法國政府的區(qū)域管理及啟示

董 娟

（中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部，廣東 廣州 510053）

法國是一個(gè)中央集權(quán)傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長的國家。從16世紀(jì)波旁王朝建立中央集權(quán)官僚制開始直至今天，加強(qiáng)中央集權(quán)、遏制地方自治一直是法國政府努力尋求的治國之道。在此背景下，法國政府的區(qū)域管理勢(shì)必打上了中央集權(quán)的政治烙印。然而，“世界上沒有完全單一制的國家。至少每個(gè)國家都是由地方分權(quán)單位的市鎮(zhèn)組成”，[1](p2)并且“所有的社會(huì)，特別是那些現(xiàn)代社會(huì)，已經(jīng)發(fā)展形成一種既能主要以政府活動(dòng)為職能中心，同時(shí)市民可以在從事其自身活動(dòng)時(shí)盡可能少地受到來自政府或者國家的干擾”。[2](p124)因此，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，法國中央政府通過橫向分權(quán)設(shè)置行政派出組織大區(qū)實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放；通過中央與地方政府間縱向分權(quán)設(shè)置省、市鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)，最終建立了大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級(jí)地方行政層級(jí)，并在此基礎(chǔ)上形成了法國政府區(qū)域管理的基本框架。簡(jiǎn)言之，國家權(quán)力在集權(quán)、權(quán)力下放以及地方分權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與發(fā)展逐漸形成了當(dāng)前法國政府區(qū)域管理的基本框架。令人關(guān)注的是，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)變遷帶來的人口增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷、城市化進(jìn)程加劇以及隨之而來的資源開發(fā)、環(huán)境治理等諸多問題，法國政府在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃的前提下，通過反復(fù)實(shí)踐，對(duì)政府的區(qū)域管理進(jìn)行了改革與探索，并取得了積極成果。因此，研究、總結(jié)法國政府的區(qū)域管理經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)我國政府的區(qū)域管理具有重要的借鑒意義。本文主要從制度分權(quán)、行政雙軌制及府際聯(lián)合體三個(gè)方面展開論述。

一、制度分權(quán)：法國政府區(qū)域管理的基礎(chǔ)

托克維爾在論述法國分權(quán)立法歷史時(shí)精辟地指出，“最初，總是，推動(dòng)分權(quán)……最后，延伸至集權(quán)。人遵循一種邏輯原則開始；但卻依其自身習(xí)慣、激情和權(quán)力結(jié)束?？傊罱K仍舊保持集權(quán)”，[3](p10)為了防止權(quán)力的集中，防范立法者總是關(guān)心其自身利益，制度分權(quán)成為法國政府區(qū)域管理的基礎(chǔ)。法國政府主要通過專門性立法與法典編纂工作建立起完善的法律體系，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)權(quán)力下放、地方分權(quán)后自治地方與地方政府在權(quán)力來源、法律地位、權(quán)限范圍、權(quán)責(zé)關(guān)系、監(jiān)督制約等方面的明確劃分，并為最終實(shí)現(xiàn)政府對(duì)國家區(qū)域的有效管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第一，專門性立法。在法國，各級(jí)地方政府均有各自的專門性法律。同時(shí)，圍繞分權(quán)與地方自治的每一次改革，法國政府都對(duì)其配有相應(yīng)的法律制度。譬如法國在1884年便頒布了《市鎮(zhèn)法典》。1972年頒布了《大區(qū)設(shè)立和組織法》。此外，圍繞地方分權(quán)改革法國政府于1982年頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)利和自由法》，合理劃分了央地關(guān)系及其各自職責(zé)，以法律形式明文規(guī)定了地方政府的權(quán)利與管轄范圍，奠定了央地關(guān)系的法律框架，并在該法案影響下，同年通過了《權(quán)力下放法案》。1983年法國政府頒布了《關(guān)于劃分市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權(quán)限的法律》。20世紀(jì)80年代法國地方分權(quán)法案的頒布，“地方政府的權(quán)限有了明顯的擴(kuò)大，但并未從根本上改變?cè)械男姓刂茷橹鲗?dǎo)的方式，改變的是行政控制的內(nèi)容、重點(diǎn)和手法”。[4](p97)隨后，1992年頒布《地方領(lǐng)土單位行政管理法》，規(guī)定了中央行政派出組織與地方領(lǐng)土單位的關(guān)系，并就中央行政派出組織對(duì)地方領(lǐng)土單位的監(jiān)督、協(xié)助功能進(jìn)行明確規(guī)范?？傊?，僅“1982年以后十多年間，法國政府先后頒布了70多項(xiàng)法案和700多個(gè)法令予以補(bǔ)充和完善，對(duì)中央政府與地方政府之間以及各級(jí)地方政府相互之間的職責(zé)權(quán)限作了更科學(xué)、更明確的劃分。2003年法國修改憲法，對(duì)地方政府的功能和地位作了進(jìn)一步界定和規(guī)范，確認(rèn)和鞏固了以前改革的成果”。[5]

