地方財(cái)政科技投入模式及其引導(dǎo)作用機(jī)制

■ 孫晉眾 副教授 龐正華（、五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 廣東江門 5900 、江門市科技局 廣東江門 59000）

地方財(cái)政科技投入模式

地方財(cái)政科技投入模式是指地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入科技事業(yè)的具體方式，主要包括宏觀層面科技經(jīng)費(fèi)的撥付制度和微觀層面科研經(jīng)費(fèi)的管理方式（畢娟，2012）。改革開放以來，我國(guó)地方財(cái)政科技投入模式經(jīng)歷了由高度集中型到集中與分散相結(jié)合再到多元分散型的轉(zhuǎn)變，財(cái)政科技投入的強(qiáng)度和效率不斷提高，對(duì)企業(yè)研發(fā)投入以及社會(huì)資本的引導(dǎo)放大作用進(jìn)一步增大。

（一）無償資助

無償資助是當(dāng)前地方政府科技投入的主要方式，包括項(xiàng)目資助、過程資助、事后補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和貸款貼息等多種形式。項(xiàng)目資助是按照“自由申請(qǐng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、專家評(píng)審、擇優(yōu)支持”的原則，對(duì)由高校和科研院所承擔(dān)，屬于基礎(chǔ)研究或社會(huì)公益研究，無直接經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，財(cái)政予以無償支持。過程資助是指對(duì)爭(zhēng)取上市的企業(yè)分階段給予資助，或者根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況和取得的階段性成果采用分期撥款方式。事后補(bǔ)助是指對(duì)以企業(yè)為主承擔(dān)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也以企業(yè)投入為主，屬中試、成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用、示范、產(chǎn)業(yè)化和上市，預(yù)期可取得直接經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，在項(xiàng)目成功后給予一次性補(bǔ)助。以獎(jiǎng)代補(bǔ)是指對(duì)前期沒有獲得政府資助的重大科技成果或技術(shù)采取政府獎(jiǎng)勵(lì)的形式予以補(bǔ)助。貸款貼息是指企業(yè)為實(shí)施科技項(xiàng)目，開展技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目而使用銀行貸款，政府補(bǔ)貼利息支出。

（二）償還性資助

償還性資助是指財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的有償和可循環(huán)使用，主要包括技術(shù)研究與開發(fā)資金的有償投入、天使投資、科技風(fēng)險(xiǎn)投資和創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)等形式。逐漸提高償還性資助所占比重是今后財(cái)政科技投入改革的方向。技術(shù)研究與開發(fā)資金的有償投入是指企業(yè)申請(qǐng)使用地方政府技術(shù)研發(fā)資金，在使用周期結(jié)束后需按照技術(shù)研發(fā)有償資金使用合同所約定的比例予以償還。天使投資是指政府牽頭或出資設(shè)立天使投資基金，為種子期和初創(chuàng)期科技創(chuàng)型項(xiàng)目提供急需的天使投資，具有準(zhǔn)入門檻低、非盈利性和運(yùn)作模式靈活等特點(diǎn)。科技風(fēng)險(xiǎn)投資是指政府出資與社會(huì)資本合作設(shè)立科技創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，目的是通過政府資金的杠桿放大作用，撬動(dòng)更多的社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資，加強(qiáng)對(duì)初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期科技型中小企業(yè)的融資支持。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)是指政府出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以母基金的形式再投資于其他創(chuàng)投企業(yè)，通過階段參股、跟進(jìn)投資、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資保障等方式發(fā)揮引導(dǎo)作用，推動(dòng)各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)區(qū)域集聚和發(fā)展。

（三）政策扶持

政策扶持主要包括金融支持、政府采購(gòu)和稅收優(yōu)惠。金融支持是指政府為了拓寬科技型中小企業(yè)融資渠道和降低融資成本，以財(cái)政補(bǔ)貼的形式推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)開展科技信貸、科技保險(xiǎn)和融資擔(dān)保，具體形式有風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、貸款獎(jiǎng)勵(lì)和保費(fèi)補(bǔ)貼等。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償是指政府出資設(shè)立科技貸款、科技擔(dān)保、科技保險(xiǎn)和創(chuàng)業(yè)投資等風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，建立政府、銀行、企業(yè)以及中介機(jī)構(gòu)多元參與的科技擔(dān)保和信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。貸款獎(jiǎng)勵(lì)是指政府設(shè)立科技貸款績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行進(jìn)一步加大對(duì)科技型中小企業(yè)的信貸支持力度。保費(fèi)補(bǔ)貼是指政府設(shè)立政策性融資擔(dān)保基金，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司開展的科技融資擔(dān)保與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以補(bǔ)助，提高它們對(duì)科技型中小企業(yè)融資擔(dān)保和保證保險(xiǎn)的能力和積極性。

