芻議海洋測繪及其在海洋行政執(zhí)法中的應(yīng)用與思考＊

黃厚衡

(中國海監(jiān)第十支隊 ?？?570311)

1 前言

測繪，漢語《辭?！返尼屃x是:“測量和地圖制圖的總稱，運用各種測量手段，測定地面點的平面位置和高程，描繪地球表面的形態(tài)，編繪和印制各種測量成果和地圖資料，為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和科學(xué)研究服務(wù)”?！稖y繪法》對測繪的定義是指對自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述以及對獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進行處理和提供的活動。測繪按專業(yè)范圍可分為:大地測量、測繪航空攝影、攝影測量與遙感、工程測量、地籍測繪、房產(chǎn)測繪、行政區(qū)域界線測繪、地理信息系統(tǒng)工程、地圖編制、海洋測繪等。海洋測繪是以海洋水體和海底為對象，測定海洋大地水準面和平均海面、海底和海面地形、海洋重力以及海洋磁力、海洋環(huán)境等自然和社會信息的地理分布及其編制各種海圖，為艦船航行安全、海洋工程建設(shè)提供保障。海洋測繪作為基礎(chǔ)性的技術(shù)支撐手段，為海域海島的使用提供準確、科學(xué)的數(shù)據(jù)，為海洋行政主管部門審查許可和行政執(zhí)法提供依據(jù)和監(jiān)督管理信息，維護國家海域海島使用權(quán)和海域海島使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進海域、海島的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。

2 海洋測繪及其在海洋行政執(zhí)法中的應(yīng)用

根據(jù)《海域使用管理法》《海島保護法》等法律規(guī)定，海洋測繪在海域海島行政審批和執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，貫穿了用海用島預(yù)審、海域海島使用論證、行政許可、確權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)管等各個層面。下面就海洋測繪在海域海島執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用，從海洋測繪資質(zhì)、測繪系統(tǒng)、測繪儀器設(shè)備及人員、海域海島測量、測繪成果等方面進行論述與分析。

2.1 海洋測繪資質(zhì)

資質(zhì)是指在某行業(yè)具備專業(yè)的知識并且取得了本行業(yè)主管機構(gòu)或者本行業(yè)權(quán)威機構(gòu)頒發(fā)的執(zhí)業(yè)許可證，即具有“專業(yè)資質(zhì)”，具備向社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的資格?！稖y繪法》規(guī)定，國家對從事測繪活動的單位實行測繪資質(zhì)管理制度，依法取得相應(yīng)等級測繪資質(zhì)證書的單位方可從事測繪活動，測繪單位不得超越其資質(zhì)等級許可的范圍從事測繪活動或者以其他測繪單位的名義從事測繪活動，并不得允許其他單位以本單位的名義從事測繪活動。測繪資質(zhì)分為甲、乙、丙、丁四級，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國家測繪地理信息局負責(zé)甲級測繪資質(zhì)審查、發(fā)放資質(zhì)證書，省級測繪地理信息局負責(zé)乙、丙、丁三級測繪資質(zhì)審查、發(fā)放資質(zhì)證書。依據(jù)《測繪資質(zhì)分級標準》的相關(guān)規(guī)定，持有甲 (特)級測繪資質(zhì)的單位和持有海洋測繪專業(yè)甲、乙或丙級測繪資質(zhì)的單位方可從事海洋測繪工作。

在海域海島執(zhí)法監(jiān)管委托測量時，執(zhí)法單位應(yīng)審查擬委托方持有的《測繪資質(zhì)證書》等級、有效期、業(yè)務(wù)范圍等是否符合相關(guān)規(guī)定，同時為避免行政相對人的不必要質(zhì)疑，增強測繪結(jié)論的證明力，國家海監(jiān)支隊的委托測量應(yīng)盡可能委托國家海洋局系統(tǒng)以外的海洋測繪單位。測量鑒定委托書要明確委托事項和要求，如測繪依據(jù)的國家法規(guī)和技術(shù)標準、測繪內(nèi)容、測繪人員和儀器設(shè)備及測繪質(zhì)量要求、測量報告和圖件的提交期限等。