第二，法律編撰。匯集分散規(guī)章條例從而避免重復(fù)的法律編撰工作也是法國區(qū)域管理中制度化的表現(xiàn)。諸如1982年的《地方行政單位法規(guī)匯編》、《適用于地方行政單位的專門技術(shù)規(guī)定匯編》、《城市建設(shè)法規(guī)匯編》等。對(duì)分散的法律法規(guī)進(jìn)行定期的整理與全面匯總，有助于決策者在實(shí)踐中有法可依、依法行政。因此，法律編撰是保障法國制度分權(quán)有序進(jìn)行的必要條件?？傊?，作為現(xiàn)代化的法治國家，法國政府權(quán)力劃分、變動(dòng)及調(diào)整的每一步均是在法律規(guī)范指導(dǎo)與制約之下，并非行政指令、計(jì)劃的結(jié)果。法國政府圍繞分權(quán)改革及區(qū)域管理制定了一系列法律法規(guī)，并對(duì)其進(jìn)行定期總結(jié)、匯總與編撰，從而在制度上對(duì)政府的區(qū)域管理提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)與保證。

二、行政雙軌制：法國政府區(qū)域管理的核心

行政雙軌制是法國特殊的發(fā)展歷程沉淀。法國長期實(shí)行的拿破侖一體化省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制是拿破侖將戰(zhàn)爭(zhēng)中形成的軍事特征融入地方治理的結(jié)果。因此，可以說，“戰(zhàn)爭(zhēng)加強(qiáng)了其他軍事官員的能力的同時(shí)，也加強(qiáng)了州長政治和行政能力”。[6](p65)在此背景下形成的行政雙軌制是法國重要的區(qū)域管理體制。排斥地方自治幾乎是所有中央集權(quán)國家的權(quán)力訴求，法國在這一點(diǎn)上表現(xiàn)得更是淋漓盡致，很長時(shí)間法國人一般用“地方行政”而不大用“地方政府”來描述其地方制度。[7](p69)如何既能實(shí)現(xiàn)地方自治又能確保中央集權(quán)不受削弱，行政雙軌制便成為法國區(qū)域管理的核心與特色。所謂行政雙軌制是指，“在法國的地方制度中,權(quán)力下放組織和地方分權(quán)團(tuán)體同時(shí)在地方層面發(fā)揮職能，共同稱為‘共和國的地方行政組織’”。[8]簡(jiǎn)言之，中央集權(quán)與地方自治兩種體制并存的地方制度即稱為地方行政雙軌制。

第一，大區(qū)、省是為了加強(qiáng)中央集權(quán)設(shè)置的行政派出組織，并隨分權(quán)改革、權(quán)力下放，逐漸演變?yōu)榈胤揭患?jí)政府。然而，大區(qū)、省作為地方政府具有雙重性，既是地方一級(jí)政府，又是中央派駐地方的代表，因?yàn)榇髤^(qū)長、省長是由中央政府任命的，是中央政府的行政派出組織。

