糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟存在的問題與對策思考

劉金榮

（黃淮學(xué)院 經(jīng)濟管理系，河南 駐馬店 463000）

糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)是保證我國糧食安全的必然選擇，也是地方政府所承擔(dān)的責(zé)任。糧食主產(chǎn)區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展不能走東部沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的路子，必須圍繞糧食大力發(fā)展糧食經(jīng)濟，走以糧食生產(chǎn)為基礎(chǔ)，以糧食加工業(yè)、糧食生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為支撐的糧食經(jīng)濟與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的縣域經(jīng)濟發(fā)展模式。目前，我國糧食主產(chǎn)區(qū)縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展取得了一定的成績。例如：山東鄒平依托西王集團這一糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動了當?shù)乜h域糧食經(jīng)濟快速發(fā)展，上海良友集團與黑龍江虎林市聯(lián)合打造“從田間到餐桌”的優(yōu)質(zhì)安全糧油全產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈，許多縣（市）結(jié)合自身糧食產(chǎn)業(yè)特點發(fā)展具有本地特色的主糧、雜糧和糧油產(chǎn)業(yè)來促進縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展等。各地縣域糧食經(jīng)濟雖然得到了一定發(fā)展，但畢竟剛剛起步，尚處于初始階段，還存在著許多急需解決的問題。

一、發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟遇到的問題

（一）認識尚未到位。

由于歷史原因和現(xiàn)實困難，我國縣域糧食經(jīng)濟弱勢地位的狀況一直未能得到徹底改善。據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有2858個縣級行政單位，其中列入國家1000億斤糧食增產(chǎn)規(guī)劃的800個產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)、場），有680個分布在13個主產(chǎn)區(qū)，有120個分布在11個非主產(chǎn)區(qū)。這800個產(chǎn)糧大縣的糧食總產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的60%以上，所提供的商品糧占全國的80%以上，但其國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）卻不足全國的10%。在事實上把GDP作為政績考核主要指標的今天，使主產(chǎn)區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心深處感到種糧吃虧，心存招商引資發(fā)展工業(yè)的沖動，普遍存在著口頭上重視而實際上忽視縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象。[1]非主產(chǎn)縣（市），更是普遍存在著糧食豐收、天下太平的盲目樂觀情緒，滋長了“銷區(qū)靠產(chǎn)區(qū)、吃糧靠市場、儲備靠中央”等忽視縣域糧食發(fā)展的依賴思想。因此，許多地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟的重要性和必要性尚未認識到位，缺乏自覺發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟、保障糧食安全的緊迫感和危機意識。

（二）缺乏制度安排。

由于歷史和體制方面的原因，在現(xiàn)實經(jīng)濟中“產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)值小縣、工業(yè)弱縣、財政窮縣”的情況較為普遍，使得主產(chǎn)區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)倍感壓力，這也是在一些地方發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟未得到足夠重視的一個客觀原因。目前，如何從經(jīng)濟上扭轉(zhuǎn)這種不合理的狀況，還缺乏一個統(tǒng)攬全局的制度性安排。

（三）亟需政策扶持。

目前國家對種糧農(nóng)民出臺了多項直補惠農(nóng)政策，收到良好效果，但對如何調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟的積極性，在財稅、信貸、補貼和產(chǎn)業(yè)政策方面，尚缺少相應(yīng)的配套政策支持，使主產(chǎn)區(qū)的縣級政府未能得到應(yīng)得的經(jīng)濟實惠，這也是影響糧食主產(chǎn)區(qū)縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。

（四）吸引投資困難。

糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)著確保糧食安全的重大社會責(zé)任，而糧食產(chǎn)業(yè)確是一個傳統(tǒng)的弱勢產(chǎn)業(yè)，投資回報率低，吸引投資難度大。如果沒有政策優(yōu)惠，社會資金必然會投向盈利率高的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，這也是糧食主產(chǎn)區(qū)縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展較慢的一個重要原因。

（五）發(fā)展極不平衡。

由于我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東部和西部縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展的差異很大，極不平衡。尤其是主要分布在中、西部的312個貧困缺糧縣，除了在城鎮(zhèn)有一些糧食零售門店外，縣域糧食經(jīng)濟基本上還處于空白狀態(tài)，抗風(fēng)險能力非常薄弱，存在著極大的糧食安全隱患。

二、國家推動糧食主產(chǎn)區(qū)縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展的政策建議

縣域經(jīng)濟是支撐國家經(jīng)濟的基礎(chǔ)。在新時期保障國家糧食安全，同樣必須花大力氣發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟，才能達到固本強基、長治久安的目的。根據(jù)各地的實踐經(jīng)驗和國際上的一些成功做法，就國家層面建議如下。

