論社會保險法律制度的憲法爭議

王顯勇，管思飛

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京， 100071）

論社會保險法律制度的憲法爭議

王顯勇，管思飛

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京， 100071）

社會保險法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展引發(fā)了諸多憲法上的爭議，開征社會保險稅費并實行?？顚Ｓ檬欠襁`反憲法，社會保險基金強制征繳是否有合憲依據(jù)，社會保險給付是否應(yīng)當納入憲法財產(chǎn)權(quán)的保障范圍，社會保險給付請求權(quán)能否抗拒必要的立法修正。美國、德國、中國臺灣地區(qū)等對這些憲法問題都有較為深入地討論，我們應(yīng)當加強對于社會保險領(lǐng)域中的憲法問題的研究。

社會保險；社會保險法；憲法

一、問題的提出：社會保險權(quán)利的演變及其憲法爭議

1.社會保障權(quán)——社會保險給付請求權(quán)——財產(chǎn)權(quán)的發(fā)展軌跡。

我們每個人都有權(quán)利擁有一個有保障的未來。這些權(quán)利表現(xiàn)在憲法、社會保障法及相關(guān)法律當中。對于公民在社會保障領(lǐng)域的權(quán)利而言，首先是憲法所規(guī)定的社會保障權(quán)（或社會基本權(quán)）。社會保障權(quán)已經(jīng)成為許多國家國內(nèi)法乃至國際人權(quán)文件承認的基本人權(quán)。社會保障權(quán)被認為是現(xiàn)代社會中公民的一項基本權(quán)利，世界上大多數(shù)國家的憲法文本中都明確規(guī)定了國民享有社會保障權(quán)。即使憲法沒有明文規(guī)定社會保障權(quán)的國家，也通過憲法的原則性規(guī)定，或者通過司法裁判對社會保障權(quán)加以憲法規(guī)范方式。因此，學者一般認為，縱然沒有憲法上形式社會基本權(quán)的規(guī)定，但實質(zhì)社會基本權(quán)則未見缺失。[1](p318-321)但是社會保障權(quán)與傳統(tǒng)的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等不同，它不具有可直接實施性，學界普遍的見解是反對將社會基本權(quán)視為憲法上的一個主觀公法權(quán)利，但立法者負有憲法義務(wù)去制定保障國民權(quán)利的法律。例如，德國社會法治國原則并不直接賦予公民某種權(quán)利，聯(lián)邦憲法法院也并不直接承認從社會法治國原則中可直接推導出某種社會給付請求權(quán)。但是，其往往可以作為依法行政或法院審判時解釋法律的依據(jù)。[2](p50)

社會保障權(quán)需要經(jīng)由從憲法到法律的實施途徑，各國或地區(qū)依據(jù)憲法制定各類社會保障法，由此產(chǎn)生了國民依據(jù)法律所獲得的各類具體的社會保障給付請求權(quán)，主要包括社會救助給付請求權(quán)、社會保險給付請求權(quán)、社會福利給付請求權(quán)等。這些具體的法律權(quán)利都依法產(chǎn)生，如德國社會法法典第一篇第三十一條明文規(guī)定：“凡本法所規(guī)定之社會給付權(quán)利及義務(wù)，非經(jīng)法律之規(guī)定或許可，不得創(chuàng)設(shè)、確認、變更或廢止?！盵3](p97)就社會保險給付請求權(quán)而言，其需要依據(jù)相關(guān)社會保險法方可產(chǎn)生，一旦產(chǎn)生，傳統(tǒng)的憲法上的財產(chǎn)權(quán)的范圍可能也要隨之改變。社會保險給付請求權(quán)可能會被納入到憲法財產(chǎn)權(quán)保護的范圍。例如，德國在上世紀80年代有關(guān)法定年金保險的憲法判決上就發(fā)展出“公法上財產(chǎn)權(quán)”的觀念，將法定年金的法律地位納入憲法財產(chǎn)權(quán)保障的范疇。

2.憲法爭議。

鑒于社會保險權(quán)利經(jīng)由憲法權(quán)利——法律權(quán)利——憲法權(quán)利的演進發(fā)展軌跡，社會保險法律制度在產(chǎn)生與發(fā)展的過程中存在著大量的憲法問題，引發(fā)了較多的憲法爭議。從社會保險法律制度的產(chǎn)生的歷史過程來看，美國《社會保障法》在形成過程中經(jīng)過了具有典型意義的違憲審查程序。從經(jīng)由社會保險法所形成的社會保險給付請求權(quán)是否能夠納入到憲法財產(chǎn)權(quán)的范圍來看，德國提出了公法上的財產(chǎn)權(quán)理論，美國提出了新財產(chǎn)權(quán)理論。這些理論與實踐中的憲法爭議推動了社會保險法律制度的發(fā)展，同時也推動了憲法的發(fā)展。本文圍繞社會保險法律制度的憲法問題，分析了美國《社會保障法》的憲法爭議，解析了社會保險給付的財產(chǎn)權(quán)爭議的理論與實踐，并就我國社會保險法律制度的憲法問題進行了探討。