第二，地方自治區(qū)域市鎮(zhèn)也實(shí)行行政雙軌制。市鎮(zhèn)是法國劃分最為細(xì)小、存在時(shí)間最長同時(shí)也是相對(duì)最為穩(wěn)定的基層自治組織。市鎮(zhèn)主要由市鎮(zhèn)議會(huì)、市鎮(zhèn)長、副市鎮(zhèn)長、議員組成。市鎮(zhèn)議員、市鎮(zhèn)長、市鎮(zhèn)議會(huì)均由居民直選產(chǎn)生，任期六年，期滿改選。市鎮(zhèn)長身份則具有雙重性，既是地方自治團(tuán)體的行政首長，又是中央政府派駐地方的代表，負(fù)責(zé)完成中央政府委托的地方公共事務(wù)。盡管市鎮(zhèn)長是由市鎮(zhèn)議會(huì)選舉產(chǎn)生，但法國市鎮(zhèn)政府財(cái)政支出的50﹪來自中央政府，從而導(dǎo)致市鎮(zhèn)自治帶有鮮明的政治色彩，較之于選民的監(jiān)督，來自中央政府的監(jiān)督與控制對(duì)其更具約束性。由此可見，通過權(quán)力下放、地方分權(quán)建立的行政雙軌制既能實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方行政首長和地方財(cái)政的有效牽制，又能充分發(fā)掘法國地方自治潛能；既能加強(qiáng)中央集權(quán)，又能實(shí)現(xiàn)地方自治；既能避免集權(quán)獨(dú)裁，又能防止諸侯經(jīng)濟(jì)、地方割據(jù)，從而成為法國政府重要的區(qū)域管理體制。

三、府際聯(lián)合體：法國政府區(qū)域管理的載體

政治參與不一定是連續(xù)的和永久性的現(xiàn)象。它可以根據(jù)問題產(chǎn)生相應(yīng)的集體行動(dòng)，并依據(jù)決策水平使其程度和強(qiáng)度有所不同。[9](p89)府際聯(lián)合體作為法國政府處理府際關(guān)系的重要組織形式，更是法國區(qū)域管理的重要載體?！案H關(guān)系即政府之間的關(guān)系，它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系。府際關(guān)系的特征除了范圍廣、動(dòng)態(tài)性、人際性之外，還具有執(zhí)行性、應(yīng)付性、協(xié)商性等特點(diǎn)”。[10]作為中央集權(quán)的單一制國家，法國的府際聯(lián)合體主要包括市鎮(zhèn)聯(lián)合組織、大區(qū)聯(lián)合組織和省際聯(lián)合組織。

第一，市鎮(zhèn)聯(lián)合組織是法國政府在區(qū)域管理過程中，基于自愿原則，自行聯(lián)合以便擴(kuò)大規(guī)模解決單個(gè)市鎮(zhèn)無法解決問題建立的公共組織，是對(duì)原有組織形式的集中。市鎮(zhèn)組織由市鎮(zhèn)大多數(shù)提議，經(jīng)省長批準(zhǔn)后便可成立。市鎮(zhèn)聯(lián)合組織由各市鎮(zhèn)派代表組成的委員會(huì)進(jìn)行管理。市鎮(zhèn)聯(lián)合組織的具體形式包括市鎮(zhèn)聯(lián)合體、聯(lián)合區(qū)、都市共同體、新居民點(diǎn)聯(lián)合體等。法國的市鎮(zhèn)合作既包括單一目的的市鎮(zhèn)聯(lián)合組織也包括多種目的的市鎮(zhèn)聯(lián)合組織，并以單一目的的市鎮(zhèn)聯(lián)合組織居多。