（一）強化反哺糧食產(chǎn)業(yè)的基本制度建設(shè)。

針對我國糧食自給率不斷下降和糧食對外依存度逐年增加的嚴峻現(xiàn)實，必須從戰(zhàn)略高度重視縣域糧食經(jīng)濟的發(fā)展，從制度上調(diào)動農(nóng)民種糧積極性；同時，激勵各級政府自覺發(fā)展糧食生產(chǎn)保障糧食安全。據(jù)統(tǒng)計，2011年全國百強縣的糧食總產(chǎn)量僅有3357萬噸，只占全國糧食總產(chǎn)量的5.8%。位列全國第一的百強縣，糧食總產(chǎn)量僅19.6萬噸，人均糧食產(chǎn)量只有324市斤，而其地方財政一般預(yù)算收入高達130億元。其中產(chǎn)糧最少的一個百強縣只有1.2萬噸，人均糧食產(chǎn)量才76斤，但其地方財政一般預(yù)算收入高達19億元。而全國糧食產(chǎn)量最多的縣，其地方財政一般預(yù)算收入則只有3億元左右，兩者形成了強烈對比。[2]從制度上加大對產(chǎn)糧大縣的支持獎勵力度，既有利于緩解糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的矛盾，也有利于促進東、中、西部協(xié)調(diào)發(fā)展，防止擴大兩極分化，從而保障糧食安全和社會和諧穩(wěn)定。建議國家進一步加大對產(chǎn)糧大縣（市、區(qū)、場）財政轉(zhuǎn)移支付的力度，可以按照縣提供的商品糧數(shù)量，逐級遞增加大給予縣級政府糧食專項財政補貼，強化對產(chǎn)糧大縣的財政獎勵政策，以調(diào)動縣級政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部做好糧食工作的積極性。國家投資除了應(yīng)向產(chǎn)糧大省和產(chǎn)糧大縣傾斜外，還應(yīng)堅決取消讓產(chǎn)糧大省、大縣提供上級政府投資項目的配套資金等明顯不合理的要求，以保護糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣政府的利益。

（二）實行“糧食區(qū)域行政首長責(zé)任制”。

中國糧食經(jīng)濟學(xué)會會長白美青不無擔(dān)憂地說，當前不論是糧食主產(chǎn)區(qū)還是銷區(qū)，種糧農(nóng)民積極性都不高，調(diào)出糧食的省區(qū)逐漸減少（之前全國有15個糧食調(diào)出省份，而現(xiàn)在僅有6個省份的糧食可以調(diào)出。地方政府事實上以“招商引資”為重中之重，占用耕地搞建設(shè)，忽視農(nóng)業(yè)和糧食的思想很普遍。鑒于此，應(yīng)實行“糧食區(qū)域行政首長責(zé)任制”，從制度上、經(jīng)濟上、組織上和政策上認真落實。必須在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中進一步提高認識，增強主動抓好糧食經(jīng)濟這一頭等大事的自覺性。建議黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)把發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟列入重要日程，專題研究，專門規(guī)劃，專人負責(zé)，專項落實，并將縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展和糧食安全狀況作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。

（三）建立持續(xù)性的糧食保護價收購機制。

我國近些年來在加大農(nóng)業(yè)補貼的同時，不斷提高糧食的收購價格。這一政策在初期確實起到了調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的作用，近幾年這一政策效應(yīng)在逐漸遞減。原因在于增加的補貼和提高糧食收購價格之后的收益仍遠遠低于農(nóng)民從事其他行業(yè)的收益。鑒于此，建議建立持續(xù)性的糧食保護價收購機制，按保護價收購農(nóng)民余糧。實行糧食保護價的目的在于保障農(nóng)民的種植收益，使其獲得合理的利潤。因此在實施該政策時，確定價格水平的基本原則應(yīng)是“生產(chǎn)成本+社會平均利潤”。其中的生產(chǎn)成本包括直接成本和間接成本，前者包括種子費、農(nóng)藥費、除草劑費、材料費、肥料費及工資（含人工工資、畜力費、機耕費及機耕包工工資）等均與糧食生產(chǎn)有直接關(guān)系的成本；后者包括農(nóng)舍費、農(nóng)具費、水利費、土地投資利息或佃租、其他投資利息及稅收等。成本的確定要與當年的物價變動結(jié)合起來，形成動態(tài)機制，穩(wěn)定農(nóng)民種糧收益預(yù)期，有效地保障農(nóng)民種糧收益，調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定了糧食種植面積。

