當(dāng)前海洋行政處罰案件質(zhì)量存在的問題及對(duì)策

王 斌，楊開良，楊明禮

（1．廈門海洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廈門 361100；2．國(guó)家海洋局東海分局行政執(zhí)法處 上海 200137）

當(dāng)前海洋行政處罰案件質(zhì)量存在的問題及對(duì)策

王 斌1，楊開良2，楊明禮2

（1．廈門海洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廈門 361100；2．國(guó)家海洋局東海分局行政執(zhí)法處 上海 200137）

摘 要：海洋行政處罰案件質(zhì)量是海監(jiān)執(zhí)法工作的生命線，為了提高海洋行政處罰案件質(zhì)量，文章分析了當(dāng)前海洋行政處罰案件質(zhì)量存在的事實(shí)認(rèn)定不清、法律文書制作不夠規(guī)范等6個(gè)方面的問題，以及存在這些問題的主客觀原因，并從提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)學(xué)習(xí)、科學(xué)管理3方面探討了提高海洋行政處罰案件質(zhì)量的對(duì)策。

關(guān) 鍵 詞：海洋；行政處罰；案件質(zhì)量；問題；對(duì)策

海洋行政處罰案件質(zhì)量是海監(jiān)執(zhí)法工作的生命線，處罰案件的質(zhì)量不僅是衡量海洋執(zhí)法者工作水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，更關(guān)系到中國(guó)海監(jiān)的形象。只有牢牢抓住處罰案件質(zhì)量，才能提升工作水平，樹立執(zhí)法權(quán)威。近年來(lái)，為提高海洋行政處罰案件質(zhì)量，各級(jí)海監(jiān)機(jī)構(gòu)采取了一系列措施，開展了案件評(píng)查等工作，對(duì)提高案件質(zhì)量起到了很大作用。目前，大部分處罰案件做到了事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、適用法律正確、處罰得當(dāng)，但也有少部分案件的處罰質(zhì)量存在一定的問題。作為海洋行政執(zhí)法者對(duì)此必須引起足夠的重視，并找到應(yīng)對(duì)的對(duì)策切實(shí)加以解決，才能進(jìn)一步提高海洋行政處罰案件的質(zhì)量。

1　當(dāng)前海洋行政處罰案件質(zhì)量中存在的主要問題

當(dāng)前的海洋行政處罰案件質(zhì)量存在的主要問題包括以下6方面。

1.1事實(shí)認(rèn)定不清

事實(shí)認(rèn)定是行政處罰的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，處罰以事實(shí)為根據(jù)，因此認(rèn)定的違法事實(shí)必須確實(shí)無(wú)誤。在少數(shù)海洋行政處罰案件中，存在對(duì)事實(shí)的認(rèn)定不清的情況，表現(xiàn)在：① 前后表述情況不一致，但缺乏解釋說(shuō)明。個(gè)別案卷立案和處罰的當(dāng)事人不一致，立案時(shí)為A公司、處罰時(shí)為B公司，經(jīng)查兩個(gè)公司是權(quán)利繼受關(guān)系，但沒有給予解釋說(shuō)明。② 事實(shí)要素的認(rèn)定不夠清晰明確，影響處罰。有的案卷中缺少確鑿的違法行為起始時(shí)間，例如由于沒有提取到開工令等直接證據(jù)，用海項(xiàng)目開工時(shí)間比較模糊，從而影響違法用海期間的認(rèn)定，繼而影響罰款的計(jì)算。還有一些傾廢案中缺乏對(duì)傾倒方量的認(rèn)定，將直接影響處罰裁量的合理性基礎(chǔ)。