第二，大區(qū)聯(lián)合組織主要是“通過簽訂區(qū)際協(xié)定或組建共同利益機(jī)構(gòu)。區(qū)際協(xié)定，即在兩個(gè)或兩個(gè)以上大區(qū)之間通過簽訂協(xié)定，約定合作事項(xiàng)，包括將實(shí)施協(xié)定開支列入各大區(qū)預(yù)算，進(jìn)行聯(lián)合；共同利益機(jī)構(gòu)，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上大區(qū)為行使職權(quán)、實(shí)現(xiàn)公共利益依各大區(qū)議會(huì)決議而建立的具有公共性質(zhì)的機(jī)構(gòu)”。[7](p84-85)

第三，省際聯(lián)合組織是指省級(jí)會(huì)議通過設(shè)立的由委員會(huì)管理的具有法人資格、實(shí)行獨(dú)立核算的省際聯(lián)合機(jī)構(gòu)。因此，無論是市鎮(zhèn)聯(lián)合組織、大區(qū)聯(lián)合組織還是省際聯(lián)合組織都是政府區(qū)域管理的重要載體。聯(lián)合組織作為公共組織而非地方行政組織，盡管與地方行政組織在法律基礎(chǔ)、管理職能方面具有千絲萬縷的聯(lián)系，但其只在約定、合同范圍之內(nèi)履行單一或特定職能。此外，府際聯(lián)合組織運(yùn)行的費(fèi)用與開支主要來源于“它向所管事務(wù)的用戶征收的捐稅、租金，和由合作組織繳納的作為合作組織必要的分擔(dān)額及補(bǔ)助支付”。[11](p200)1890年法國設(shè)立了第一個(gè)市鎮(zhèn)聯(lián)合體。截至2004年1月1日，共有都市共同體14個(gè)；居民點(diǎn)共同體155個(gè)；新居民點(diǎn)聯(lián)合體6個(gè)；市鎮(zhèn)共同體（和聯(lián)合區(qū)）2286個(gè)。[7](p85)但就其性質(zhì)而言，形式各異的府際聯(lián)合組織僅是原有地方政府跨域治理過程中公共服務(wù)的提供者，是地方政府區(qū)域管理的補(bǔ)充與助手?？傊?，聯(lián)合組織在擴(kuò)大公共服務(wù)規(guī)模、范圍、降低公共服務(wù)成本方面發(fā)揮了重要功能，是法國政府區(qū)域管理的重要載體。

四、法國政府區(qū)域管理的啟示

政府的區(qū)域管理是政府權(quán)力在不同區(qū)域的劃分及運(yùn)作過程的總和。法國政府是以君主政體的幾大部門為中心而構(gòu)建的。[12](p77)政府尤其是中央政府的主導(dǎo)是法國區(qū)域管理的特點(diǎn)。作為單一制的中央集權(quán)國家，法國與我國在國家結(jié)構(gòu)形式、權(quán)力劃分、發(fā)展歷史等諸多方面具有一定的相似性。因此，研究法國政府的區(qū)域管理無疑對(duì)當(dāng)前我國政府的區(qū)域管理具有重要的啟示與借鑒作用。