二、美國《社會保障法》的憲法檢驗

1935年美國制定頒布了《社會保障法》，該法案使用的概念是社會保障（social security）而不是社會保險(social insurance)，當時的法案并沒有創(chuàng)建一個正式的信托基金結(jié)構(gòu)。但實際上美國社會保障法所規(guī)定的社會保障就是一個保險制度，社會保障不是公共援助計劃，也不是私人保險，而是一個由聯(lián)邦政府運作的社會保險。因而在美國，“社會保險”也可以說是“社會保障”的同義詞。為何美國的聯(lián)邦社會保險不稱為社會保險，而稱為社會保障呢？馬克·S.多爾夫曼認為原因是：在1935年建立聯(lián)邦社會保障制度前夕的大蕭條日子里，人們需要經(jīng)濟保障的承諾和希望。因為，社會保險就意味著參保者繳費才能得到這種保障，不繳費就得不到。而社會保障就比較模糊了。[4](p6-7)在1937年聯(lián)邦最高法院宣布該法符合憲法之前，早先的社會保障法中并沒有提到社會保險這個術(shù)語，管理該項計劃的社會保障委員會成員在正式文件中仍避免直接使用社會保險這個術(shù)語，原因在于社會保障委員會擔心聯(lián)邦最高法院得出社會保險計劃不符合憲法的結(jié)論。

在社會保障法議案起草的時候，對于一個征收專用稅收用于全國社會保險項目的法案是否能通過憲法檢驗是不確定的。據(jù)1935年法案的主要起草人Thomas Eliot所說：“起初擔心這個法案從憲法的角度沒有機會獲得通過，稍后這種擔心更強烈。1933年，國會曾通過農(nóng)業(yè)調(diào)整法案，該法案對農(nóng)產(chǎn)品的處理征收了一個處理稅，獲得的收益支付給那些同意休耕土地或不飼養(yǎng)小豬以減少產(chǎn)量的農(nóng)民。問題在于國會征收一種特別的稅并以這種形式支付出去是否符合憲法，即使這種做法據(jù)稱是為了社會總的福利。我們中有人預言農(nóng)業(yè)調(diào)整法案會被定為違憲，幾個月以后預言應(yīng)驗了……在1935年我們在社會保障提案中你會看到同樣的情況。這個稅（即社會保障稅）的實行意味著可能對雇員和雇主征收一個特別的稅并作為收益支付給雇員?！睘榱耸怪辛⒌淖罡叻ㄔ耗馨焉鐣Ｕ戏ㄅc農(nóng)業(yè)調(diào)整法區(qū)分開來，Thomas Eliot聲稱工薪稅與收益支付是無關(guān)的，在提案中他將稅收和收益的提供列在不同的標題下。[5](p72)

1937年，在羅斯福總統(tǒng)改組法院的有效威脅下，最高法院認定《社會保障法》與憲法相符。法律上的問題得到解決后，社會保障委員會便開始強調(diào)社會保險這個專門術(shù)語，在1939年的修正案中更是廣泛使用了這個術(shù)語。國會依據(jù)1939年的修正案創(chuàng)立了正式的社會保障信托基金，使社會保障項目以工薪稅作為融資方式的潛力都發(fā)揮出來。而在1937年最高法院批準社會保障法的裁決作出之前，社會保障委員會的領(lǐng)導們被禁止把保險的術(shù)語引入到項目中。1939年修正案的通過使他們有機會在法律上引入這樣的比喻來“增進公眾對捐獻保險系統(tǒng)的理解”。把“社會保險稅”投入到社會保障信托基金幫助工人把握他們在項目中的處境。[5](p72-75)

美國的《社會保障法》這一個通過征收專用稅收用于全國社會保險項目的法案最終通過了美國聯(lián)邦最高法院的憲法檢驗，這與德國20世紀中葉以來發(fā)生的管制誘導性租稅是否屬于租稅，管制誘導性稅法是否合憲的爭議是異曲同工的。社會法治國理念興起后，國家職權(quán)擴張，國家不僅為法律秩序之維護者，同時亦為社會秩序之促成者，以達成保護、教養(yǎng)、預防、重分配等功能。此時，租稅作為特定社會政策、經(jīng)濟政策的手段，在財政收入目的之外附帶社會政策與經(jīng)濟政策目的。德國聯(lián)邦憲法法院承認租稅須扮演國家社會經(jīng)濟政策之積極角色，只要其具有充作一般收入，縱為附帶目的，亦不失為租稅，進而認定管制誘導性稅法與現(xiàn)代租稅立法之經(jīng)濟社會政策任務(wù)相符。[6](p72)