1.2法律文書制作不夠規(guī)范

法律文書是實(shí)施行政處罰的書面載體，同時(shí)也是行政處罰案卷的主體部分，其制作水平的高低，直接關(guān)乎案件質(zhì)量。目前按照法定格式制作的法律文書，主要表現(xiàn)為：① 文書內(nèi)容記載不夠清晰精煉。經(jīng)過評(píng)查發(fā)現(xiàn)，容易出現(xiàn)失誤的文書，主要包括 《現(xiàn)場(chǎng)筆錄》 《詢問筆錄》 《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》 《行政處罰決定書》等。究其原因，主要是因?yàn)檫@些文書中包括了違法事實(shí)的認(rèn)定、法律的適用、處罰意見的提出等內(nèi)容，而這些內(nèi)容都是由承辦人員填寫或制作，其準(zhǔn)確與嚴(yán)謹(jǐn)程度跟承辦人員的業(yè)務(wù)水平密不可分。從評(píng)查的結(jié)果來(lái)看，有些 《現(xiàn)場(chǎng)筆錄》與 《詢問筆錄》記錄冗長(zhǎng)但缺乏重點(diǎn)，或者記錄內(nèi)容與檢查事項(xiàng)不相關(guān)，《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》《行政處罰決定書》中對(duì)違法事實(shí)的記載不夠詳盡和清晰。② 文書填寫出現(xiàn)遺漏。主要是由于執(zhí)法人員的粗心所致，常見的遺漏包括：執(zhí)法人員執(zhí)法證號(hào)、各類簽名、起止時(shí)間、頁(yè)碼。③ 文書格式不夠規(guī)范。有的文書標(biāo)題中缺乏處罰機(jī)關(guān)名稱；有的文書標(biāo)題中機(jī)關(guān)名稱、文書編號(hào)中的機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱、用章不統(tǒng)一；有的文書編號(hào)沒有按照要求填寫。④ 文書用語(yǔ)不規(guī)范。例如關(guān)于案由的敘述就存在不統(tǒng)一的情況，同樣的無(wú)證用海案，有的表述為無(wú)證用海，有的表述為未取得海域使用權(quán)非法占用海域，有的表述為未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用海域。還有的案件語(yǔ)言組織不嚴(yán)密，例如在記錄違法項(xiàng)目地點(diǎn)時(shí)，簡(jiǎn)單描述為 “某村附近海域”，那么到底該項(xiàng)目是位于該村轄區(qū)內(nèi)，還僅僅是鄰近該村海域。⑤ 會(huì)審筆錄存在的問題。有的單位會(huì)審筆錄記錄不完整，或者太過簡(jiǎn)略，沒有體現(xiàn) “筆錄”的價(jià)值，從中無(wú)從發(fā)現(xiàn)案情的演進(jìn)；有的單位不是圍繞 “事實(shí)、證據(jù)、程序、法律適用、處罰意見”來(lái)展開討論，偏離會(huì)審主題；有的單位會(huì)審過程與結(jié)論不相符，缺失中間環(huán)節(jié)；有的單位則缺少會(huì)審結(jié)論。

1.3辦案程序顛倒與缺失

《行政處罰法》說(shuō)到底就是一部行政處罰的程序法。程序就是為行政處罰搭建的框架，只有在這個(gè)法律搭建的框架內(nèi)依法行事，才能得到法律的認(rèn)可。脫離程序而單講事實(shí)證據(jù)則毫無(wú)意義，行政處罰終究只會(huì)是無(wú)源之水、無(wú)本之木。

主要表現(xiàn)為：① 辦案程序顛倒。個(gè)別案件從文書上載明的時(shí)間來(lái)看，承辦機(jī)構(gòu)先發(fā)出《處罰意見告知書》，再制作 《處罰意見審批表》，這就是一類顛倒辦案環(huán)節(jié)的嚴(yán)重程序問題，此類案件一旦被提起訴訟肯定面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。② 辦案環(huán)節(jié)缺失。少數(shù)案件缺乏必要的法律文書如 《檢查通知書》，有的在留置送達(dá)中僅有送達(dá)人簽名，缺少見證人意見，又無(wú)現(xiàn)場(chǎng)錄像資料，影響了留置送達(dá)的效力。③ 隨意增加辦案環(huán)節(jié)。在法定程序以外，再增加一些不必要的程序。如對(duì)于非重大海洋違法案件，法律規(guī)定只需要進(jìn)行處罰意見的告知，而只有對(duì)重大海洋違法案件，為了充分保證當(dāng)事人的合法權(quán)益，法律才賦予當(dāng)事人享有聽證的權(quán)利。但在有些非重大海洋違法案件中，既發(fā) 《處罰意見告知書》，又發(fā) 《處罰聽證告知書》，隨意增加辦案環(huán)節(jié)，須知此二者只能取其一。

