財政轉移支付效應評析

■王曉軒（內(nèi)蒙古科技大學經(jīng)濟管理學院 內(nèi)蒙古包頭 014010）

財政轉移支付效應評析

■王曉軒（內(nèi)蒙古科技大學經(jīng)濟管理學院 內(nèi)蒙古包頭 014010）

本文闡述了轉移支付帶來的經(jīng)濟影響，轉移支付導致地方政府產(chǎn)生財政幻覺，而公共服務均等化又要求轉移支付。轉移支付促進了地方政府經(jīng)濟增長，但卻對稅收的影響不同，稅收返還的轉移支付促進地方政府稅收努力程度，而非條件轉移支付減緩地區(qū)之間的經(jīng)濟差距，收斂區(qū)域經(jīng)濟。在實際中存在著破壞轉移支付的均等化效應的虹吸效應。因此轉移支付均等化仍然是比較復雜的經(jīng)濟現(xiàn)象。

轉移支付 均等化 稅收返還

轉移支付與財政幻覺

中央政府均等化的目標是保證各地區(qū)居民享受均等的公共服務，基于這樣的理念，進行轉移支付。由于地方財政收入能力不同，地方財政均等化存在著缺口。當公共產(chǎn)品的受益范圍超過轄區(qū)就產(chǎn)生了受益的外溢性，從而導致外部性。這也成為中央政府轉移支付的合理理由。奧爾森認為地方政府提供的公共產(chǎn)品的受益范圍超出了轄區(qū)，中央政府必須對具有外溢性的公共品進行轉移支付。缺乏轉移支付，地方在利益極大化的驅(qū)動下，會使公共產(chǎn)品的供給量不足。中央轉移支付對地方財政收支的影響是不對稱的，轉移支付影響地方財政支出明顯而對地方稅收的影響不明顯。政府規(guī)模不斷增長，財政收支中會使納稅人低估稅收的規(guī)模，從而導致對公共產(chǎn)品過量的需求，以支持較高的公共支出水平，這樣的稅收負擔錯覺就被稱為財政幻覺。中央政府在支出責任下放中，會導致地方政府激勵扭曲增加成本。具有再分配作用的轉移支付給地方政府帶來了負向激勵，接收轉移支付的地方政府會爭取資金同中央政府進行政治談判和博弈。地方政府與中央政府政治談判的成本、地方政府間的博弈和信息成本成為轉移支付資源爭奪的關鍵。

財政分權影響下的轉移支付

轉移支付的根源在于財政分權，基于Tiebout模型的思想認為地方政府根據(jù)居民偏好提供公共產(chǎn)品具有有效性。從生產(chǎn)者的角度來看，中央政府提供公共產(chǎn)品缺乏信息，因此，財政分權得以存在。財政分權、財力的不均缺陷要由轉移支付來消除。財政轉移支付的方式以公式化的轉移支付和總量支付為主。公式化的轉移支付將外部性內(nèi)部化，表現(xiàn)為中央政府與地方政府出資的匹配上，公共項目外溢性高，中央出資多。而總量支付的目標是均衡地方各級的財政差異，通過征收富裕地區(qū)的稅收向貧困地區(qū)轉移。財政分權以支出與收入的對稱性進行分類，可以分為兩類，一類是支出與收入都分權，另一類是在財政轉移支付的保證下，財政支出分權而收入相對集權。稅收返還和稅制分成導致地方政府間的財力競爭，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)利用稅收返還擴大轉移支付，導致均等化效應被破壞，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于獲得轉移支付，不會積極推動稅源建設，加劇了轉移支付的不平衡。轉移支付所帶來的效率損失和扭曲效應，增加了中央政府與地方政府的交易成本，并隨著轉移支付規(guī)模的增加而變強。

Bert Hofman（1994）分析了我國宏觀經(jīng)濟波動的財政根源，認為我國的體制是特殊的條塊管理雙重領導的行政管理體制。Lin（1999）認為，我國經(jīng)濟的增長與分權存在著相關關系，地方預算自主平衡促進了經(jīng)濟增長。喬寶云（2002）通過聯(lián)立方程組模型，認為財政分權非線性促進我國的經(jīng)濟增長，而相關研究認為，財政分權與地方稅收和轉移支付呈現(xiàn)正向相關關系，地方稅收對財政分權的影響更大，地方稅收收入的分配不合理會阻礙財政分權的推進（何慶光，2009）。

轉移支付均等化效應

（一）“粘蠅紙效應”

在各地區(qū)收入不對稱、資源稟賦不同、成本差異導致財政差異。中央轉移支付的目的是平衡縮小地區(qū)財政收支差異，但是地方政府過度的依賴，導致轉移支付的初衷被扭曲，財政均等化的目標將歧化?！罢诚壖埿彼鶑娬{(diào)的是地方政府在預算中對轉移支付增長的彈性高于收入增長的彈性，會導致地方政府過度依賴轉移支付，抑制地方政府的稅收努力?！罢诚壖埿闭f明地方政府并不重視中央政府的轉移支付。Gramlich（1987）認為“粘蠅紙效應”并沒有得到證實，當中央政府的轉移支付減少時，地方政府會增加地方財政收入，克服財政支出的不足。而Stine（1994）認為地方政府不可能增加地方財政收入，只能依賴于中央政府的轉移支付，從而提供了“粘蠅紙效應”的證據(jù)。

