論群體性突發(fā)事件的法律應(yīng)對(duì)

季龍明

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570100）

近年來，我國部分地區(qū)因環(huán)境保護(hù)引發(fā)數(shù)起群體性事件，僅在2012年的前10個(gè)月，重大的因環(huán)保誘發(fā)群體性事件就有三起。根據(jù)《新京報(bào)》的報(bào)道，11月召開的黨的十八大中亦在記者招待會(huì)等環(huán)節(jié)安排了環(huán)保部的同志出席。環(huán)保部周生賢部長主動(dòng)談及因環(huán)保誘發(fā)的三起群體性事件，并指出社會(huì)發(fā)展到一定階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，某些環(huán)境問題的出現(xiàn)是規(guī)律。突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件①突發(fā)事件的定義引述于《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條。該法由十屆全國人大常會(huì)第二十九次會(huì)議于2007年8月30日通過，自2007年11月1日起施行。該法律共七章70條，至今已施行五周年。。隨著生產(chǎn)力的不斷提高，國家人均GDP達(dá)到一千到三千美元時(shí)，社會(huì)問題隨之變得更加復(fù)雜。也即是社會(huì)發(fā)展階段定義在“社會(huì)整體轉(zhuǎn)型期”和管理國家方式的“從權(quán)力之治轉(zhuǎn)向規(guī)則之治”。

一、群體性突發(fā)事件的形成因素

（一）地緣因素

1.發(fā)生在城區(qū)（城郊結(jié)合部）群體性突發(fā)事件

城區(qū)（城郊結(jié)合部）發(fā)生的群體性突發(fā)事件在參與主體上以當(dāng)?shù)鼐用駷橹?。國企改制中的下崗職工，離退休職工等多集中居住在舊城或是城郊地區(qū)，國企改制時(shí)“買斷工齡”等補(bǔ)償與改制后繼續(xù)在企業(yè)中上班的待遇相比的差距；社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施后，續(xù)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)遇冷，退休待遇未落實(shí)等紛繁復(fù)雜的因素夾雜在一起。舊城改造的拆遷戶多集中居住，拆遷補(bǔ)償未協(xié)商一致，故土難離、鄉(xiāng)土情結(jié)等一旦結(jié)合在一起，極易誘發(fā)群體性突發(fā)事件。

2.發(fā)生在農(nóng)村的群體性突發(fā)事件

發(fā)生在農(nóng)村的群體性突發(fā)事件是指發(fā)生地域在農(nóng)村或者發(fā)生源在農(nóng)村進(jìn)一步蔓延到城區(qū)的事件。尤其是發(fā)生源在農(nóng)村，因未及時(shí)處置或處置方式不當(dāng)，涉事農(nóng)民（含農(nóng)民工）突擊、集體上訪至相關(guān)部門，在政府所在地的廣場(chǎng)聚集，從而引發(fā)更為復(fù)雜的群體性事件。

近年來，以農(nóng)民為參與主體的群體性突發(fā)事件，大都是因農(nóng)民群體的合法權(quán)益受到來自企業(yè)的侵犯引起的集體維權(quán)行為。臨近春節(jié)，時(shí)常可見報(bào)端的民工討薪便是其典型。在群體性突發(fā)事件發(fā)生的地域中，除上述的兩種大類外，還有一些弱勢(shì)群體、無主管部門群體、少數(shù)民族群體、宗教信仰群體和學(xué)生群體集中聚居地區(qū)。尤其是學(xué)生群體中網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)非常普及，信息傳播速度驚人，大學(xué)中不穩(wěn)定因素增加，2003年北京大學(xué)農(nóng)園餐廳和清華大學(xué)荷園餐廳爆炸案便是一例。