1.4收錄的證據(jù)缺陷

以證據(jù)為核心的調(diào)查取證工作是行政處罰的基礎(chǔ)和前提。不管是各類書證、物證、還是視聽資料，證據(jù)始終是執(zhí)法人員在辦案過程中花費(fèi)心血最多的一個(gè)環(huán)節(jié)。按照證據(jù)規(guī)則，證據(jù)講求 “三性”，即一個(gè)具有證明力的證據(jù)，必須具備3方面特性，也就是關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性。雖然在具體個(gè)案中，由單個(gè)證據(jù)構(gòu)成的證據(jù)鏈基本上是充分確鑿有效的，但就單個(gè)證據(jù)而言仍然存在一定缺陷。

主要表現(xiàn)為：① 沒有關(guān)聯(lián)性的材料也被作為證據(jù)納入案卷。所謂關(guān)聯(lián)性，是指證據(jù)與證明事項(xiàng)間有必然的邏輯聯(lián)系，能夠起到證明作用。目前在證據(jù)的選擇收錄，一些承辦單位傾向于 “大而全”，將收集到的大量證據(jù)材料不作甄選地悉數(shù)收入案卷中，但其中不少材料與案件事實(shí)的認(rèn)定并無(wú)多大關(guān)聯(lián)，比如在有的傾廢案中，將傾廢作業(yè)船舶的各類證書復(fù)印件統(tǒng)統(tǒng)作為證據(jù)放入案卷中。還有的證據(jù)材料由于自身效力的喪失，導(dǎo)致原有的證據(jù)與待證事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性也隨之喪失，例如有的辦案機(jī)構(gòu)提取的法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，超過有效期年限，從性質(zhì)上講，該法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照應(yīng)屬無(wú)效，與待證事實(shí)即當(dāng)事人的責(zé)任能力不再具有關(guān)聯(lián)性，不應(yīng)被認(rèn)作本案證據(jù)。② 證據(jù)的形式有效性有所欠缺，從而影響其合法性、真實(shí)性。一些書證由于缺乏被提取人的簽名或蓋章，或者在涂改處沒有進(jìn)行確認(rèn)，因而對(duì)證據(jù)的真實(shí)性造成影響，形式上也不合乎法律規(guī)定。③ 影像證據(jù)入卷中存在的問題。有的案卷中雖然將影像資料入卷，但是這些影像資料缺乏必要的時(shí)間地點(diǎn)和證明事項(xiàng)等要素的說(shuō)明。

1.5法律適用的不當(dāng)

法律適用的正確與否直接關(guān)系行政處罰的合法性，同時(shí)也是執(zhí)法人員基本法律素養(yǎng)的體現(xiàn)。目前執(zhí)法實(shí)踐中的法律適用的問題主要有以下兩種：① 法律適用失誤。在是否適用某部特定法律法規(guī)問題上出現(xiàn)失誤，例如，《海洋工程條例》明確規(guī)定有部分罰則應(yīng)當(dāng)由有管轄權(quán)的海洋行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施處罰，如果違反該規(guī)定，則屬于無(wú)權(quán)管轄，其做出的行政處罰也屬無(wú)效，對(duì)于做出這個(gè)行政處罰的機(jī)關(guān)而言，適用 《海洋工程條例》當(dāng)然就是錯(cuò)誤的。在具體適用哪部法律法規(guī)問題上較易出現(xiàn)的失誤主要是一般法與特別法的選擇適用、新法與舊法的選擇適用，例如針對(duì) 《海洋工程條例》與 《海洋環(huán)境保護(hù)法》中都有規(guī)定罰則的違法行為，有的單位選擇了 《海洋環(huán)境保護(hù)法》，實(shí)際上是不妥的。根據(jù) “特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法”的原則，應(yīng)當(dāng)適用 《海洋工程條例》。在具體的法條適用上出現(xiàn)失誤，例如，擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海域用途的違法行為，卻按照 《海域使用管理法》第四十二條無(wú)證用海來(lái)進(jìn)行處罰。② 法律適用不當(dāng)。如引用的法律條款的 “條、款、項(xiàng)、目”使用不規(guī)范，或者干脆缺乏具體 “條、款、項(xiàng)、目”，法條不夠精確，這類情況在調(diào)查類文書中更甚于在處罰類文書中的問題嚴(yán)重。