三、社會保險給付的財產(chǎn)權(quán)爭議

1.德國：公法上的財產(chǎn)權(quán)理論。

德國的財產(chǎn)權(quán)可被分為三代：第一代是傳統(tǒng)的防御性權(quán)利，它主要針對國家對私人產(chǎn)權(quán)的侵犯。自20世紀以來，這項權(quán)利的重要性相對下降，而被認為第二代的勞工福利和集體談判權(quán)利所取代。第三代權(quán)利則強調(diào)公正分享自然資源和國民產(chǎn)值，并在健康的環(huán)境下和平生存。結(jié)果，權(quán)利的重點從消極防御性權(quán)利轉(zhuǎn)移到積極的福利和分享權(quán)利。[7](p613)

因此，德國憲法保障四種類型的財產(chǎn)權(quán)：動產(chǎn)、不動產(chǎn)及其索求權(quán)利，知識產(chǎn)權(quán)，工業(yè)與商業(yè)財產(chǎn)，以及社會保險利益。作為福利國家的發(fā)展結(jié)果，德國財產(chǎn)觀念在戰(zhàn)后發(fā)生顯著擴充。聯(lián)邦憲政法院的案例顯著擴展了傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)的范圍；財產(chǎn)權(quán)現(xiàn)被認為包括退休金和社會保險。憲政法院指出：“獲得退休金的權(quán)利履行著（社會）職能，其保護屬于財產(chǎn)保障的任務(wù)。（它們具備構(gòu)成憲法財產(chǎn)概念的所有特征）。對今天社會的大多數(shù)公民而言，其生存保障并非通過私有財產(chǎn)，而是通過其工作收獲以及相關(guān)的集體保險系統(tǒng)；在歷史上，后者從來和財產(chǎn)權(quán)的觀念相聯(lián)系……就對退休金的預期而言，保險利益已取代了私人防護措施之形式?！盵7](p613)

德國對于將社會保險納入憲法財產(chǎn)權(quán)的保護視野并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一個從保守到逐漸將其認定為一種主觀公法權(quán)利的過程。主觀公法權(quán)利，是一種具有直接、強行效力的權(quán)利，該權(quán)利由憲法直接規(guī)定，如果受到侵犯，能夠以憲法上的權(quán)利條款為基礎(chǔ)，請求保護，如提起違憲審查、不作為怠惰之訴等。傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等皆屬主觀公法權(quán)利。德國過去不認為社會保險給付請求權(quán)是主觀公法權(quán)利。主要原因有二，其一，德國早期實務(wù)顧慮公法上的財產(chǎn)權(quán)確立后即受制于確立當時的社會發(fā)展水平，以致使得日后相關(guān)法令的變更受到諸多限制，因此普遍否認公法上財產(chǎn)給付的財產(chǎn)權(quán)保障。其二，社會給付具有較強的社會性質(zhì)。立法者在干預私法財產(chǎn)權(quán)利制度與社會安全制度上所扮演的角色迥異。傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)僅具有防御功能，用以對抗公權(quán)力機關(guān)以法令限制財產(chǎn)權(quán)以及征收行為。而社會安全上的給付制度則具有社會權(quán)的內(nèi)涵，用以完成立法者在憲法上的托付，實現(xiàn)國家對人民生存、照顧的任務(wù)。傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)依附于具體的實物，明確且固定，而社會財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵則隨社會發(fā)展情況的變化而更改，抽象且不確定。再者，社會保障上財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵之確定應(yīng)為立法者掌握，此乃民主程序的應(yīng)有之義。唯此，方可保證該權(quán)利可根據(jù)民意加以落實。另外，如果將各類繁雜的社會給付等同于傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)加以保護，有造成財政平衡與人民財產(chǎn)權(quán)保障沖突之虞。出于以上種種考慮，德國過去實務(wù)界對社會給付的財產(chǎn)權(quán)保障采取保守態(tài)度。[8]但時至今日，個人平日的積蓄已經(jīng)無法因應(yīng)通貨膨脹與戰(zhàn)爭等經(jīng)濟上的突發(fā)狀況，而一個現(xiàn)代的“社會國”理當要負擔起國民的生存照顧責任，而此時最常見的就是透過社會保險的機制來分擔風險。由于這種社會安全制度的建立，使得多數(shù)國民經(jīng)濟生活之安全皆仰賴工作所得以及與其相關(guān)的團體保障措施，傳統(tǒng)觀念下的財產(chǎn)權(quán)定義也勢必要跟著改變。[9](p81)因此，聯(lián)邦憲法法院在面對德國學界自20世紀50年代起要求公法上財產(chǎn)給付亦受財產(chǎn)權(quán)保障的聲浪，在1980年2月28日的有關(guān)法定年金保險的憲法判決中，將憲法財產(chǎn)權(quán)保障從私法財產(chǎn)權(quán)延伸至社會保險所生的公法給付請求權(quán)。此時，聯(lián)邦憲法法院引用于早先不同的觀點，認為：今日的財產(chǎn)權(quán)保障應(yīng)不再從財產(chǎn)的實體，而由它的功能取向所決定，即基本權(quán)利整體架構(gòu)下的財產(chǎn)權(quán)保障，負有確保基本權(quán)利人財產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的自由空間……社會保險財產(chǎn)價值的給付如同私法財產(chǎn)權(quán)，具有確保自由的功能：因為退休金生存保障受憲法財產(chǎn)權(quán)的保障，行為、遷徙等自由權(quán)利的保障更為切合實際。[8]