（二）屬性因素

1.宗教外衣之下的群體性突發(fā)事件

宗教外衣之下的群體性突發(fā)事件大多借助宗教的宣傳進(jìn)行活動(dòng)和拉攏并控制信教群眾，同時(shí)又和國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力或者國內(nèi)的違法犯罪分子勾結(jié)在一起。2008年發(fā)生在西藏“3·14”事件值得人們深思?！笆录斐衫_市直接財(cái)產(chǎn)損失達(dá)24468.789萬元。這起嚴(yán)重的暴力犯罪事件是由達(dá)賴集團(tuán)有組織、有預(yù)謀、精心策劃煽動(dòng)的，是由境內(nèi)外“藏獨(dú)”分裂勢(shì)力相互勾結(jié)制造的?！雹僭氯A網(wǎng)報(bào)道：《拉薩“3·14”打砸搶燒事件真相》，2012年11月12日訪問。最終導(dǎo)致大規(guī)模不知真相的無辜群眾卷入事件之中，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，給社會(huì)的穩(wěn)定與和諧帶來了深重的破壞。

2.無宗教色彩或非政治性的群體性突發(fā)事件

大部分的群體性事件都是無宗教色彩或非政治性的群體性事件，其根源是因自身的合法權(quán)益得不到保障或是已經(jīng)明顯受到侵害而引發(fā)。參與者的出發(fā)點(diǎn)是尋求解決具體問題，一旦問題得到確切回復(fù)，則處置該類事件就變得水到渠成。但是值得注意的是不能機(jī)械地排除此類事件作為誘因再次引發(fā)其他性質(zhì)的群體性突發(fā)事件的可能。群體性事件引發(fā)再次的群體事件，使原本簡單的事件瞬間升級(jí)，最終后果不可想象。從大量的群體性事件分析可見，隨著事件的不斷變化往往改變了事件最初階段的性質(zhì)。

（三）利益因素

參與者的切身利益受到侵害或權(quán)益得不到保障往往是群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火線。不管是是發(fā)生地域還是屬性性質(zhì)，都涉及利益因素。社科院發(fā)布2010年《社會(huì)藍(lán)皮書》將群體性事件簡要的區(qū)分成“非階層性的、無直接利益的群體性沖突”與“有階層性的、有直接利益的群體性事件”。筆者認(rèn)為此分類實(shí)踐性、可操作性強(qiáng)，兼具較為普遍的指導(dǎo)意義。

1.圍觀心理下無直接利益的群體性沖突

“非階層性是指參加的人群來自社會(huì)各個(gè)方面，參加群體性事件的人和事件本身沒有直接關(guān)系”②陳發(fā)桂：《無直接利益訴求的群體性突發(fā)事件：特征、原因及治理對(duì)策》，《法學(xué)研究》25卷第1期。。典型案例為湖北石首事件。2009年6月湖北省石首市發(fā)生起因?yàn)榫频陱N師非正常死亡而導(dǎo)致的數(shù)萬群眾圍觀起哄、圍堵道路的群體性事件。經(jīng)過初步調(diào)查，警方排除他殺的可能，初步認(rèn)定為自殺，基本上不屬于刑事案件?？勺罱K湖北省武警總隊(duì)、省公安廳、市公安局抽調(diào)了上千名武警、公安干警到石首處置該事件。數(shù)千群眾與事件本身無直接關(guān)系，隨著武警的介入事件隨之升級(jí)，最終有警察受傷、警車被砸，社會(huì)秩序遭到破壞。縱觀整個(gè)事件，相關(guān)部門在處置群體性突發(fā)事件缺少必要預(yù)案的同時(shí)缺少成熟的危機(jī)公關(guān)隊(duì)伍，同新聞媒體、群眾理性溝通的能力較差，使事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.尋求解決具體問題的群體性事件