2.2 海洋測繪系統(tǒng)

國家建立全國統(tǒng)一的大地坐標系統(tǒng)、平面坐標系統(tǒng)、高程系統(tǒng)，從事測繪活動應(yīng)當(dāng)使用國家規(guī)定的測繪系統(tǒng)。目前，國家的高程系統(tǒng)為1985國家高程基準，即以黃海 (青島)1952—1979年潮汐觀測資料計算出的多年平均海平面作為全國統(tǒng)一的高程基面，高程測繪在海洋行政執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用不多。在海域海島、海洋工程測繪中常用的坐標系為1954年北京坐標系、1980年西安大地坐標系、WGS－84世界大地坐標系，部分地區(qū)采用2000國家大地坐標系，上述每種坐標系均有大地坐標值 (度分秒)和平面坐標值 (m)。因建設(shè)、城市規(guī)劃和科學(xué)研究的需要，部分地區(qū)經(jīng)測繪行政主管部門批準建立相對獨立的平面坐標系統(tǒng)，如在海南省，建立了海南平面坐標系、洋浦平面坐標系、清瀾平面坐標系等，獨立平面坐標系與國家坐標系有相應(yīng)參數(shù)進行坐標轉(zhuǎn)換。

坐標系之間的轉(zhuǎn)換采用七參數(shù)方法或四參數(shù)方法，坐標系不同、地域不同，其轉(zhuǎn)換參數(shù)也不同。各地區(qū)各坐標系的坐標系轉(zhuǎn)換參數(shù)屬于國家機密資料，由國家、省級測繪行政主管部門管理，需進行坐標系轉(zhuǎn)換時，向主管部門提出書面申請，經(jīng)批準后由其提供轉(zhuǎn)換后的坐標成果，轉(zhuǎn)換精度一般為±0.5m。直接利用網(wǎng)絡(luò)各種坐標轉(zhuǎn)換軟件進行的坐標值轉(zhuǎn)換，由于轉(zhuǎn)換參數(shù)不完善，其誤差值可達幾十米，故不能在執(zhí)法實踐中采用。

《海籍調(diào)查規(guī)范》(HY/T124－2009)規(guī)定記載項目用海的位置、界址等采用WGS－84世界大地坐標系;國家海洋局2011年6月9日印發(fā)的《無居民海島使用測量規(guī)范》規(guī)定了無居民海島使用權(quán)界址坐標、用島區(qū)塊面積、用島面積、建筑物和設(shè)施占島面積等測繪采用2000國家大地坐標系 (CGCS2000)。海域海島執(zhí)法監(jiān)管測量時，要求測繪單位提供的測繪成果須采用《海籍調(diào)查規(guī)范》《無居民海島使用測量規(guī)范》規(guī)定的坐標系，以達到統(tǒng)一且具有可比性。

2.3 海洋測繪儀器設(shè)備及人員

海域、海島測量使用的儀器設(shè)備主要有GPS(RTK、DGPS)、測距儀、經(jīng)緯儀、全站儀、水準儀、皮尺等。測量儀器設(shè)備的性能指標應(yīng)能滿足相關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的測量精度要求，應(yīng)按國家規(guī)定進行計量檢定或校準，以保證量值準確可靠，檢定或校準合格后且在有效期內(nèi)的測量儀器方能應(yīng)用于海域海島測量工作中。