德國在上世紀80年代有關(guān)法定年金保險的憲法判決上就發(fā)展出“公法上財產(chǎn)權(quán)”的觀念，將法定年金的法律地位納入憲法財產(chǎn)權(quán)保障的范疇。依照德國現(xiàn)行憲法實務(wù)上的發(fā)展，年金請求權(quán)與其期待權(quán)得以作為財產(chǎn)權(quán)保障標的的要件為：（1）財產(chǎn)價值之權(quán)利地位（私使用性）。年金保險若得以援引憲法上財產(chǎn)權(quán)之保障，則首先必須具備一種排他性質(zhì)的財產(chǎn)價值地位。此一要件的作用在于區(qū)分被保險人是否已經(jīng)擁有年金之期待權(quán)利，也就是說保險給付已經(jīng)具備“私使用性”，而不再處于保險人（政府）的裁量權(quán)范圍內(nèi)。按照年金保險的法理來說，年金額度的計算主要是依據(jù)保險額度以及保險年資，所以被保險人每繳納一次的保險費就應(yīng)當享有一定比例的年金請求權(quán)。然而，為了避免保險制度遭到不當利用或是浪費保險行政資源，一般年金保險大多訂有“等待期間”。被保險人必須要投保一定的年限之后，才能行使該年金的請求權(quán)，此時才具備財產(chǎn)價值之權(quán)利地位，即私使用性。（2）相當之自己給付。也就是說，年金的取得必須是基于被保險人以往的相對付出。此一要件的主要作用乃是與國家單方面的福利給付作區(qū)隔，當事人對于社會救助、社會促進與社會補償?shù)慕o付，都將因為欠缺自己給付的要件，而無法援引公法上財產(chǎn)權(quán)的保障規(guī)定。（3）生存保障之作用。[10](p123-127)也就是說，年金應(yīng)當能保障請求權(quán)人的生存所需。但是，由于此一要件容易與其他的社會給付項目產(chǎn)生功能上的混淆，已經(jīng)逐漸不被德國憲法實務(wù)所采納。

德國設(shè)定了嚴格的要件以避免過于隨意地將養(yǎng)老保險相關(guān)權(quán)利解釋為憲法保護的財產(chǎn)權(quán)。主要是出于以下幾點考量：第一，基于國家權(quán)利的“分權(quán)”體制與原則。假如承認人民可以徑自從憲法取得財產(chǎn)權(quán)的請求權(quán)利，并可訴諸法院來維護該權(quán)利時，則無異是將“政治政策”的決定權(quán)限，由國會轉(zhuǎn)移到法院。法律賦予立法者和司法者的任務(wù)發(fā)生了混淆。第二，從事實角度而言，養(yǎng)老保險的實踐，涉及國家資源的分配。這須由負責“政治責任”的立法者來決定。擬定先后的優(yōu)先次序，一步步達成目的。否則，直接個案承認人民可請求該些權(quán)利的實踐，即形成由法院來決定立法者的“預算權(quán)”，可能顧此失彼，缺乏“全面性”及“持續(xù)性”。

2.美國：新財產(chǎn)權(quán)理論。

現(xiàn)代工業(yè)社會導致財富流轉(zhuǎn)加速，弱者更弱，強者更強，社會貧富差距拉大。隨著現(xiàn)代人權(quán)思想的發(fā)展，也出于維護社會穩(wěn)定的迫切需要，各國紛紛出臺了社會保險政策。種種社會保險的出現(xiàn)，在保護公民基本生存權(quán)以及有尊嚴的生活方面發(fā)揮了極大作用，隨之而來的就是對該種行政給付的保護。在這種背景下，美國學者提出了一種“新財產(chǎn)權(quán)”理論，該理論試圖借助傳統(tǒng)的財產(chǎn)權(quán)來限制政府權(quán)力，保障公民的社會保障利益。[11]