相較于“無階層性的、無直接利益的”群體性事件“有階層性的、有直接利益的”群體性事件發(fā)生前有明顯的預(yù)兆。寧波PX項(xiàng)目事件是典型帶有直接利益導(dǎo)向的群體性突發(fā)事件。事件的整個(gè)經(jīng)過四個(gè)節(jié)點(diǎn)：10月初，階段性、偶發(fā)的村民以上訪等形式抵制寧波鎮(zhèn)海區(qū)引進(jìn)PX項(xiàng)目；22日上訪呈現(xiàn)出人數(shù)增長、規(guī)模擴(kuò)大的趨勢(shì)，村民到區(qū)政府集體上訪；24日凌晨鎮(zhèn)海區(qū)政府對(duì)中石化鎮(zhèn)海煉化擴(kuò)建項(xiàng)目作出回應(yīng)，稱其符合環(huán)評(píng)要求并將對(duì)項(xiàng)目附近村民進(jìn)行搬遷；最后是事件的尾聲，據(jù)中新網(wǎng)報(bào)道10月28日晚，寧波市經(jīng)與項(xiàng)目投資方研究決定，堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目③援引新華網(wǎng)報(bào)道：《拉薩“3·14”打砸搶燒事件真相》，2012年11月12日訪問。。

大型企業(yè)上馬重特大新項(xiàng)目過程中的一些新問題、新矛盾沒有得到妥善解決，加之項(xiàng)目本身涉及環(huán)境保護(hù)等問題與當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活直接相關(guān)，極易誘發(fā)群體性事件的發(fā)生。隨著微博等信息傳播新載體的的出現(xiàn)，信息的傳播速度驚人在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代給處理突發(fā)群體事件帶來了更大的考驗(yàn)。

三、群體性突發(fā)事件的四項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施

（一）樹立法治理念，強(qiáng)化法制觀念

法治理念系解決群體性突發(fā)事件的法律基礎(chǔ)，是解決此類事件的一劑良方。樹立法治理念的同時(shí)，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)積極行動(dòng)起來，加大針對(duì)性調(diào)查研究；立法機(jī)關(guān)、相關(guān)部門在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上及時(shí)制定法律法規(guī)，不具備制定法律條件的靈活處理，可以制定可操作性強(qiáng)的地方政府規(guī)章，逐步進(jìn)行過渡，最終建立健全群體性突發(fā)事件法律應(yīng)對(duì)體系。

樹立法治理念是首要工作，在此基礎(chǔ)上如何進(jìn)行法律普及，使之形成執(zhí)法、司法、守法的全面協(xié)調(diào)將是緊隨其后的重要工作。完成法律的普及，增強(qiáng)法制觀念，達(dá)致相關(guān)部門、企業(yè)以及所在地群眾自覺的遵守并維護(hù)法律權(quán)威的目的。國家相關(guān)的法律法規(guī)、相關(guān)政策只有被人民群眾熟悉，政府的行為才能得到理解；人民群眾也只有學(xué)習(xí)熟悉了法律法規(guī)，才會(huì)更好地運(yùn)用法律維護(hù)自己的合法權(quán)利和正當(dāng)利益；當(dāng)群體性突發(fā)事件發(fā)生時(shí)群眾才能更為理性的面對(duì)，不圍觀不起哄，為最終妥善處理此類事件奠定法律基礎(chǔ)。

（二）推進(jìn)依法行政，鼓勵(lì)社會(huì)管理創(chuàng)新

1.保障信息傳播的質(zhì)量

構(gòu)建政府信息反饋機(jī)制，充分挖掘《政府信息公開條例》制度資源，組織相關(guān)的專家學(xué)者繼續(xù)對(duì)信息公開進(jìn)行深入研究，為群體性突發(fā)事件的處置提供理論支撐。與此同時(shí)必須建立專業(yè)的群體性突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，信息收集員等各類專兼職人員。信息傳播的質(zhì)量直接受信息的來源與信息的傳播渠道影響，只有權(quán)威的信息發(fā)布，暢通的信息渠道才能在第一時(shí)間使人民群眾了解、知悉事件的真實(shí)進(jìn)展；通過對(duì)輿論的正確引導(dǎo)，逐步達(dá)到消除群眾誤解，不給任何不法分子借機(jī)散步謠言的機(jī)會(huì)。