1.6自由裁量標(biāo)準(zhǔn)不一

處罰裁量是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，處罰裁量不僅要依法實(shí)施，而且在實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平合理的原則。

在實(shí)際海洋行政處罰案件中，存在的問題：① 處罰裁量過程不清。個(gè)別案卷缺少當(dāng)事人的陳述申辯材料，調(diào)查終結(jié)報(bào)告中也沒有當(dāng)事人的意見體現(xiàn)。缺少了當(dāng)事人一方意見 （不管是承認(rèn)違法事實(shí)還是提出申辯意見甚至提出異議）的情況下做出的行政處罰，處罰裁量的依據(jù)不足；個(gè)別案卷對(duì)于行政處罰裁量的說(shuō)理不夠，如何做出的行政處罰意見，理由有哪些，通過怎樣的標(biāo)準(zhǔn)得出的處罰意見，在案卷中都找不到相應(yīng)的解釋說(shuō)明，這在 《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》中表現(xiàn)得尤為突出。② 處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)不一。例如對(duì)于同樣的無(wú)證傾廢行為，在沒有其他法定從輕從重情節(jié)的情況下，兩家承辦單位分別做出行政處罰，傾倒方量小的受到的處罰反而更重，這就有悖公平合理原則。當(dāng)然這個(gè)問題更多的是由客觀原因造成的，也就是目前還沒有統(tǒng)一的海洋行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，致使各單位的處罰裁量差異較大，影響了行政處罰的嚴(yán)肅性。

以上列舉了海洋行政處罰案件質(zhì)量方面存在的種種問題，究其原因，有主客觀兩個(gè)方面：客觀方面來(lái)看，我國(guó)海洋管理由過去的依靠行政管理向依法管理轉(zhuǎn)變過程中，執(zhí)法者的執(zhí)法水平需要不斷提高，在目前的行政執(zhí)法隊(duì)伍中，有相當(dāng)一部分人員缺乏法律專業(yè)知識(shí)，造成執(zhí)法人員良莠不齊；主觀方面來(lái)看，少數(shù)執(zhí)法者對(duì)案件質(zhì)量重要性的認(rèn)識(shí)不夠，極少數(shù)執(zhí)法者工作態(tài)度不認(rèn)真以及責(zé)任心不強(qiáng)是重要原因。

2　提高海洋行政處罰案件質(zhì)量的對(duì)策

2.1提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化三種意識(shí)

一要強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí)。提高對(duì)海洋行政處罰案件質(zhì)量重要性的認(rèn)識(shí)，質(zhì)量就是生命。海洋行政處罰案件一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，就有可能在行政復(fù)議或行政訴訟中敗訴，其負(fù)面影響可想而知。因此，衡量一個(gè)海洋執(zhí)法者的工作能力和水平，不是跑了多少路、流了多少汗，而是查辦案件的質(zhì)量和水平。提升質(zhì)量意識(shí)，就是要保證我們每個(gè)案件檢查、記錄、辦案過程、適用法律、存檔數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可靠性，經(jīng)得起檢驗(yàn)，經(jīng)得起推敲。二要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)［1］。責(zé)任心是做好一切事情的保證。有責(zé)任心的人會(huì)一絲不茍、認(rèn)真細(xì)致對(duì)待每一項(xiàng)工作，會(huì)自覺注意查辦案件的每一個(gè)細(xì)節(jié)，不至于發(fā)生案件材料中程序顛倒、丟三落四的初級(jí)錯(cuò)誤。即使發(fā)生了質(zhì)量問題，也會(huì)從中挖掘潛在的質(zhì)量漏洞，找出更多的隱患，分析原因，總結(jié)更多的經(jīng)驗(yàn)。三要強(qiáng)化程序意識(shí)。在立案、調(diào)查、取證、會(huì)審、結(jié)案等案件查處的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按程序辦事，從事實(shí)上、證據(jù)上、處理的程序和結(jié)果上、適用的法律法規(guī)上嚴(yán)格把關(guān)，確保海洋行政執(zhí)法案件質(zhì)量。

2.2加強(qiáng)學(xué)習(xí)，掌握兩個(gè)內(nèi)容

要有計(jì)劃地組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)海洋行政執(zhí)法有關(guān)的法律法規(guī)，學(xué)習(xí)海洋行政執(zhí)法法律文書制作的基本要求，熟悉有關(guān)的法律條文和行政執(zhí)法中的有關(guān)程序，提高海洋行政執(zhí)法者的業(yè)務(wù)能力。

