城市建設(shè)投資公司發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策分析
——以紹興市為例

呂 丙

(紹興市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，浙江 紹興312000)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施需求增長(zhǎng)強(qiáng)勁，地方政府作為主要投資主體在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)承擔(dān)了大量的城市建設(shè)和投資任務(wù).很多地方政府在自身財(cái)力不夠的情況下四處舉債，承受了巨大的資金壓力和還貸風(fēng)險(xiǎn).為了扼制這種勢(shì)頭，進(jìn)入新世紀(jì)尤其是2002年以后，國(guó)家出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，特別是《預(yù)算法》中明文規(guī)定，不允許地方政府直接舉債和提供擔(dān)保.在這種大趨勢(shì)下，作為地方政府對(duì)外政策性投融資平臺(tái)的各類城市建設(shè)投資公司(下稱城投公司)應(yīng)運(yùn)而生.

城投公司的出現(xiàn)可以說(shuō)是時(shí)代的產(chǎn)物，順應(yīng)了城市化發(fā)展的趨勢(shì).作為國(guó)家投融資體制改革的產(chǎn)物，城投公司在城市開發(fā)建設(shè)過(guò)程中，發(fā)揮的重要作用不容否認(rèn).有專家指出，城市建設(shè)開發(fā)未來(lái)幾十年投資需求依然強(qiáng)勁，城投公司仍面臨難得的發(fā)展機(jī)遇.與此同時(shí)，城投公司如何更好更快發(fā)展，如何更好參與城市開發(fā)建設(shè)工作，也成為眾多城市的政府和城投公司領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)心的問(wèn)題.由于角色定位模糊、相關(guān)政策規(guī)定不到位等原因，在快速增長(zhǎng)的過(guò)程中，城投公司也積聚了一定的風(fēng)險(xiǎn).

1 城投公司面臨的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)和原因

城投企業(yè)之所以面臨較大金融風(fēng)險(xiǎn)，究其原因主要有兩點(diǎn)[1]：

一是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般投入較大，建設(shè)周期較長(zhǎng).基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期一般為5至8年，甚至更長(zhǎng).但同時(shí)，商業(yè)銀行考慮資產(chǎn)與負(fù)債的期限配置，通常貸款期限不超過(guò)3年.而周期過(guò)長(zhǎng)，也使得建設(shè)過(guò)程中不可控的因素較多，融資環(huán)節(jié)的任何疏漏都有可能影響資金周轉(zhuǎn)進(jìn)而影響工程建設(shè).

二是城投企業(yè)還面臨政策性風(fēng)險(xiǎn).這包括稅收基數(shù)和稅率變化、土地政策調(diào)整、地方政府換屆、政府財(cái)政收支的透明度低、管理部門制訂新要求新標(biāo)準(zhǔn)等.

上述這些因素都導(dǎo)致城投企業(yè)的資金運(yùn)行經(jīng)常捉襟見肘，處于“借新債還老債”的模式下，很多公司的負(fù)債率不斷攀升.而另一方面，隨著城市的不斷發(fā)展，待開發(fā)的顯性資源越來(lái)越少；一些產(chǎn)權(quán)清晰、收益較好、容易爭(zhēng)取的資產(chǎn)已經(jīng)陸續(xù)注入，后期能夠注入的資源越來(lái)越少；有些城投公司較難獲得更多的財(cái)政資金支持，政策在越來(lái)越多的方面做出了規(guī)定；注冊(cè)資本中，類似道路、橋梁等不能帶來(lái)收益，而僅僅能優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)占到了很大的比例；政府對(duì)于銀行業(yè)的監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)格，土地抵押借款存在諸多的限制；土地財(cái)政吃緊，在土地出讓出現(xiàn)問(wèn)題的情況下，平臺(tái)現(xiàn)金流持續(xù)惡化，償債資金來(lái)源堪憂.

2 城投公司發(fā)展對(duì)策

國(guó)內(nèi)城投公司發(fā)展到一定階段之后，不安全、不穩(wěn)定、不可持續(xù)的瓶頸愈加突顯.加上政府發(fā)展智慧城市的決策，使得城市經(jīng)營(yíng)主體的城投公司必然選擇追求自身的轉(zhuǎn)型和品質(zhì)的提升.這種轉(zhuǎn)型是國(guó)內(nèi)城投公司在不利環(huán)境之下的被動(dòng)轉(zhuǎn)型，但也是對(duì)過(guò)去發(fā)展過(guò)程中沉淀問(wèn)題的主動(dòng)解決.