在海域海島測繪中使用較為頻繁的儀器設(shè)備是GPS，其單機單點定位精度±3～15m，采用差分定位精度可達亞米級。隨著測繪科學(xué)技術(shù)的不斷進步，RTK(載波相位動態(tài)實時差分)作為一種新的常用的GPS測量方法，近年來發(fā)展比較迅速，能夠在野外實時得到厘米級定位精度，在測量實踐中誤差在±2～5cm，定位結(jié)果歷時不足1s，效率極高。RTK在各種控制測量、地形測圖、工程選線及工程放樣中應(yīng)用廣泛，與常規(guī)儀器相比非常明顯地提高了作業(yè)效率和作業(yè)精度。2011年7月1日海南省建成CORS系統(tǒng)，極大地提高了RTK的測量范圍，在數(shù)據(jù)傳輸方面也有了長足的進展，由原先的電臺傳輸發(fā)展到現(xiàn)在的GPRS和GSM網(wǎng)絡(luò)傳輸，大大提高了數(shù)據(jù)的傳輸效率，擴大了范圍，儀器更容易操作。測繪圖件編輯軟件版本也不斷得到更新，編輯功能更強大。為提高測量精度，在海監(jiān)執(zhí)法實踐中應(yīng)要求受托的測繪單位盡可能使用RTK儀器進行界址點的測量。

海域海島測量人員應(yīng)具有相應(yīng)的專業(yè)測量知識，并經(jīng)測繪行政主管部門或其委托單位組織的培訓(xùn)、考核，考核合格后持證上崗。在執(zhí)法測量中，測繪人員應(yīng)當(dāng)持有測繪行政主管部門頒發(fā)的測繪作業(yè)證，如暫時沒有測繪作業(yè)證也可用測量人員測繪專業(yè)任職資格證書替代。測量人員是否具有專門的知識、技能，不屬于委托方實質(zhì)審查的范圍，委托方的判斷，僅依據(jù)測量人員是否具備測繪行政主管部門授予的執(zhí)業(yè)資格證書這一外觀形式。

2.4 海域海島測量

(1)測量技術(shù)標準和方法。用海用島測繪技術(shù)標準主要有《工程測量規(guī)范》(GB50026－2007)、《海籍調(diào)查規(guī)范》 (HY/T124－2009)、《無居民海島使用測量規(guī)范》(國家海洋局2011年6月9日印發(fā))、《海域使用分類》 (HY/T 123－2009)、《海域使用面積測量規(guī)范》 (HY 070－2003)、《1∶500、1∶1000、1∶2000地形圖圖式》(GB/T20257.1－2007)等，一般采用信標差分GPS(RBN－DGPS)或載波相位GPS(RTK)定位法來測量用海用島的拐點坐標值，然后計算其面積。

(2)控制測量。在實測之前應(yīng)利用測區(qū)附近、由測繪行政主管部門提供的GPS控制點，盡可能用C級及以上控制點，不用工程施工設(shè)置的控制點。采用DGPS測量時，申請兩個控制點，將DGPS接收機分別置于兩個控制點各不少于2h進行比對校核，以校正可能存在的系統(tǒng)誤差;采用RTK測量時，申請3個控制點，將移動站分別置于控制點上求算轉(zhuǎn)換參數(shù)和高程擬合參數(shù)，并利用第3個控制點核驗平面定位和高程測量精度。如已有控制點距測區(qū)較遠，則應(yīng)通過靜態(tài)測量新建適當(dāng)?shù)募用芸刂泣c，以保證測量精度?！逗＜{(diào)查規(guī)范》規(guī)定平面控制點的定位誤差應(yīng)不超過±0.05cm。

(3)測區(qū)施測。在保證測量儀器設(shè)備性能和衛(wèi)星接收信號良好的情況下，輸入正確的中央子午線經(jīng)度，按照測繪技術(shù)規(guī)范和標準對用海 (用島)范圍各拐點進行實地測量，凡有曲折度的頂點均進行測量，形成一個獨立的封閉線。在測量過程中應(yīng)逐項填寫相關(guān)作業(yè)表格，當(dāng)所規(guī)定的作業(yè)項目全部完成，記錄資料完整、無誤，并符合技術(shù)設(shè)計有關(guān)內(nèi)容要求時，方可結(jié)束作業(yè)?！逗＜{(diào)查規(guī)范》規(guī)定位于人工海岸、構(gòu)筑物及其他固定標志物上的用海拐點或標志點，其測量誤差應(yīng)不超過的±0.1m;《無居民海島使用測量規(guī)范》規(guī)定用島區(qū)塊頂點坐標誤差不超過±0.5m。