（四）倡導(dǎo)縣級行政單位實施糧食“四有”工程。

“四有”即：每個縣要有一定的糧油戰(zhàn)略儲備；要有一個糧食中心庫存儲可供當?shù)爻青l(xiāng)居民應(yīng)急消費的糧食；要有一個糧食應(yīng)急加工廠應(yīng)對自然災(zāi)害或突發(fā)事件，做到能就地緊急加工居民急需的成品糧；要有一批應(yīng)急定點供應(yīng)門店能在緊急情況下隨時為居民提供成品糧，以確保在任何情況下不缺糧斷供。這個“四有”的要求，也是發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟中的細化和具體化。當然，實現(xiàn)這“四有”，必須依靠各級政府的大力支持和糧食行業(yè)的積極響應(yīng)，以共同為保護我國糧食安全盡心出力。

（五）建立穩(wěn)定的糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)的供銷關(guān)系。

鼓勵經(jīng)濟發(fā)達主銷區(qū)的糧油企業(yè)與糧食主產(chǎn)區(qū)直接合作建立長期穩(wěn)定的直鏈供銷關(guān)系。這種合作，必須建立在政府引導(dǎo)、企業(yè)聯(lián)合、優(yōu)勢互補、產(chǎn)權(quán)明晰、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、誠信共贏的基礎(chǔ)上，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這也是東部先富起來的缺糧大型糧油骨干企業(yè)實行糧油經(jīng)營效益轉(zhuǎn)移實現(xiàn)、促進主產(chǎn)區(qū)種糧致富的一種好形式，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

（六）扶植大型糧油骨干企業(yè)與農(nóng)民聯(lián)手共建優(yōu)質(zhì)糧源供應(yīng)基地。

大型糧油骨干企業(yè)與農(nóng)民聯(lián)手共建優(yōu)質(zhì)糧源供應(yīng)基地，一方面，政府要引導(dǎo)企業(yè)切實保障農(nóng)民利益，確保農(nóng)民增產(chǎn)、增收、增效；另一方面，政府要扶持骨干糧油企業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，在土地流轉(zhuǎn)租用、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、良種培育推廣、糧油儲運加工、高科技應(yīng)用等方面給予特殊優(yōu)惠扶持，實行一戶一策，專項扶持到位，以建立促進縣域糧食經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展的長效機制。

（七）給予縣域糧食經(jīng)濟以財稅金融等優(yōu)惠政策扶持。

為促進縣域糧食經(jīng)濟健康快速發(fā)展，建議參照我國改革開放初期吸引外資優(yōu)惠政策，對糧油企業(yè)實行“兩減三免”、取消地方性收費等優(yōu)惠政策扶持，以廣泛吸納社會資金投入糧食產(chǎn)業(yè)。例如對于進入縣域現(xiàn)代糧食工業(yè)物流科技園建設(shè)糧油項目的企業(yè)，可實行兩年免稅、三年減半征收、豁免一切地方收費等優(yōu)惠政策。如果沒有政策優(yōu)惠，將糧食產(chǎn)業(yè)當作普通行業(yè)對待，縣域糧食經(jīng)濟就很難得到應(yīng)有的發(fā)展。

三、地方政府加快縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展的對策

在國家構(gòu)建推動縣域糧食經(jīng)濟發(fā)展制度和出臺鼓勵政策的同時，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府應(yīng)從做好以下幾方面的工作，加快縣域糧食經(jīng)濟的發(fā)展。

（一）加速土地流轉(zhuǎn)，加快集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化糧食生產(chǎn)。

從國際的經(jīng)驗看，隨著社會的發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)濟式的粗放經(jīng)營已無法適應(yīng)糧食增長的現(xiàn)實和長期需求。以糧食大省河南為例，河南以占全國1.74%的土地承載了占全國7.47%的人口。目前，河南省耕地絕大部分屬于一家一戶的家庭承包式管理，土地流轉(zhuǎn)不暢。由于城市化進程的加快，出現(xiàn)了農(nóng)村青壯年勞力大量外流，留守婦女、兒童、老人種糧現(xiàn)象，很難進一步提高勞動生產(chǎn)率，糧食產(chǎn)量上升空間有限，若糧食生產(chǎn)不可持續(xù)發(fā)展，則推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)無從談起。因此，各級政府部門要按照2013年中央一號文件提出的明確要求，“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”，[3]建立相應(yīng)組織機構(gòu)和服務(wù)平臺，加強指導(dǎo)力度，逐步實現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化、機械化經(jīng)營，大幅度提高農(nóng)民的勞動生產(chǎn)率，提高科技種糧水平，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和糧食可持續(xù)發(fā)展。