城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)這一大方向，已經(jīng)越來(lái)越受到接受與肯定.國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市的城投公司紛紛踏入探索轉(zhuǎn)型的起步階段，結(jié)合自身實(shí)際，在探索中找出路，在歷練中求發(fā)展.從具體措施來(lái)看，現(xiàn)階段城投公司的探索方向，主要集中在以下三個(gè)方面.

2.1 走“四輪驅(qū)動(dòng)”之路

即抓政府指定項(xiàng)目，抓城投自營(yíng)項(xiàng)目，抓投資，抓利潤(rùn).

政府指定項(xiàng)目是城投的先天基礎(chǔ)，立足之本.做好政府指定性的項(xiàng)目有利于城投提高自身的社會(huì)影響，并且占有完成項(xiàng)目的品牌價(jià)值.雖然存在著諸如時(shí)間與工作要求高、需要有強(qiáng)勁的融資能力做保障等困難，但總的來(lái)說(shuō)，做政府制定項(xiàng)目城投存在優(yōu)勢(shì)，如果操作得當(dāng)完全可以做好.

自營(yíng)項(xiàng)目之輪是城投的方向所在，發(fā)展之本.自營(yíng)項(xiàng)目對(duì)保證企業(yè)的獨(dú)立性、可持續(xù)性至關(guān)重要.自營(yíng)板塊大的企業(yè)一定是好企業(yè).自營(yíng)板塊的開發(fā)，可以利用指定項(xiàng)目開發(fā)形成的無(wú)形資產(chǎn)及特殊資源，起步快；自營(yíng)項(xiàng)目自主性大，可以實(shí)現(xiàn)效益最大化；自營(yíng)項(xiàng)目更容易利用資本市場(chǎng)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，讓員工快速實(shí)現(xiàn)財(cái)富增加.就目前來(lái)看，一般的城投公司大多選擇金融板塊，城市商業(yè)區(qū)開發(fā)板塊，房地產(chǎn)板塊，建材礦產(chǎn)板塊，城市土地區(qū)塊開發(fā)板塊，廣告開發(fā)板塊，城市水、電、燃?xì)?、公交等公用設(shè)施營(yíng)運(yùn)板塊作為發(fā)展方向.只有真正把自營(yíng)板塊做大做強(qiáng)，城投才可以說(shuō)是有實(shí)力，有影響力，是可持續(xù)發(fā)展的.

建設(shè)投資之輪是最根本的內(nèi)容.沒(méi)有投資就沒(méi)有產(chǎn)出，沒(méi)有效益.城投公司，顧名思義最核心的就是投資.任何城市要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及擴(kuò)大城市建設(shè)有效投資，必須有一個(gè)實(shí)施主體，政府賦予城投公司擔(dān)當(dāng)了城市建設(shè)主力軍這個(gè)角色.只有投資才能使城投由小變大，由弱變強(qiáng).城投的使命和優(yōu)勢(shì)在建設(shè)投資，城投的利益在建設(shè)投資，城市建設(shè)是所有城投公司的核心經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù).

利潤(rùn)效益之輪是工作的落腳點(diǎn)之一.市場(chǎng)主體必須講效率，講利潤(rùn).企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，必須遵循市場(chǎng)規(guī)律.城投公司作為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，和一般企業(yè)的生存規(guī)律一致，也必須主動(dòng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，接受優(yōu)勝劣汰的考驗(yàn)，走自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的道路.城投沒(méi)有利潤(rùn)、沒(méi)有效益，同樣會(huì)遭遇資不抵債和破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn).

2.2 積極爭(zhēng)取城市資源

城市資源是城投公司取之不盡、用之不竭的寶藏,是城投依賴生存之根本，是城投能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展之前提.城市資源主要包括政府性資產(chǎn)和土地、城市廣告資源、區(qū)域一級(jí)開發(fā)權(quán)限等.思想無(wú)禁區(qū)，發(fā)展無(wú)框框，積極爭(zhēng)取城市資源，開創(chuàng)全新經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，才能積小勝為大勝.