美國在20世紀70年代以前，正當程序保護下的“財產(chǎn)”概念的范圍相當狹窄，它主要只包括財產(chǎn)法通常定義的不動產(chǎn)、動產(chǎn)和金錢或證券。社會福利、政府職位和經(jīng)營許可都被認為是政府授予的優(yōu)惠（Privilege），而非個人享有的財產(chǎn)權(quán)利。[7](p619)1963年出現(xiàn)一種“新財產(chǎn)權(quán)”理論。[12](p733)

“新財產(chǎn)權(quán)”理論認為，財產(chǎn)不僅包括了傳統(tǒng)的土地、動產(chǎn)、錢財，同時還包括了社會福利、公共職位、經(jīng)營許可等傳統(tǒng)“政府饋贈”（government largess），這些“饋贈”一旦變成了個人的“權(quán)利”，那么就應(yīng)受到憲法個人財產(chǎn)權(quán)保障條款的保護。該理論的創(chuàng)始人，美國哈佛大學法學院雷克教授列舉過這種“特權(quán)”所涵蓋的廣闊范圍就包括有：社會保障收入和福利津貼（income and benefits），例如社會福利津貼，失業(yè)津貼，撫育兒童補助，退伍軍人補助，各州及地方所舉辦的福利事業(yè)等。

雷克教授認為，現(xiàn)代社會之下政府正在源源不斷地創(chuàng)造財富，主要包括：薪水與福利、職業(yè)許可、專營許可、政府合同、補貼、公共資源的使用權(quán)、勞務(wù)等。這些財產(chǎn)是現(xiàn)代社會重要的財產(chǎn)形態(tài)，對這些財產(chǎn)的分配是通過公法實現(xiàn)的，而不是私法，其對于個人的生存與發(fā)展具有極為重要的作用?；诖死碚?，傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)權(quán)僅表現(xiàn)為私法上的權(quán)利體系這一說法就可能過于狹隘，因為公法上的權(quán)利也具有與物權(quán)和債權(quán)相同的性質(zhì)。尤其是在當代政府不斷地通過法律創(chuàng)造新的財產(chǎn)權(quán)，使財產(chǎn)權(quán)的種類驟然膨脹的情況之下，將其納入到財產(chǎn)權(quán)體系之內(nèi)，有益于充分保障與實現(xiàn)相關(guān)的權(quán)益。[13]

雷克教授認為，如果仍然按照傳統(tǒng)的財產(chǎn)理論和“特權(quán)——權(quán)利”劃分，將這些以政府給付為表現(xiàn)形式的利益理解為“特權(quán)”而不是“權(quán)利”，這一方面會造成對政府給付領(lǐng)受人的保護不力，即將其排除在憲法的保護范圍之外，另一方面他還有更深層次的擔憂:由于這些福利來自于政府給付，政府權(quán)力通過這些給付的利益影響、滲透乃至掌控本屬于個人自由、個人選擇、個人尊嚴的領(lǐng)域—而這些自由、選擇和尊嚴在傳統(tǒng)的個人財產(chǎn)領(lǐng)域界限內(nèi)是能夠得到保護和捍衛(wèi)的—政府可以隨時基于自認為必要的理由，比如公共利益，中止甚至撤銷福利給付。這樣，公權(quán)力的態(tài)意和武斷乃是對個人自由的粗暴干涉和可怕威脅；同樣政府還可以給福利領(lǐng)受者的領(lǐng)受資格施加諸多限制，比如領(lǐng)受者的道德品質(zhì)要求、犯罪記錄審查、政治活動傾向，甚至提出在一些政府公職受聘上必須宣誓效忠（loyalty oath）的要求等。同時，政府福利當局的日漸臃腫帶來無可避免的官僚作風、缺乏限制的行政自由裁量權(quán)以及在設(shè)定領(lǐng)受資格標準時的“尋租”等腐敗行為也都對個人自由、尊嚴產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)和侵蝕。因此，在雷克等自由派知識分子看來，美國人民對自由的理想和價值追求在福利國家背景下正面臨著前所未有的巨大壓力和阻礙，而這是不能容忍的。而且在面臨這種政府公權(quán)力對私人自由、個人領(lǐng)域的日益進犯的局面，根據(jù)傳統(tǒng)的財產(chǎn)法理論界定和理解的財產(chǎn)形態(tài)在保護公民時卻顯得力不從心，甚至束手無策。因為，越來越多的公民正在依賴政府給付的福利利益，而不是依賴傳統(tǒng)的財產(chǎn)形態(tài)維持生活（同時也就是維持自由和尊嚴）。雷克甚至認為，（政府）“給付的領(lǐng)受者當然還保留著自由以實踐他們的權(quán)利，然而自由實踐的代價則是冒失去經(jīng)濟來源的風險甚或失去生存立錐之地?！盵14]

3.中國臺灣地區(qū)：相關(guān)研究。

中國臺灣地區(qū)大法官解釋強調(diào)社會保險制度確保人民經(jīng)濟安全的功能。在廣泛承認社會保險給付財產(chǎn)權(quán)保障的前提下，進行個別法令限制給付的合憲性審查，積極發(fā)揮釋憲機關(guān)作為憲法守護者應(yīng)盡之職責。[8]