2.建立行之有效的問責(zé)機(jī)制

有獎(jiǎng)有罰，獎(jiǎng)罰分明才能激勵(lì)一個(gè)團(tuán)隊(duì)高效地完成既定的任務(wù)，達(dá)到預(yù)設(shè)的目標(biāo)。相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)尤其是部門的直接負(fù)責(zé)人在對(duì)群體性突發(fā)事件的先期調(diào)查中要廣泛聽取各方意見，形成處理意見后也要及時(shí)跟進(jìn)；在后期處置中，根據(jù)事件的發(fā)展趨勢(shì)，力求科學(xué)地做出判斷。勤懇高效的工作值得贊賞，但是在處置群體性突發(fā)事件因工作失誤等導(dǎo)致嚴(yán)重后果，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）廣泛收集意見，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制

從今年發(fā)生的三起涉環(huán)境保護(hù)引發(fā)的群體性突發(fā)事件中可以看出在先期群眾對(duì)項(xiàng)目所排放的污染物不是十分熟悉，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的極大數(shù)量的轉(zhuǎn)載后群眾有所了解，進(jìn)而當(dāng)?shù)鼐用耖_始表達(dá)自己的訴求。以寧波為例，區(qū)政府在第一次正面回應(yīng)時(shí)沒有考慮到受眾的心理，群眾關(guān)心的是污染物問題，政府的回復(fù)則是搬遷。訴求不能及時(shí)得到表達(dá)是突發(fā)事件的導(dǎo)火線，微小矛盾長期得不到解決，久積勢(shì)必釋放出危險(xiǎn)的信號(hào)。社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展需要一定緩沖，在社會(huì)管理中增加柔性的政策與措施，依法行政不能是簡單機(jī)械的執(zhí)行法律，更要?jiǎng)傊杏腥?，循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

在應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件時(shí)，建立健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，相關(guān)部門不僅在個(gè)案上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更要嚴(yán)格按照國務(wù)院的要求，凡是重大建設(shè)項(xiàng)目都要進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，使人民群眾積怨得到宣泄，糾紛、矛盾得到化解，長此以往就可以抑制與消解可能出現(xiàn)的各種不穩(wěn)定因素，使群體性事件在萌芽狀態(tài)得到解決，從而減少經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)政府的良好形象。

（四）正確對(duì)待群眾對(duì)美好生活的期待

人民群眾對(duì)美好生活的期待，對(duì)優(yōu)美的居住環(huán)境的期待是正常合理的要求，不能群眾一有訴求就一概作為敏感事件來處置，人民日?qǐng)?bào)在四川什邡事件發(fā)生后發(fā)表文章將群眾與干部各自的角色做了清晰的定位。“發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)。作為干部，必須全心全意為人民服務(wù)；作為群眾，應(yīng)該多向黨委和政府提出建設(shè)性的意見和建議。”①劉建明：《對(duì)“四川什邡事件”的五點(diǎn)思考》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年7月4日。

經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，做蛋糕的同時(shí)應(yīng)更好地分好蛋糕，注重二次分配以及健全利益分配機(jī)制。從根本而言，各方利益如何協(xié)調(diào)，民生問題怎樣解決，歸根結(jié)底還是靠發(fā)展，沒有發(fā)展，何談更加公平的分配，沒有發(fā)展形同畫餅充饑沒有實(shí)際意義，更談不上人民群眾安居樂業(yè)的穩(wěn)定局勢(shì)?！胺浅Ｓ斜匾J(rèn)真研究三農(nóng)問題，加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入；繼續(xù)深化企業(yè)改革，提高經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)真落實(shí)下崗職工的各項(xiàng)權(quán)益，為城鄉(xiāng)居民特別是社會(huì)弱勢(shì)群體奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)”。②王建：《社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期“群體性突發(fā)事件”發(fā)生的原因及對(duì)策》，《長春市委黨校學(xué)報(bào)》2001年第9期。