每位海洋行政執(zhí)法者通過培訓(xùn)和自學(xué)，要達(dá)到熟練掌握兩個(gè)內(nèi)容。① 海洋行政執(zhí)法有關(guān)的法律法規(guī)，包括 “三法律、三條例、兩規(guī)定、一辦法”。 “三法律”即 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》 《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》和 《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》； “三條例”即 《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》和 《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》； “兩規(guī)定”即《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和 《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》； “一辦法”即 《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。② 海洋行政執(zhí)法法律文書制作的基本要求，應(yīng)以 《海洋行政執(zhí)法法律文書基本格式應(yīng)用指南》為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，從立案、調(diào)查取證、處罰決定、處罰執(zhí)行、結(jié)案等環(huán)節(jié)的每一份材料要求，牢記于心，熟練運(yùn)用。

要將抓培訓(xùn)與抓自學(xué)結(jié)合起來(lái)，將專題研討與實(shí)踐鍛煉結(jié)合起來(lái)，采取集中培訓(xùn)與鼓勵(lì)自學(xué)、交流體會(huì)等形式，形成學(xué)習(xí)法律知識(shí)、研究案例文書的良好風(fēng)氣。

2.3科學(xué)管理，采取三項(xiàng)措施

任何質(zhì)量問題都來(lái)自于管理的不到位，任何提高質(zhì)量的措施都需要嚴(yán)格管理。管理出質(zhì)量?？茖W(xué)管理是一個(gè)封閉系統(tǒng)，一個(gè)簡(jiǎn)單的科學(xué)管理系統(tǒng)至少需要3項(xiàng)措施，即計(jì)劃 （目標(biāo)）、檢查、獎(jiǎng)懲。

要提高海洋行政處罰案件質(zhì)量，必須采取3項(xiàng)有效措施。① 確立目標(biāo)。目標(biāo)就是標(biāo)桿，目標(biāo)就是方向，目標(biāo)就是工作標(biāo)準(zhǔn)，是衡量每個(gè)單位、每個(gè)人工作成效的尺子。沒有一個(gè)定位高、目標(biāo)遠(yuǎn)、成績(jī)實(shí)的工作目標(biāo)定位，就沒有敢拼、敢闖、敢干和爭(zhēng)創(chuàng)一流的工作作風(fēng)［2］。目標(biāo)定位，體現(xiàn)在執(zhí)法工作中，就是要將海洋處罰案件合格率、出錯(cuò)率納入到每個(gè)海洋執(zhí)法工作者的考核內(nèi)容之中。② 嚴(yán)格檢查。海區(qū)分局有關(guān)部門定期組織案件評(píng)查，所有海洋行政處罰案件統(tǒng)一納入評(píng)查范圍內(nèi)［3］。從事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否真實(shí)、合法、有效，程序是否合法，適用法律是否正確，文書填寫是否規(guī)范，材料歸檔備案是否符合要求等方面進(jìn)行全面評(píng)查，評(píng)查結(jié)果及時(shí)通報(bào)。③ 明確獎(jiǎng)懲。案件評(píng)查制度應(yīng)成為海洋行政執(zhí)法單位以及個(gè)人年度考核工作的重要組成部分。每年案件評(píng)查的結(jié)果與個(gè)人的獎(jiǎng)懲掛鉤，與個(gè)人的任職、晉升掛鉤。對(duì)責(zé)任心不強(qiáng)、不注重業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)、辦案錯(cuò)誤達(dá)到一定次數(shù)、不能適應(yīng)辦案要求的個(gè)人，要調(diào)離行政執(zhí)法崗位。案件評(píng)查的結(jié)果還要與單位的評(píng)比結(jié)合起來(lái)，每年對(duì)海洋行政執(zhí)法單位案件質(zhì)量的評(píng)查結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)公布，排位倒數(shù)的單位不能評(píng)先評(píng)優(yōu)。

參考文獻(xiàn)

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［3］ 房建孟．滿懷信心 奮勇前行 全面開創(chuàng)北海區(qū)海洋事業(yè)發(fā)展新局面［J］．海洋開發(fā)與管理，2011，28（4）：38－40．