中國臺灣地區(qū)在司法實踐中經(jīng)歷了大法官釋憲實務(wù)的演變。大法官在釋字第187、201號解釋時已觸及要保護當事人公法上的財產(chǎn)請求權(quán)。臺灣“大法官”解釋就財產(chǎn)權(quán)主觀公法權(quán)利性質(zhì)的論述，展現(xiàn)在釋字第246號劉鐵錚大法官之不同意見書中。然而臺灣釋憲實務(wù)僅強調(diào)“私有財產(chǎn)”的保障，著眼于個別社會保險給付的“財產(chǎn)價值”，徑列入財產(chǎn)權(quán)保障中。解釋的焦點放在法令限制個別社會保險給付權(quán)益的合憲性審查，并未出現(xiàn)關(guān)于針對公法請求權(quán)之財產(chǎn)權(quán)保障原則性的論述。[8]釋字第312號解釋理由書中提及：“公務(wù)人員之財產(chǎn)權(quán)，不論系基于公法關(guān)系或私法關(guān)系而發(fā)生，國家均應(yīng)予以保障?！贬屪值?34號解釋，開始觸及尚未符合請求要件的公法財產(chǎn)權(quán)。[9](p84)大法官會議釋字第434號解釋，首次將“年金期待權(quán)保障”的概念納入憲法第十五條的保障下。[10](p98)

鐘秉正結(jié)合臺灣憲法實務(wù)對德國的三要件作出分析，并闡釋了臺灣對于養(yǎng)老保險給付請求權(quán)的憲法保護理論和現(xiàn)狀。首先，關(guān)于私使用性要件。根據(jù)臺灣大法官第434號解釋，被保險人繳費若干年后，即滿足年金制度的“等待期間”，其請求權(quán)也因此具有獨立的財產(chǎn)價值（私使用性），而不僅是屬于立法機關(guān)的裁量空間。如果年金應(yīng)經(jīng)符合等待期間請求權(quán)狀態(tài)，就應(yīng)當比尚未達到此一階段者享有較高的憲法保障。不過，這僅是德國憲法實務(wù)上發(fā)展出來的原則，而且至今仍交由立法機關(guān)為符合比例原則之具體實踐。臺灣現(xiàn)行年金制度中也有“年資并計”以及“返還保費”等相關(guān)的措施，雖然不似德國見解之細膩，但亦已達到某種程度之財產(chǎn)權(quán)保障。其次，關(guān)于自己給付要件。大法官釋字第246號解釋。鐘秉正認為，可推測大法官會議之要旨，而將退休金作為憲法保障范圍之要件訂為：請領(lǐng)人先前履行“相對的服勤或金錢給付”。承保機關(guān)可借此將國家單方面的福利津貼排除于財產(chǎn)權(quán)保障范圍之外。第三，關(guān)于生存保障要件。大法官釋字第280號解釋。退休金的基本功能，或言政府保障之最低額度，并非是領(lǐng)取要件。退休金的目的在于保障退休人員基本生活“以上”之生活水準。此為鐘秉正推測之大法官會議意見。并且，憲法實務(wù)上并未將“生存保障”作為年金財產(chǎn)權(quán)保障的要件，學理上也多將生存保障列為憲法第十五條生存權(quán)的保障范圍內(nèi)，并有社會救助法來落實。但是救助以“最低生活標準”為給付門檻，在實施手段上則以收入調(diào)查為主。由于標準訂立不易，而且財源有賴稅收，以至于實施效果不彰。故各國多以社會保險取代其中屬于長期性的生活扶助功能。[10](p137-141)

蔡維音對德國的“保險給付之對價性格”這一要件有如下看見，他認為，“對價關(guān)系”的概念實為今后關(guān)于社會保險之法律關(guān)系討論的重要關(guān)鍵之一，亦即，基于保險費繳納所取得之保險保障請求權(quán)，因為包含有當事人本身給付在內(nèi)，為基于先行提出之對價所換取得來的權(quán)利，具有“自我給付”的成分，因之與憲法中之財產(chǎn)權(quán)保障取得聯(lián)結(jié)，也因此取得較強的保障。蔡維音繼而指出，社會福利財產(chǎn)權(quán)保障的主張，必須謹慎為之，并非所有具有社會保險外型的社會給付請求權(quán)均能相同處理。因為保險制度之涉及時有差異，尤其是經(jīng)費來源的規(guī)劃部分，這個因素大幅度第影響保險請求權(quán)所能主張保障的內(nèi)涵，例如以往農(nóng)保財源有大多數(shù)來自于國家稅收的注入，而僅有少部分系由保費所支付，此時其“財產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)即有疑問。即使退一步先承認全民健保之保險保障請求權(quán)立于財產(chǎn)權(quán)保障之下，其所得主張的保障其實質(zhì)仍受到諸多限制。首先社會保險的開辦，其所追求的憲法目的，非禁止一端，從而對國民“基于生存所需保障”，到“社會性平衡”之意旨，以及健保本身體制存續(xù)之“制度保障”、到促進國民健康水準之“福祉最大化”，其中比較嚴格的憲法底限（如確保最低生存所需），也有必須保留給立法形成空間的憲法委托。[15](p165)