2.5 海洋測繪成果

海域海島外業(yè)測量結(jié)束后，測量工作應(yīng)轉(zhuǎn)入內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理和測繪報告出具階段。內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理時應(yīng)對測區(qū)的現(xiàn)場測量數(shù)據(jù)進行標準化處理，修正測量結(jié)果，根據(jù)實測拐點和標志點坐標，依據(jù)拐點與標志點的位置關(guān)系，推算其他拐點的坐標，進而形成封閉的用海用島范圍拐點線，計算用海面積。測量內(nèi)業(yè)工作完成后測繪單位應(yīng)編制測量報告并按時向委托方提交。測量報告應(yīng)包含如下內(nèi)容:測量任務(wù)來源及項目概況，測量單位簡介及資質(zhì)證明，測量方案(包括測量方法、測量儀器型號等)，坐標系、投影方式、中央子午線經(jīng)度，平面控制測量及精度，面積計算方法與結(jié)果，報告后附用海(用島)區(qū)域位置圖、用海 (用島)范圍圖、各拐點坐標值、測量委托書、儀器設(shè)備檢定 (校準)證書、測量人員測繪作業(yè)證 (測繪專業(yè)任職資格證)及相關(guān)測量記錄表等，鑒定測量報告應(yīng)有測量人員的簽名和測量單位的蓋章。

《行政訴訟法》第三十一條第一款第 (六)項規(guī)定鑒定結(jié)論是一種法定的證據(jù)形式，可以依法用于證明案件事實;《海洋行政處罰實施辦法》第十五條第 (三)項規(guī)定“測量、監(jiān)測、檢驗或者鑒定等專業(yè)性、技術(shù)性事項，可以委托有資質(zhì)的機構(gòu)出具報告，所出具的報告可以作為證據(jù)”;《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十三條第一款第 (二)項規(guī)定“鑒定結(jié)論、現(xiàn)場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經(jīng)過公證或者登記的書證優(yōu)于其他書證、視聽資料和證人證言”。由此可見，測量報告不但是一種證據(jù)，而且在諸多證據(jù)當(dāng)中且有較高的證明力。

測量報告是測量人員運用測繪知識、方法和儀器證明實際用海 (用島)的范圍、面積，是查明涉嫌違規(guī)用海 (用島)事實真相非常重要的直接證據(jù)，也是計算違法用海行政處罰款的直接依據(jù) (國海辦字〔2012〕666號文規(guī)定:納入海域使用申請審批管理的涉海涉島項目，涉及利用無居民海島的部分，統(tǒng)一按海域使用金標準及政策征收海域使用金)。

3 對策分析思考

(1)法定岸線與自然岸線的差異造成的執(zhí)法問題。在行政管理上，海岸線位置的準確測定，使得海域與陸域的分界能夠獲得準確劃分，從而各自明確分屬海洋主管部門管轄還是國土主管部門管轄。對河口地區(qū)海水與淡水的分界有準確劃分后，能夠明確各自分屬海洋主管部門管轄還是水務(wù)主管部門管轄。海洋工程與海岸工程的劃分也是以工程主體位于海岸線向海一側(cè)還是向陸一側(cè)確定，其工程環(huán)境評價分別依據(jù)2個不同的國務(wù)院條例，即海洋工程依據(jù)《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境條例》，由海洋主管部門負責(zé)監(jiān)管;海岸工程依據(jù)《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境條例》，由環(huán)保主管部門負責(zé)監(jiān)管。2008年海南省人民政府以瓊府函〔2008〕164號文同意全省沿海市、縣海岸線修測成果，作為全省海域管理的依據(jù)，此即為法定岸線。近些年來，不少海洋自然岸段由于受到海浪和風(fēng)暴潮影響、海平面趨勢性上升，特別是人為的不合理開發(fā)活動，導(dǎo)致海岸帶泥沙供應(yīng)和海洋動力狀況失衡，潮流場的改變影響了附近海域的沖淤環(huán)境，造成不少海岸出現(xiàn)侵蝕、淤積、河口變遷，以海南為例，沙質(zhì)海岸中不少岸段已因侵蝕而后退，個別地方出現(xiàn)淤積。在實際測量中，發(fā)現(xiàn)個別地方自然海岸線與法定岸線位置變化較大，出現(xiàn)侵蝕的地方具有明顯的海洋屬性但卻在法定岸線向陸一側(cè)，出現(xiàn)淤積的地方已失去海洋屬性但位于法定岸線向海一側(cè)。此類法定岸線與自然岸線位置差異矛盾只能通過以后海岸線修測方式予以解決。在沒有修測之前，在執(zhí)法實踐中，如發(fā)現(xiàn)法定岸線與自然岸線位置出入較大時則分析原因，對淤積區(qū)域按海域進行管理;對侵蝕岸段，經(jīng)商行政相對人，依據(jù)《我國近海海洋綜合調(diào)查與評價專項海岸線修測技術(shù)規(guī)程 (試行本)》進行實地重新勘測，此種海岸線的測定缺乏法理支持，建議上級機關(guān)就此類問題出臺一個指導(dǎo)性的政策意見，以便基層執(zhí)法操作。