爭(zhēng)取政府性資產(chǎn)的注入，爭(zhēng)當(dāng)盤活政府資源的主體.國(guó)內(nèi)城投公司成立之初，基本都是由當(dāng)?shù)卣畡潛芡恋?，注入資產(chǎn)形成規(guī)模.城投公司的資產(chǎn)規(guī)模，關(guān)系到融資的成本和經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)，因此大多數(shù)城投公司都相當(dāng)重視資產(chǎn)的注入，努力將政府性資產(chǎn)的注入政策化、流程化、固定化，并且花大力氣做好已注入資產(chǎn)的管理工作和經(jīng)營(yíng)工作，確保資產(chǎn)保值增值，確保經(jīng)營(yíng)能夠盈利.

爭(zhēng)取政府土地資源，爭(zhēng)當(dāng)城市土地儲(chǔ)備開發(fā)的主體.資產(chǎn)注入的益處，主要在于融資，在于盈利.而土地的注入，帶來(lái)的是更深層次和更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展可能.土地可以拍賣，可以經(jīng)營(yíng)，可以自主開發(fā).通過(guò)注入或者拍賣增加土地資產(chǎn)后，國(guó)內(nèi)城投公司主要是將土地資產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)與自營(yíng)開發(fā)，創(chuàng)造新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn).

爭(zhēng)取城市廣告資源，爭(zhēng)當(dāng)城市廣告營(yíng)運(yùn)管理的主體.廣告本身依附在道路與大型公共建筑上，城投是第一個(gè)投資者.確立城投的廣告資源開發(fā)主體地位，既便于對(duì)城市廣告資源做統(tǒng)一規(guī)劃和集中經(jīng)營(yíng)，又能提升城投的品牌效應(yīng)，是國(guó)內(nèi)城投公司經(jīng)營(yíng)形象、樹立品牌的絕好機(jī)會(huì).國(guó)內(nèi)的一些城市如天津、武漢等地，城市的廣告權(quán)統(tǒng)一由各市城投公司經(jīng)營(yíng)，規(guī)劃、城管部門作為行政管理部門負(fù)責(zé)行政許可和管理.每個(gè)城市都有各自不同的規(guī)劃定位、城市風(fēng)格和不同的歷史淵源，城市的廣告開發(fā)集中經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一設(shè)計(jì)，可以把城市的人文理念更好地加以提煉，使城市的個(gè)性和特色充分突顯.比如像上海，要著重體現(xiàn)國(guó)際大都市的現(xiàn)代風(fēng)格，紹興主要體現(xiàn)古城水鄉(xiāng)特色，做好水文化、橋文化、酒文化、石文化的文章.

爭(zhēng)取區(qū)域一級(jí)開發(fā)權(quán)限，爭(zhēng)當(dāng)城市區(qū)域一級(jí)開發(fā)的主體.縱觀國(guó)內(nèi)城投公司，要做到真正有地位、有形象，無(wú)一不是通過(guò)城市區(qū)塊的一級(jí)開發(fā)實(shí)現(xiàn)的.有了一級(jí)開發(fā)權(quán)限，更容易打造有影響的城市地標(biāo)，更容易打理好自己的經(jīng)營(yíng)盤子，減少來(lái)自各方的制約，提升發(fā)展的層次.

2.3 建立城投商業(yè)模式[2]

整合與集成建筑經(jīng)濟(jì).城投公司把政府對(duì)基本建設(shè)的法規(guī)、政策內(nèi)化于心，把項(xiàng)目前期、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、項(xiàng)目驗(yàn)收、財(cái)務(wù)決算等階段加以整合與集成.城投未來(lái)的經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)是建筑經(jīng)濟(jì)集成之路.

發(fā)揮代建規(guī)模和品牌優(yōu)勢(shì).城投公司代建的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)形成.城投公司是政府唯一指定的國(guó)有企業(yè)，是富有實(shí)力的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)政府性資產(chǎn)有較強(qiáng)運(yùn)作能力；善于進(jìn)行投資優(yōu)化，不超概算；管理成本低，并且在廉政建設(shè)和安全生產(chǎn)方面都有切實(shí)保證.

增強(qiáng)資金市場(chǎng)的融資能力.做大融資規(guī)模，做強(qiáng)融資團(tuán)隊(duì)是城投的重要工作.融資能力強(qiáng)，資金成本低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力就強(qiáng).

自營(yíng)開發(fā)城市有關(guān)地塊.城投未來(lái)的關(guān)鍵利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，一定在于做商業(yè)區(qū)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、以及其它物業(yè)開發(fā)上面.