（二）轉移支付對財政努力的影響

總量轉移支付對地方財政努力的影響是負向的，總量轉移支付過多將降低地方政府的財政努力程度。而條件轉移支付對地方財政努力的影響中，收入效應超過了替代效應導致地方政府更多地依賴中央政府的轉移支付（喬寶云等，2006）。條件性轉移支付（以稅收返還為主）會促使地方政府加強稅收的征納，而非條件轉移支付（以財力性轉移支付和專項轉移支付為主）卻阻止地方財政努力，因此產(chǎn)生擠出效應與“荷蘭病”。在條件轉移支付中，中央政府的轉移額在地方政府的游說下增加，但這并沒有造成地方政府過多的依賴中央政府，地方政府的預算支出對轉移支付的彈性要高于對非公共部門收入增長的彈性。非條件轉移支付會產(chǎn)生收入效應，非條件轉移支付（財力性和專項轉移支付）容易使地方政府將其替代融資成本高的稅收，從而抑制地方政府的財政努力。而條件性轉移支付的稅收返還對地方財政努力有積極的影響，有正向激勵作用（劉勇政，2009）。

Martinez-Vazquez認為，尋租活動和地方政府與中央政府的談判會影響轉移支付體系。分稅制給予地方政府稅收分享的權利，使地方政府與中央政府互信程度上升，分別征收制度降低了地方政府隱瞞稅收的動機，而作為補充的轉移支付有利于中央政府的宏觀調(diào)控。按照Tiebout（1956）的投票理論，居民根據(jù)自己的偏好選擇地方政府的公共服務。資源分配的均等性要求中央政府給予不同地方財政以相當?shù)呢斦罩芰?。地方政府接受轉移支付，并把中央政府的補助看作一種財政收入，并降低本地稅收資源的征收，導致地方財政努力下降，將加重對中央補助的依賴，造成財政荷蘭病。荷蘭病會阻礙均等化轉移支付的作用。地方支出不增長的情況下，地方政府不能內(nèi)部化征稅成本，凈稅收將會減少，轉移支付傾向于替代征納成本較高的地方稅收，從而降低地方財政努力。Correa 和Steiner（1999）在對哥倫比亞轉移支付的研究中， 發(fā)現(xiàn)有96%的轉移支付項目會降低地方財政努力。人均基尼系數(shù)和變異系數(shù)在轉移支付后一般下降，而稅收努力程度和轉移支付呈反比，稅收努力程度低的地方政府獲得較高的轉移支付，而稅收努力程度高的地方政府獲得較低的轉移支付。主要原因是地方政府的依賴性。

（三）轉移支付均等化效應的表現(xiàn)

我國轉移支付體系中沒有均等化程度高的項目對支出差異進行持續(xù)的影響，因此實現(xiàn)各地居民享有公共服務水平相對均等僅依靠增大轉移支付難以為繼。轉移支付的非均等化，導致轉移支付的地區(qū)之間呈現(xiàn)“馬太效應”。轉移支付不但沒有縮小地區(qū)的差距，反而擴大了地區(qū)之間的差距。專項轉移支付和稅收返還擴大了地區(qū)財政差異，而財力性轉移支付縮小了地區(qū)發(fā)展差距，具有均等化效應。Jian、Sachs、Warner（1996）估算了地區(qū)生產(chǎn)函數(shù)，轉移支付的規(guī)模和分配方法決定了轉移支出的政策效果，Raiser（1998）估算了我國省際人均收入數(shù)據(jù)，認為政府間轉移支付緩減了地區(qū)之間的收斂趨勢，而且轉移支付資金投入了富裕地區(qū)，使財政差異化更加明顯。鐘榮華（2004）針對湖南省以下地方政府的轉移支付均等化進行研究，認為除去地區(qū)固定效應后，經(jīng)濟呈現(xiàn)擴大差距現(xiàn)象，轉移支付擴大了地區(qū)的財政收支。該研究進行了估算，從均等化效果而言，財力性轉移支付效率是稅收返還的兩倍，如果稅收返還和專項轉移支付轉化為財力性轉移支付，會提高均等化程度。而總體上看，轉移支付對城鄉(xiāng)差距存在顯著的反均等化效應和擠出效應（官永彬，2011）。而Cashin 和Sahay（1996）對印度的分析表明，印度地區(qū)之間的人均可支配收入具有收斂的現(xiàn)象，而轉移支付對這種收斂起到了關鍵性促進作用。