政府采購(gòu)具有促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新和扶持國(guó)貨的政策功能。政府通過加大采購(gòu)首購(gòu)和訂購(gòu)力度，有效促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品研發(fā)和走向市場(chǎng)。稅收優(yōu)惠屬于財(cái)政間接支持方式，目前集中體現(xiàn)在企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和營(yíng)業(yè)稅政策方面。當(dāng)前，稅收支持政策還存在間接稅收優(yōu)惠政策范圍過窄、稅收政策激勵(lì)機(jī)制有待完善等問題。

地方財(cái)政科技投入作用機(jī)制

不斷創(chuàng)新財(cái)政科技投入機(jī)制，引導(dǎo)、示范和帶動(dòng)銀行信貸、創(chuàng)業(yè)投資資金、企業(yè)研發(fā)資金及其他社會(huì)資金參與科技創(chuàng)新，突破自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，建立政府投入為引導(dǎo)、企業(yè)投入為主體、金融信貸為支撐、社會(huì)資金廣泛參與的科技投入體系，是地方政府推動(dòng)區(qū)域科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然選擇。地方財(cái)政科技投入的引導(dǎo)和作用機(jī)制可分為基金引導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、增信再擔(dān)保和融資聯(lián)動(dòng)。

（一）基金引導(dǎo)機(jī)制

引導(dǎo)基金是由政府出資設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，它的引導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在：一是發(fā)揮政府資金的杠桿作用，引導(dǎo)民間資本、商業(yè)資本及其它社會(huì)資本參與設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金；二是發(fā)揮政府資金的政策導(dǎo)向作用，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對(duì)地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和種子期、初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的投資。引導(dǎo)基金發(fā)揮作用的機(jī)制主要體現(xiàn)在它的運(yùn)作模式上。以參股支持為例，政府出資組建母基金，母基金再以參股方式與社會(huì)資本共同發(fā)起組建子基金，并通過參與子基金運(yùn)作，引導(dǎo)子基金投資于政府重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。政府資金在子基金中所占比例越低，杠大放大效應(yīng)就越明顯。對(duì)于融資擔(dān)保來說，引導(dǎo)基金通過政府信用為已設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供擔(dān)保，增強(qiáng)其對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資能力。作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)將其股權(quán)作為反擔(dān)保或作為質(zhì)押提供給政府引導(dǎo)基金。這種方式不直接或占用很少政府資金，能更好地提高政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的放大效應(yīng)，但通常適用于信用體系健全的國(guó)家和地區(qū)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

銀行貸款和風(fēng)險(xiǎn)投資是科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化重要的資金來源，但科技信貸業(yè)務(wù)本身所具有的高風(fēng)險(xiǎn)、低收益特性，阻礙了商業(yè)銀行及其中介機(jī)構(gòu)對(duì)科技型中小企業(yè)的融資支持。因此，建立政府、銀行、企業(yè)以及擔(dān)保和保險(xiǎn)等中介機(jī)構(gòu)多元參與的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制，使有限的財(cái)政資金撬動(dòng)更多的社會(huì)資本投入。目前，政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ接小皳?dān)保基金+科技貸款”和“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償+科技貸款”。

“擔(dān)保基金+科技貸款”是指政府單獨(dú)或與金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體共同出資，設(shè)立政策性融資擔(dān)?；?，委托專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。政府財(cái)政根據(jù)擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)展情況，每年按一定比例適當(dāng)增資，并會(huì)同有關(guān)部門確定貸款損失的年度代償最高限額，對(duì)限額以內(nèi)、擔(dān)?；鹱陨頍o法承擔(dān)的代償損失，由同級(jí)財(cái)政部門審核后彌補(bǔ)。擔(dān)?；鹋c合作銀行開展業(yè)務(wù)的方式有見保即貸（按優(yōu)質(zhì)客戶管理辦法確定的優(yōu)質(zhì)企業(yè)）、見貸即保（擔(dān)保公司委托授權(quán)銀行對(duì)擔(dān)保企業(yè)進(jìn)行評(píng)審）以及貼保貸一條龍服務(wù)。