（二）打造主食產(chǎn)業(yè)品牌，培育龍頭企業(yè)，彰顯地方特色。

糧食產(chǎn)業(yè)要做大、做強、做精，不轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是不可能的。糧食主產(chǎn)區(qū)如何利用糧食資源優(yōu)勢，做優(yōu)做強糧食產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，既為國家糧食安全作出貢獻，又提升產(chǎn)業(yè)層次和經(jīng)濟實力，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的新跨越，一直是擺在糧食主產(chǎn)區(qū)企業(yè)家面前的一個課題。例如鄭州多福多食品有限公司自行研發(fā)的智慧化仿生饅頭生產(chǎn)線，生產(chǎn)出手工饅頭口感的“多福多”品牌饅頭，已經(jīng)打入上海市場，因其高質(zhì)量、安全、衛(wèi)生等特點，不僅成為鄭州人主食饅頭的首選，而且成為上海居民的搶手貨。這種饅頭在上海賣到1.2元一個，即便在產(chǎn)地鄭州每個售價也達到了0.75元。正是正龍、思念、三全、康師傅、多福多等糧食深加工龍頭企業(yè)，在消化糧食、轉(zhuǎn)化糧食，推動河南由“中國糧倉”變成“世界廚房”。為此，各級糧食部門和企業(yè)應(yīng)結(jié)合“十二五”規(guī)劃，充分發(fā)揮當?shù)丶Z食資源優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展地方糧食特色產(chǎn)業(yè)，著力做大做強做精。更多培育如正龍、思念、三全、康師傅等糧食深加工龍頭企業(yè)，打造如“多福多”等一批主食加工品牌，提高規(guī)?；藴驶?、品牌化經(jīng)營水平，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，多形式拓展市場，全面提升市場競爭力。

（三）大力促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的發(fā)展。

現(xiàn)有的各級各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作組織從總體上看，組織比較松散，區(qū)域間的聯(lián)系不強，因此地方政府要大力促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的發(fā)展。以農(nóng)民為主體，以服務(wù)為中心，按照“農(nóng)有、農(nóng)治、農(nóng)享”的目標推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的發(fā)展，使之成為地方政府與農(nóng)民之間的一座橋梁，保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民知識技能，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加收益，改善農(nóng)民生活，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟協(xié)會分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)會、縣（市）協(xié)會、省協(xié)會三級，分別接受同級農(nóng)政部門的指導(dǎo)。各級農(nóng)業(yè)協(xié)會機構(gòu)要完善，職能要明確，規(guī)劃要細致，服務(wù)內(nèi)容要充實。它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策、計劃，辦理各項教育和生產(chǎn)培訓(xùn)，及時收集建議與意見，向政府反映農(nóng)民的愿望，為政府決策提供參考。

（四）加強糧食經(jīng)濟人才培育。

發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟必須以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為依托，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是靠人力資本支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。因此，發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟，一是要積極支持職業(yè)教育和培訓(xùn)體系的多層次、多元化和市場化發(fā)展，構(gòu)建強有力的人才支持體系。拓寬人才培養(yǎng)途徑，積極吸引和聘用國內(nèi)外高級人才，鼓勵海外留學(xué)人員來當?shù)貏?chuàng)業(yè)，為其提供良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。要針對不同類型農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的特點.開展多層次、多形式的崗位職業(yè)培圳，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和服務(wù)意識。二是要注意培育激勵機制，鼓勵具有戰(zhàn)略思維和市場開拓能力的企業(yè)家，以及各種創(chuàng)意性人才和相關(guān)領(lǐng)域的高端技術(shù)人員，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展中建功立業(yè)。要把建立有效的產(chǎn)學(xué)研合作機制，加強鄉(xiāng)土人才隊伍建設(shè)，作為發(fā)展縣域糧食經(jīng)濟的重要途徑，提高其對糧食經(jīng)濟人才需求的快速響應(yīng)能力，為縣域糧食經(jīng)濟的發(fā)展提供人力資本支撐。三要加強糧食經(jīng)紀人隊伍建設(shè)。廣大糧食企業(yè)應(yīng)進一步強化自身的糧食經(jīng)紀人隊伍培訓(xùn)和管理，逐步建立健全糧食經(jīng)紀人業(yè)績和誠信檔案，不斷提高他們的職業(yè)道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技術(shù)水平，更好地為“縣域糧食經(jīng)濟”服務(wù)。

[1]白美青.振興縣域糧食經(jīng)濟 夯實糧食安全基礎(chǔ)[J].糧食科技與經(jīng)濟，2011,（11）.

[2]盧榮發(fā).淺談中國糧食經(jīng)濟現(xiàn)狀與發(fā)展[J].中國集體經(jīng)濟，2012，（1）.

[3]劉金榮.關(guān)于提高糧食主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性的對策思考[J].湖北社會科學(xué)，2012，（4）.