四、我國社會保險法律制度中的憲法問題

1.我國社會保險權(quán)利的發(fā)展演變軌跡。

我國社會保險權(quán)利也遵循著社會保障權(quán)—社會保險給付請求權(quán)—財產(chǎn)權(quán)的發(fā)展軌跡。我國《憲法》第45條規(guī)定了社會保障基本權(quán)利，該條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”

我國《憲法》第45條所保障的社會保障基本權(quán)利需要經(jīng)由法律的制定才能夠得到具體地落實與實現(xiàn)，社會保障權(quán)需要經(jīng)由從憲法到法律的實施途徑，亦即社會保障基本權(quán)必須依法律方可產(chǎn)生，并不能因為憲法的條文有所規(guī)定，即可由解釋該條文的方式產(chǎn)生該權(quán)利。2010年我國頒布《社會保險法》，從而從法律的層面上產(chǎn)生了公民與國家之間的社會保險法律關(guān)系，公民在法律規(guī)定的情形下享有社會保險給付請求權(quán)。

就社會保險給付請求權(quán)而言，其需要依據(jù)相關(guān)社會保險法方可產(chǎn)生，一旦產(chǎn)生，傳統(tǒng)的憲法上的財產(chǎn)權(quán)的范圍可能也要隨之改變，社會保險給付請求權(quán)可能就要納入到憲法財產(chǎn)權(quán)保障的范疇。

2.社會保險基金強制征繳的憲法爭議。

社會保險是對大的生活風險（疾病、老年等）給予保護的帶有強制性質(zhì)的共同承擔責任的聯(lián)盟。只有通過保險義務(wù)才能做到不同群體之間沒有歧視地獲得社會的有效保障。社會保險基金通過社會保險費（稅）籌集，并專門用于社會保險項目。一個國家在引進強制保險之際，對國民自主生涯規(guī)劃的干預乃至于重分配是否具有正當性，討論的焦點往往在于強制保險課諸于人民的負擔是否有合憲依據(jù)。社會保險中的權(quán)義關(guān)系，也并非只是單純的授益行政，其賦予保險對象請求保險給付權(quán)利的同時，也課予所有受益者繳納保險費之義務(wù)。而此強制納保之義務(wù)則可能侵犯了人民之財產(chǎn)權(quán)以及一般人格發(fā)展自由。這些涉及到對人民基本權(quán)利的限制，需要憲法保留的要件，來決定任何一個涉及侵犯人民基本權(quán)利之國家最高權(quán)力（立法、行政及司法）行為的合憲性。憲法保留要件為：（1）基于公共利益之考量；（2）法律保留；（3）符合比例原則。[16](p348)

從合目的性來看，社會保險系透過社會政策的方法，共同經(jīng)濟的關(guān)心，以及社會性危險的維護等方式求其社會多數(shù)人的生活保障。中國臺灣地區(qū)司法院釋字472號解釋文中宣示“強制納保、繳納保費之規(guī)定，系基于社會互助、危險分攤及公共利益之考量，符合憲法推行全民健康保險之意旨，尚無違憲之虞?！盵15](p150)就擴大社會保險被保險人范圍而言，倘若立法者不以滿足強制對象的“客觀保障需求”為目的，而僅是為了開辟新的保險財源，即有違憲之虞。[10](p78)

從必要性來看，自由性的保險往往使得身體健康、收入較高等風險性低的國民不愿意投保，因而產(chǎn)生只有危險性較高的群體投保的“逆選擇”問題。如此的弱勢保險必然會因為高額支出以及成員的低負擔能力而無法維持營運，致使政府必須以國庫承接其虧損，喪失設(shè)立保險制度的原意。所以，強制納保的措施乃是實施社會保險所必要的手段。[10](p65)在我國私人健康保險并不發(fā)達的狀況下，由于缺乏充分的動機與資力，難以期待國民依靠自發(fā)的健康管理及現(xiàn)行之私人健康保險的運作，來在現(xiàn)況中達成良善的國民健康管理，而且也無替代性的手段可供選擇，因此應(yīng)可滿足必要性的審查基準。[15](p151)另外，對于雇主因為強制保險所負擔的部分保費，學者認為是雇主所應(yīng)負擔的社會責任。而且經(jīng)濟學上亦將保險費用計入生產(chǎn)成本與薪資成本中，進而轉(zhuǎn)嫁與消費者，因而不過分影響企業(yè)之經(jīng)濟自由。[10](p80)