3 案例分析

紹興市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱紹興城投)，是紹興市重大項(xiàng)目建設(shè)主體、基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體、市政公用設(shè)施運(yùn)營(yíng)主體，2011年5月由紹興市委市政府發(fā)文組建，2011年11月18日正式掛牌.成立以來(lái)，紹興城投一直以經(jīng)營(yíng)城市和建設(shè)城市為己任，求生存謀發(fā)展，積極轉(zhuǎn)型.在市委市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹新型城市化戰(zhàn)略，實(shí)施“中心崛起、三片融合”方針以及“企業(yè)轉(zhuǎn)型年、工程推進(jìn)年、精細(xì)管理年”的發(fā)展思路，在各個(gè)方面都取得了優(yōu)異的成績(jī)，邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐.

紹興城投在高速發(fā)展的同時(shí)，挑戰(zhàn)和困難也一直隨行.就目前的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，紹興城投在發(fā)展過(guò)程中面臨的最主要困難有以下幾點(diǎn)：第一，工程任務(wù)重，但缺少相應(yīng)的資金平衡方案，建設(shè)資金很大程度上需要城投融資解決.第二，資產(chǎn)規(guī)模較小，缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，融資成本較高.第三，自身造血功能偏弱，經(jīng)營(yíng)能力、盈利水平不高.第四，城市資源相對(duì)分散.城投承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要建設(shè)任務(wù)，應(yīng)該同時(shí)享有市區(qū)各類城市經(jīng)營(yíng)性資源.而這也是國(guó)內(nèi)相當(dāng)一部分城投公司或多或少存在的通病.

針對(duì)上述困境，紹興城投對(duì)外積極爭(zhēng)取政府支持，對(duì)內(nèi)主動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展方式，走出了一條以項(xiàng)目和融資為基礎(chǔ)、以資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)為助力的兩翼發(fā)展道路，并且初顯成效.

項(xiàng)目方面，去年紹興城投克服重重困難，多項(xiàng)措施并舉，通過(guò)抓工程前期、領(lǐng)導(dǎo)干部掛牌、工程“百日攻堅(jiān)”等有效手段，在確保工程質(zhì)量的前提下，基本完成工程建設(shè)計(jì)劃，并在安全生產(chǎn)、文明施工等方面取得了切實(shí)成效.此外，紹興城投在經(jīng)營(yíng)管理中注重溝通協(xié)調(diào)，注重預(yù)算管理，注重責(zé)任落實(shí)，切實(shí)推進(jìn)工程建設(shè)順利進(jìn)行.

融資方面，紹興城投直面困難，克服困難.吸取2012年的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y思路，更加注重政策性銀行融資與直接融資.例如，抓好二期城投債的發(fā)行，積極申報(bào)發(fā)行中期票據(jù)、短期融資券、定向私募債券等，積極爭(zhēng)取保障性住房貸款政策，積極爭(zhēng)取資產(chǎn)注入，擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模等.

資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)方面，目前城投集團(tuán)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主要集中在房屋拍賣、房屋出租、廣告經(jīng)營(yíng)、房產(chǎn)開發(fā)等幾個(gè)方面，雖有一定成效，但層面不夠?qū)?，挖掘不夠深，走得不夠遠(yuǎn).加強(qiáng)盈利能力，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，創(chuàng)造新的贏利點(diǎn)，投入更多的精力在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理上，積極占有城市資源，探索適合自己的商業(yè)模式.

縱觀國(guó)內(nèi)城投的普遍發(fā)展模式，結(jié)合紹興城投的自身實(shí)踐，筆者認(rèn)為，城投公司在未來(lái)的發(fā)展道路上要苦練基本功，提高把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力.土地房產(chǎn)盤活能力要成為城投的看家本領(lǐng)，項(xiàng)目前期籌劃能力要成為城投的獨(dú)門絕技，資金市場(chǎng)把控能力要成為城投的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，項(xiàng)目核算能力要成為城投的企業(yè)標(biāo)志，規(guī)范高效廉政能力要成為城投的信譽(yù)來(lái)源.

參考文獻(xiàn)：

[1] 朱婭瓊.城投公司向何處去[J].中國(guó)投資，2007(11):36-38.

[2] 佚名.城投公司出路[J].金融世界，2011(7):58-59.