“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償+科技貸款”有三種運(yùn)作模式。一是政府設(shè)立科技信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，支持銀行按一定放大比例發(fā)放免抵押、免擔(dān)保的科技信用貸款，并對(duì)貸款損失按預(yù)先確定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例和最高補(bǔ)償限額予以補(bǔ)償。二是根據(jù)當(dāng)年新增科技貸款總量，政府給予商業(yè)銀行一定比例風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金。三是引入保險(xiǎn)公司開辦科技型中小企業(yè)履約保險(xiǎn)，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金給付投保費(fèi)用，商業(yè)銀行發(fā)放履約保險(xiǎn)貸款。

此外，為引導(dǎo)和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)加大對(duì)初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的投資，政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)項(xiàng)目投資損失給予一定補(bǔ)償。

（三）增信再擔(dān)保機(jī)制

再擔(dān)保具有信用增級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)分散和運(yùn)行監(jiān)管等功能。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要由政府出資組建，實(shí)行“會(huì)員制”，政府、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行通過認(rèn)購(gòu)保證金方式成為會(huì)員，并使用一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，定期為再擔(dān)保機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本。政府通過再擔(dān)保體系建設(shè)，可以有效發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向和社會(huì)資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用，提高信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的融資擔(dān)保能力。

政府資金支持科技型中小企業(yè)在債券市場(chǎng)直接融資的一個(gè)有效模式就是區(qū)域集優(yōu)直接債務(wù)融資。在“區(qū)域集優(yōu)”模式框架下，中債公司為中小企業(yè)債務(wù)融資工具發(fā)行提供信用增進(jìn)服務(wù)，地方政府設(shè)立中小企業(yè)直接債務(wù)融資發(fā)展基金作為融資保障和風(fēng)險(xiǎn)緩失措施。當(dāng)債券出現(xiàn)違約時(shí)，中債公司對(duì)投資人承擔(dān)償付義務(wù)，政府設(shè)立的發(fā)展基金再向中債公司提供一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。由于有了政府資金支持，中債公司就可以降低發(fā)行企業(yè)的遴選標(biāo)準(zhǔn)，支持更多中小企業(yè)在債券市場(chǎng)直接融資，從而放大了財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金的杠桿效應(yīng)。

（四）融資聯(lián)動(dòng)機(jī)制

政銀擔(dān)合作。根據(jù)政府信用參與、民間資本運(yùn)作、開發(fā)性金融管理的原則，政府相關(guān)部門加強(qiáng)融資性擔(dān)保行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并通過財(cái)政資金給予增信支持。優(yōu)質(zhì)民營(yíng)擔(dān)保公司組成擔(dān)保集合，統(tǒng)一評(píng)審、統(tǒng)一推薦，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。商業(yè)銀行對(duì)項(xiàng)目入口、評(píng)審發(fā)放、本息回收實(shí)施全流程管理，并通過“三級(jí)審查、三級(jí)違約分擔(dān)”實(shí)施有效風(fēng)險(xiǎn)控制?！叭?jí)審查”是指首先由融資性擔(dān)保公司獨(dú)立開發(fā)客戶，并將推薦客戶報(bào)送擔(dān)保集合初審，再由擔(dān)保集合民主評(píng)議會(huì)（由政府部門、平臺(tái)公司、擔(dān)保公司組成）評(píng)議通過，最后報(bào)商業(yè)銀行審批。“三級(jí)違約分擔(dān)”是指對(duì)發(fā)生的貸款損失，首先扣收主推薦擔(dān)保公司保證金，再扣收加入擔(dān)保集合擔(dān)保公司的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，最后扣收政府繳存的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。投保貸聯(lián)動(dòng)。按照先投后貸、先貸后投、股權(quán)+債權(quán)的模式，擔(dān)保機(jī)構(gòu)（或保險(xiǎn)公司）為中小企業(yè)獲取銀行貸款提供信用增進(jìn)，創(chuàng)投機(jī)構(gòu)提供股權(quán)投資和上市輔導(dǎo)服務(wù)。商業(yè)銀行、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司三方共同對(duì)中小企業(yè)的貸款申請(qǐng)進(jìn)行篩選和調(diào)查，確定投資款與貸款的比例，并約定在特定時(shí)間特定條件下對(duì)企業(yè)成長(zhǎng)的收益分享機(jī)制。在投保貸聯(lián)動(dòng)中，中小企業(yè)以應(yīng)收賬款、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或未上市企業(yè)股權(quán)等作為質(zhì)押，不僅能獲得銀行貸款支持，而且會(huì)得到創(chuàng)投機(jī)構(gòu)“融資+融智”的綜合性服務(wù)。