最后在狹義比例原則的審查上，人民之保費負擔義務(wù)所造成之財產(chǎn)上及自由上的侵犯，相較于賦予個人的醫(yī)療照顧請求權(quán)與全民健康政策所追求的法益，難謂有失衡平，因此，強制納保規(guī)定并不構(gòu)成過度侵害。[15](p151)只要社會保險的保費負擔不致于過重，而被保險人又有其保障需求，因此，社會保險對于基本權(quán)利的限制仍屬合憲，尤其是被保險人因此取得對于疾病、意外與老年等相對性的保障，更能符合“均衡原則”之要求。[10](p78)

3.社會保險基金支付的憲法爭議。

美國前總統(tǒng)羅斯福在一段著名的講話中說：“我們征集的那些工薪稅，使納稅人具有了法律上、道德上和政治上的權(quán)利去獲取他們的退休金……這些稅收也使得沒有那些該死的政客可以廢除我的社會保障項目?！盵5](p73)社會保險制度尤其是年金制度具有長期運作的性質(zhì)，就拿我國的養(yǎng)老保險中的新人新辦法來說，1997年后參加工作的新職工個人繳費年限累計滿15年的,退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。這是對大約2030年后的制度設(shè)計,當事人所具有的權(quán)利是30—40年后的權(quán)利。在人口老齡化以及經(jīng)濟發(fā)展不可預測的情況下，誰又能夠擔保羅斯福所言的社會保障項目一定不會被廢除？國家如何能夠保證被保險人于數(shù)十年后仍然可以領(lǐng)取到預期中的社會保險金？如果到時社會保險制度發(fā)生廢改立等變化，民眾又該如何去應(yīng)對？凡此種種都將牽動憲法上的爭議。

一是社會保險給付請求權(quán)應(yīng)納入憲法上的財產(chǎn)權(quán)范疇。

從德國、美國以及中國臺灣地區(qū)的理論與實踐來看，社會保險給付請求權(quán)符合認定財產(chǎn)權(quán)的三要件或者其他標準，已經(jīng)被認為是財產(chǎn)權(quán)的一種。在德國，財產(chǎn)權(quán)理論的演進出現(xiàn)將財產(chǎn)權(quán)囊括的范圍不斷擴大之趨勢。在德國的憲法判決中，已出現(xiàn)將憲法財產(chǎn)權(quán)保障從私法財產(chǎn)權(quán)延伸至社會保險所生的公法給付請求權(quán)的先例。而美國的新財產(chǎn)權(quán)理論，更是明確的將社會保障收入和福利津貼（income and benefits）納入到憲法財產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)。在我國臺灣地區(qū)，大法官解釋強調(diào)社會保險制度確保人民經(jīng)濟安全的功能。已廣泛承認社會保險給付應(yīng)作為財產(chǎn)權(quán)進行保障。而大法官會議釋字第434號解釋，更是首次將“年金期待權(quán)保障”的概念納入憲法的保障之下。

二是社會保險給付請求權(quán)能否抗拒必要的立法修正。

如前所述，社會保險給付請求權(quán)具備一定的財產(chǎn)權(quán)性格，如果政府對于被保險人的年金給付額度或是給付期待權(quán)利等具有財產(chǎn)價值之主觀公法權(quán)利采取削減的措施時，即有可能侵害當事人憲法上的財產(chǎn)權(quán)保障。[9](p81)

然而，由于社會保險所耗費社會資源龐大，且涉及財富的重新分配，因而必須保留給立法者相當多的手段選擇、調(diào)整的自由，一方面是為了社會保險制度的永續(xù)運作的必要，一方面也是基于資源分配之民主正當性。簡言之，社會保險必須因應(yīng)社會經(jīng)濟情勢變遷而保持調(diào)整之彈性，此意旨已包含在當初的立法形成委托之中，若以為被保險人自保險關(guān)系成立以后，即可要求所有相關(guān)保險條件不得為不利的變更，則此失去調(diào)適能力的社會保險制度顯然將無法長期持續(xù)運作。正是基于此，即使承認被保險人的權(quán)利受到財產(chǎn)權(quán)的保障，也無法抗拒必要的立法修正（包含裁減給付之措施）。[15](p164-165)但也應(yīng)基于國家行為連續(xù)性的考量，盡量設(shè)置過渡性階段的保護措施，以減緩其所受之損害。

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責任編輯周剛

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1003-8477（2013）08-0154-05

王顯勇（1976—），男，法學博士，博士后，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院副教授。管思飛（1987—），女，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院碩士研究生。

北京市教委項目“養(yǎng)老保險法律問題研究”和首都經(jīng)濟貿(mào)易大學中青年教師科研提升項目。