（一）加強(qiáng)立法，夯實(shí)分權(quán)基礎(chǔ)。

法律規(guī)范下的制度分權(quán)有助于克服我國區(qū)域管理的權(quán)益性。我國作為中央集權(quán)的單一制國家，歷史背景、發(fā)展境遇等諸多方面與法國具有相似性，區(qū)域管理還是政府主導(dǎo)下以行政區(qū)劃為主要分界點(diǎn)進(jìn)行的權(quán)力劃分與運(yùn)作。同時(shí)，作為具有兩千多年封建人治傳統(tǒng)的國家，我國政府的權(quán)力劃分與運(yùn)作往往過于寬泛，缺乏制度約束。經(jīng)歷了中央集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)、行政分權(quán)到經(jīng)濟(jì)分權(quán)與行政分權(quán)相結(jié)合的發(fā)展走勢(shì)，我國的分權(quán)改革始終未能步入制度分權(quán)的層面，由此造成無論是橫向分權(quán)后產(chǎn)生的中央派出組織與垂直組織，還是縱向分權(quán)產(chǎn)生的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在履行政府區(qū)域管理職能過程中，主要依據(jù)不是法律、法規(guī)，而是領(lǐng)導(dǎo)人的講話、計(jì)劃指令、政策措施，區(qū)域管理法律規(guī)范缺失現(xiàn)象極為嚴(yán)重。當(dāng)前，除憲法外，規(guī)范我國政府區(qū)域管理的法律規(guī)范主要散見于地方行政規(guī)章以及國家對(duì)于行政區(qū)劃的有關(guān)規(guī)定中，缺乏關(guān)于各級(jí)地方政府權(quán)限范圍的專門性立法。行政立法發(fā)展遲緩使得政府區(qū)域管理的專門性法律規(guī)范明顯缺失，相應(yīng)的法律編撰工作滯后，從而導(dǎo)致了實(shí)踐中問題重重卻無法可依的尷尬境地。因此，首先，應(yīng)加強(qiáng)專門性立法。加強(qiáng)國家對(duì)于各級(jí)行政區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展的專門性立法工作。以法律形式對(duì)于各級(jí)政府權(quán)力分割、權(quán)限劃分、職責(zé)范圍、如何管理及獎(jiǎng)懲措施等所有細(xì)節(jié)問題進(jìn)行明確規(guī)定。加強(qiáng)專門性立法，分門別類設(shè)立專門性的區(qū)域管理法律，諸如設(shè)立《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法典》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立組織法》、《縣、市組織、管理法》、《省級(jí)政府區(qū)域管理法》等，對(duì)各級(jí)政府在區(qū)域管理中的地位、權(quán)限、工作范圍進(jìn)行明確規(guī)定，從而使各級(jí)政府能夠在區(qū)域管理中各司其職，有法可依，并為各類不法行為提供事前警示。其次，應(yīng)根據(jù)改革變化適時(shí)對(duì)區(qū)域管理法律進(jìn)行修訂與調(diào)整。同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域管理程序的法律規(guī)定。再次，加強(qiáng)法典編纂工作。分階段、定期對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行分類與匯總，從而防止制度、規(guī)范的分散、雜亂導(dǎo)致的重復(fù)，有助于法律規(guī)范自身的完善。總之，制度化分權(quán)是法國區(qū)域管理有序運(yùn)行的前提與基礎(chǔ)，也是夯實(shí)我國區(qū)域管理的基礎(chǔ)。加強(qiáng)立法工作，建立完善的法律規(guī)范是當(dāng)前我國政府區(qū)域管理的首要工作。

