環(huán)境NGO是伴隨著公眾參與環(huán)境保護(hù)的不斷深入而發(fā)展壯大的，它是公眾參與環(huán)保運動的組織保證和重要社會形式。世界環(huán)保事業(yè)的最初推動力量來自于公眾，沒有公眾參與就沒有環(huán)境運動，也就沒有環(huán)境非政府組織。公眾參與環(huán)境保護(hù)，必須是有秩序的、有效率的，最佳途徑之一便是組織建立環(huán)境NGO或非政府群眾組織，通過這類組織參與環(huán)境管理，開展環(huán)境保護(hù)活動。

環(huán)境NGO是實現(xiàn)公眾參與的一種新興的、有效的、不可或缺的組織形式和組織制度，他們?yōu)榻鉀Q“市場失靈”、“政府失靈”問題，建立公眾參與的環(huán)境保護(hù)機(jī)制提供了新的可能。個人力量畢竟是十分有限的，通過NGO的制度安排可以凝聚多個公民個體的力量，以組織的形式參與國家或市場中的利益博弈，以實現(xiàn)公民利益的最大化，憑借NGO實現(xiàn)一定范圍內(nèi)或是普遍的互惠。這也是將外部成本內(nèi)部化，從而實現(xiàn)帕累托的改進(jìn)的過程。組織形式可以是自上而下的的環(huán)境NGO，也可以是自下而上的環(huán)境NGO。環(huán)境NGO作為新生事物具有最廣泛的社會基礎(chǔ)和民眾根基，是公眾參與最活躍、最有效和最具生命力的組織形式。

第三，環(huán)境NGO加強(qiáng)了公民之間的平等互動關(guān)系。環(huán)境NGO在建立組織和組織活動過程中為公民提供了溝通、交流的場所，這種溝通和交流促進(jìn)了公民間新的人際紐帶的形成和良性互動，產(chǎn)生了新的公共空間。環(huán)境NGO往往具有廣泛的社會基礎(chǔ)，一方面大量動員社區(qū)居民、在校學(xué)生和普通百姓積極參與各種形式的環(huán)境保護(hù)活動，形成廣泛的社會參與、平等互動;另一方面往往能夠匯集相當(dāng)數(shù)量的專家資源，吸納社會各界的人士，包括媒體記者、大學(xué)教授、法律工作者、社會名流等，從而形成專業(yè)化的支持體系與良好的社會公信基礎(chǔ)。

第四，環(huán)境NGO培養(yǎng)了公民自我管理和社會管理的能力與熱情。環(huán)境的公共性、環(huán)境問題的公害性和環(huán)境保護(hù)的公益性決定了環(huán)境保護(hù)需要公眾的參與，公民在環(huán)境非政府組織內(nèi)的活動、服務(wù)與管理也培養(yǎng)了公民的自我管理和參與社會管理的積極性、主動性、熱情和能力。環(huán)境NGO組織的環(huán)境保護(hù)活動具有形式多樣、喜聞樂見等特點，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了各種機(jī)會和手段，提高了公眾自我管理和社會管理的能力和水平。公眾在參與制止云南怒江建壩方案、南京紫金山建觀光建筑、都江堰修建水庫大壩等事件中都發(fā)揮了巨大作用，體現(xiàn)了公民自我管理和社會管理的能力與熱情。

環(huán)境問題公眾參與發(fā)展的程度，直接體現(xiàn)著一個國家生態(tài)文明的發(fā)展程度。我國的公眾參與還只是剛剛起步，大多數(shù)公眾沒有環(huán)境參與的主動性，公眾參與到與自己環(huán)境利益相關(guān)的公共管理渠道也非常有限。環(huán)境NGO在環(huán)境信息的提供、環(huán)境參與的渠道、環(huán)境決策民主化，保障公眾的環(huán)境權(quán)益等方面，具有組織化的優(yōu)勢。環(huán)境NGO推動了公眾參與的主動性、積極性，提高了公眾參與環(huán)境管理的水平和能力。

2 環(huán)境NGO與公眾的對立

第一，公信力是環(huán)境NGO生存和發(fā)展的生命線。環(huán)境NGO產(chǎn)生和發(fā)展的最重要基礎(chǔ)就是公眾的支持與信任，NGO具有公益使命，同時又依賴公眾的支持進(jìn)行組織運作，公信力是社會對它的認(rèn)可及信任程度，體現(xiàn)了一個NGO存在的權(quán)威性、在社會中的信譽度以及在公眾中的影響力。NGO的公信力基本包括兩方面的內(nèi)容，一是社會相信NGO將資源按照其宗旨使用，不會濫用到其它地方，二是社會相信NGO能夠很好地利用資源提供公益服務(wù)。NGO能否嚴(yán)格遵循使命承諾，高效合理地利用公益資產(chǎn)，能否公開、透明財務(wù)管理狀況，能否接受社會公眾的監(jiān)督就成了NGO是否具有公信力的根本要求。

NGO通過對社會的服務(wù)和奉獻(xiàn)，得到政府、企業(yè)和公眾的信任支持，獲得高度的社會認(rèn)知和社會認(rèn)可，進(jìn)而獲得社會影響力和號召力以及重要的公益資源，公信力成為NGO生存的生命線。一個沒有信譽的NGO無法獲得公眾的信任，也難以獲得組織生存或發(fā)展所需要的資源。沒有公信力的NGO終將失去生命力，被社會公眾所拋棄。

第二，NGO失靈會使環(huán)境NGO失去廣泛的社會基礎(chǔ)和深厚的民眾根基。市場失靈、政府失靈理論為NGO的產(chǎn)生和發(fā)展提供了相當(dāng)有說服力的解釋，但這些理論都有一個基本假設(shè)前提，就是認(rèn)為NGO是獨立于市場與政府之外的，是政府和市場失靈后的輔助性衍生物，政府、市場之短正是NGO之長。但是任何組織都存在著功能失靈，正如政府和市場不是萬能的，NGO也同樣不是萬能的。NGO因其內(nèi)在的天生局限性，也會產(chǎn)生NGO失靈(志愿失靈)，導(dǎo)致慈善不足、管理失策、非專業(yè)舉措失誤等問題。

公眾對環(huán)境NGO的期待往往高于對政府和企業(yè)，當(dāng)NGO慈善精神、志愿精神、公益精神弱化或公益資金使用不當(dāng)而出現(xiàn)公益腐敗、公益異化、公益私化時，公眾的反映會非常迅速，他們就會產(chǎn)生對立感，環(huán)境NGO的公信力會嚴(yán)重受損。特別是當(dāng)環(huán)境NGO嚴(yán)重偏離其價值目標(biāo)時，必將影響到NGO的公信力和影響力，使其失去廣泛的社會基礎(chǔ)和深厚的民眾根基。

環(huán)境NGO與公眾是我國環(huán)境保護(hù)的多元合作治理主體力量之一，環(huán)境NGO與公眾建立具有中國特色的和諧互動關(guān)系直接影響社會環(huán)境治理目標(biāo)的實現(xiàn)，二者只有相互信任、相互支持、相互聯(lián)系、相互依賴，開展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系，才能實現(xiàn)環(huán)境善治和生態(tài)文明建設(shè)。

［1］若弘:中國NGO——非政府組織在中國.北京:人民出版社，2010年，第117頁.

［2］曾寶強(qiáng)，曾麗瓏.香港環(huán)境NGO的工作對推進(jìn)內(nèi)地公眾參與環(huán)境保護(hù)的借鑒.環(huán)境保護(hù)，2005(6):75-78.