(2)填海造地 (非透水構(gòu)筑物)水下外緣線的確定。《海籍調(diào)查規(guī)范》規(guī)定填海造地測量岸邊以填海造地前的海岸線為界，水中以圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下的外緣線為界;非透水構(gòu)筑物用海岸邊以海岸線為界，水中以非透水構(gòu)筑物及其防護設(shè)施的水下外緣線為界;對于能夠直接測量界址點的宗海，應(yīng)采用界址點作為實際測量點;對于無法直接測量界址點的宗海，應(yīng)采用與界址點有明確位置關(guān)系的標志點作為實際測量點，或根據(jù)相關(guān)資料，如工程設(shè)計圖、主管部門審批的范圍等，推算獲得界址點坐標。

在測量實踐中，對斜坡式防浪堤壩、圍堰、護岸、擋浪墻等，由于無法直接測量回填物傾埋水下的外緣線，一般采用堤壩、圍堰、護岸、擋浪墻頂面向海側(cè)外沿點作為標志點進行測量，然后依據(jù)項目工程設(shè)計施工圖紙 (剖面圖)推算水下外緣線;如沒有施工圖紙則采用標志點與人工丈量相結(jié)合的方式推算水下外緣線。在圍填海、海上堤壩等海洋工程項目事前介入執(zhí)法監(jiān)管時，應(yīng)提醒行政相對人委托施工放樣時擬建圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下外緣線不能超出宗海界址線范圍。

(3)填海造地方位的合理性偏差。國家海洋局2007年頒發(fā)的《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》規(guī)定不合理改變批準范圍或超出面積實施填海的竣工驗收不予通過，但是該《辦法》沒有規(guī)定實際填海范圍面積與批準填海界址面積偏差標準，在實踐中各沿海省、市、自治區(qū)對此作法不盡一致。浙江省規(guī)定填海界址邊界位移大于5m或面積超出限差1%為驗收不合格，實際填海界址邊界位移5m以內(nèi)、面積超出批準填海面積1%以內(nèi)，超出面積按規(guī)定補繳海域使用金;海南省則認為實際填海范圍、面積超出批準的范圍和面積，只要認為屬于工程施工的合理偏差，補繳超出批準填海面積部分海域使用金即可。

實際填海超出批準填海范圍有兩種情況:第一種是實際填海面積超出批準面積，地理方位超出批準的界址線范圍 (多占);第二種是實際填海面積等于或小于批準面積但地理方位錯位超出批準的界址線范圍 (位移)。在執(zhí)法實踐中，只要是實際填海地理方位偏離規(guī)定的界址線，不管實際填海面積是否達到批準的面積，超出批準填海界址線以外的填海均可定性為無證用海。在海洋行政主管部門未啟動填海造地竣工驗收程序之前，對用海者無論有意或者無意的超面積用海行為，都應(yīng)當(dāng)以非法占用海域查處。