優(yōu)化地方財(cái)政科技投入建議

R&D活動(dòng)具有公共品性、外溢性和高風(fēng)險(xiǎn)性，財(cái)政科技投入能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，強(qiáng)化社會(huì)和企業(yè)從事R&D活動(dòng)的動(dòng)機(jī)，通過減弱風(fēng)險(xiǎn)或?qū)L(fēng)險(xiǎn)外部化來增加激勵(lì)，改變R&D執(zhí)行者的成本-收益函數(shù)（曲昭仲，2005）。此外，財(cái)政科技投入對(duì)社會(huì)資本具有強(qiáng)烈的政策引導(dǎo)和示范作用，可以帶動(dòng)全社會(huì)科技投入水平顯著增加。政府要建立財(cái)政科技投入適度超前的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入不低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政科技投入方式，提高償還性資助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、貸款貼息、后補(bǔ)助以及股權(quán)融資等方式的比重，從單一經(jīng)費(fèi)撥款向事前資助、事中跟投、事后補(bǔ)償、政府獎(jiǎng)勵(lì)等多種方式轉(zhuǎn)變。除此之外，地方政府還應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：

加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立財(cái)政、科技、計(jì)劃等部門科技資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門職責(zé)分工和投入重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從分散投入到聚焦本地區(qū)重大、重點(diǎn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的轉(zhuǎn)變。建立由政府相關(guān)部門組成的科技金融專項(xiàng)工作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決科技金融工作中的重大問題。突出財(cái)政科技投入重點(diǎn)。加大對(duì)以企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合研發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游共同研發(fā)等研發(fā)創(chuàng)新模式的資助力度，加強(qiáng)對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化、科技創(chuàng)新基地、科技創(chuàng)新平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等的支持。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)R&D投入和非R&D投入、政策支持與資金支持的關(guān)系。建立財(cái)政科技投入引導(dǎo)放大機(jī)制。發(fā)揮政府資金增信和補(bǔ)償作用，以政府信用撬動(dòng)商業(yè)信用，通過設(shè)立各類政策性基金撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與科技創(chuàng)新。改變政府資金投入方式，變直接投入為引導(dǎo)投入，通過階段參股、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)刃问教岣哒Y金放大增倍效應(yīng)。建立科技融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。加大對(duì)企業(yè)技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化所使用銀行貸款的貼息支持，對(duì)金融機(jī)構(gòu)開展科技信貸、科技擔(dān)保和科技保險(xiǎn)給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)建立政府、銀行、企業(yè)以及創(chuàng)投、擔(dān)保、保險(xiǎn)等多元化參與的科技融資風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。建立稅收政策激勵(lì)機(jī)制。創(chuàng)新稅收激勵(lì)方式，加大對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的支持力度。加強(qiáng)各個(gè)稅種之間的內(nèi)在協(xié)調(diào)，建立覆蓋科技創(chuàng)新全過程、有機(jī)統(tǒng)一的稅收政策體系。建立稅收政策與財(cái)政金融政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮政策協(xié)同效應(yīng)，引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。

1.畢娟.北京市財(cái)政科技投入管理模式演變及創(chuàng)新思考.財(cái)會(huì)月刊，2012(1)

2.曲昭仲，孫澤生.地方財(cái)政科技投入模式選擇分析.經(jīng)濟(jì)問題，2005(5)