在轉移支付中，中央維護國家穩(wěn)定、減少改革阻力、加強政治平衡具有關鍵影響，但是對公正性和均等性卻考慮較少?，F(xiàn)行的體制補助、稅收返還和專項補助沒有財政均等化的效果。而稅收返還的累退性導致政府間轉移支付均等化被破壞。不同地區(qū)對轉移支付的效應是不同的，Karlsson（2006）認為地方財政支出對中央轉移支付的增減反應是不對稱的，對轉移支付的增加反應要弱于對轉移支付減少的反應。但是信息的不對稱可能會對轉移支付有更大的差異。轉移支付增加地方政府財力，因而降低轄區(qū)內(nèi)的課稅程度。Sam（1998）使用一個最優(yōu)課稅模型研究加拿大轉移支付的均等化，認為轉移支付產(chǎn)生的收入效應不明顯，均等化轉移支付會導致地方政府增加均衡稅率。然而以上研究沒有考慮稅收在地區(qū)之間競爭的影響。而另一些研究表明，轉移支付的均等化目標會影響地區(qū)稅收反應函數(shù)，以稅收返還和總量轉移為主的轉移支付促進地方財政努力，存在明顯的區(qū)域效應。地方政府還利用非稅收入來滿足財政需要，地區(qū)之間激烈的稅收競爭，使地方政府提高稅收努力程度。

區(qū)域差異與轉移支付

區(qū)域差異化稅率低，從而補貼勞動者更有利于區(qū)域差距縮小。在資本收益均等化的影響下，過度依賴轉移支付的貧困地區(qū)由于資本收益低于稅收支付形成資金外流，進而要求進一步降低稅率，但是這又難以操作，必然導致區(qū)域差距擴大。因此轉移支付導致投資與區(qū)域差距收斂相背離，貧困地區(qū)政府的轉移支付在虹吸效應的影響下，向發(fā)達地區(qū)回流，因此縮小區(qū)域差距與吸引投資成為轉移支付的兩難。按照布坎南的觀點，由于各轄區(qū)人口與要素完全自由流動，居民可以流向轉移支付多，公共服務水平高的轄區(qū)，這樣的流動最終導致政府沒有必要采取任何財政均等化的措施。由于可移動資源，例如勞動力資源可以自由流動，自然資源在地區(qū)之間的差異引起可移動資源的轉移，均等化政策將會消除自然資源稟賦所帶來的財政收益。當凈財政收益較高時，會吸引資本和勞動力流入，這一現(xiàn)象被稱為“財政引致的要素流動”決定資本和勞動力流動的主要原因是地方公共支出，而中央補助發(fā)揮的作用不大。如果資本和勞動力流動，貧困地區(qū)的凈財政收益將較低，追求個人效用最大化的勞動力將流向富裕地區(qū)，從而加劇貧困地區(qū)的要素流失，并陷入滯后的困境（唐沿源，2010）。

我國財政的基數(shù)法收支劃分，保證了地方利益。但是基數(shù)法的長期延續(xù)原分配中的不合理部分，使財政體制的公正性受到影響，這種基數(shù)法相當于地方政府擁有剩余索取權。傅勇（2008）認為我國財政分配體制總體上促進了地方的財政努力，激勵了地方經(jīng)濟增長，財政轉移支付與財政激勵方向一致（寧家耀等，2012）。省級政府在“橫財效應”和“貪婪效應”的影響下，地方政府壓榨和擠占轉移支付，導致縣級政府的能力和空間減少?！半p重援助依賴”的地區(qū)，集權導致縣級轉移支付被侵占。發(fā)生在省級地方政府的集權，導致縣級政府的剩余權利空間更小，成為附庸和派出機構。“雙重援助依賴”的省的集權導致省級政府腐蝕中央轉移支付，縣級政府為經(jīng)濟增長獲得轉移支付的競爭將很激烈。

1.何慶光.財政分權、轉移支付與地方稅收入—基于1985-2006年省級面板數(shù)據(jù)分析[J].統(tǒng)計研究，2009，26（3）

2.喬寶云，范劍勇，彭驥鳴.政府間轉移支付與地方財政努力[J].管理世界，2006（3）

3.劉勇政，趙建梅.論分稅制下財政轉移支付與地方財政努力差異—基于功能與地區(qū)多重分類考察的另類荷蘭病分析[J].財經(jīng)研究，2009，35（12）

4.胡怡建，張倫倫.我國地區(qū)間的財力差異—基于地方稅體系與轉移支付體系的比較分析[J].山西財經(jīng)大學學報，2007，29（7）

5.官永彬.財政轉移支付對省際間財力不均等的貢獻[J].山西財經(jīng)大學學報，2011，33（1）

6.唐沿源.財政轉移支付、稅收努力及中國經(jīng)驗的實證研究—關于稅收努力的一個新的度量及其運用[J].上海行政學院學報，2010，11（5）

7.寧家耀，吳自強.對省以下財政分權決定因素的實證分析—基于我國的縣級數(shù)據(jù)[J].西華大學學報（哲學社會科學版），2012，31（1）

國家社會科學基金課題（08XMZ048）；內(nèi)蒙古科技大學創(chuàng)新基金項目“縱向財政失衡影響下的內(nèi)蒙古地區(qū)轉移支付均等化研究”，項目批準號：2012NCW010

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