（二）大膽嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治下的行政雙軌體制。

我國作為中央集權(quán)的單一制國家，區(qū)域管理過程中“條塊”矛盾始終是制約區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的難題之一。盡管我國在實(shí)踐中加強(qiáng)中央集權(quán)的同時(shí)分散政府權(quán)力，設(shè)置了大量行政派出組織與垂直機(jī)構(gòu)在協(xié)助、監(jiān)督地方區(qū)域管理，然而，地方政府作為中央政府代理人的身份與性質(zhì)決定了地方政府、行政派出組織、垂直機(jī)構(gòu)最終都是政府設(shè)置在地方不同形式的分支機(jī)構(gòu)，因此，從這個(gè)層面來講，較之于法國的行政雙軌制，我國則是典型的行政單軌制。然而，我國目前的現(xiàn)狀與戰(zhàn)前法國卻具有驚人的相似性。二戰(zhàn)前，法國的地方政府都是中央派駐地方的行政代表，不具地方自治法人地位，地方行政長官、地方議會(huì)成員均由中央指派。同時(shí)，議會(huì)的決議也不具法律效力，僅具參考效力。改革后，法國行政雙軌制下的市鎮(zhèn)自治有效地克服了條塊矛盾，簡(jiǎn)化了央地關(guān)系，降低了行政成本，最大限度地摒除了政治對(duì)于公共行政不當(dāng)干預(yù)，提高了政府在基層轄區(qū)的管理效率，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)于區(qū)域的有效管理。因此，借鑒法國經(jīng)驗(yàn)，大膽嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治下的行政雙軌制是更為符合當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的改革路徑。首先，應(yīng)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會(huì)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審議機(jī)構(gòu)，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會(huì)定期直選產(chǎn)生。議員人數(shù)按照各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、規(guī)模采取不同方法確定。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體選民直選產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長既是國家公務(wù)人員代表國家履行特定職能，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會(huì)的決定并對(duì)其負(fù)責(zé)。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的職責(zé)、權(quán)限范圍均應(yīng)符合國家法律規(guī)定，并僅能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)?？傊?，在不變更現(xiàn)有行政層級(jí)的前提下，雙軌制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有助于激活公民政治參與熱情、提升公民政治參與意識(shí)、拉近民眾與基層公共行政組織的距離，加強(qiáng)地方民主與自治，實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)的合理、及時(shí)、有效供給，提高基層政府的公信力與執(zhí)行力。同時(shí)，有助于簡(jiǎn)化央地縱向權(quán)力關(guān)系，精簡(jiǎn)地方行政，降低行政成本，提高行政效率。

（三）積極探索多層次的府際聯(lián)合治理模式。

府際聯(lián)合模式有助于破解我國當(dāng)前區(qū)域管理中塊塊矛盾，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。然而，就目前而言，我國的府際聯(lián)合組織主要是省際聯(lián)合，縣、市級(jí)聯(lián)合極為少見。省際聯(lián)合也主要通過召開會(huì)議，簽訂備忘錄的形式就環(huán)境、交通、治安進(jìn)行協(xié)同聯(lián)合治理。諸如我國在2008年甘肅、陜西、青海、寧夏、四川、內(nèi)蒙古、新疆7省為了共同應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問題，召開會(huì)議并簽署《7省區(qū)環(huán)保局共同應(yīng)對(duì)環(huán)境污染工作備忘錄》；2011年青海、四川兩省開展省際聯(lián)合治理超限超載車輛活動(dòng)。建立府際聯(lián)合組織發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的相對(duì)較少，從而導(dǎo)致公共設(shè)施重復(fù)性建設(shè)、公共服務(wù)提供失衡、資源浪費(fèi)、區(qū)域發(fā)展不平衡狀況嚴(yán)重，政府區(qū)域管理效率不高。因此，跨域公共組織府際聯(lián)合體的建立勢(shì)在必行。除了提高行政效率，“建立公共機(jī)構(gòu)的重要原因還包括為這些機(jī)構(gòu)提供獨(dú)立的資源和使其得以雇傭?qū)I(yè)技術(shù)人才的需要。當(dāng)機(jī)構(gòu)趨向越來越需要技術(shù)或者科學(xué)專長，但是中央政府又無力提供的時(shí)候，越是后來創(chuàng)建的公共機(jī)構(gòu)，這些方面因素的作用越重要”。[12](p81)對(duì)此，可以借鑒法國經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論設(shè)想與改革實(shí)踐。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理、資源開發(fā)要求，將我國的省、市、縣一級(jí)政府按照自身需要與地域鄰近、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似、發(fā)展互補(bǔ)的地區(qū)，以自愿方式，通過合同、協(xié)議方式進(jìn)行聯(lián)合，建立省際區(qū)域聯(lián)合組織、市級(jí)區(qū)域聯(lián)合組織、縣級(jí)區(qū)域聯(lián)合等互助聯(lián)盟，從而解決跨域環(huán)境、資源、交通、治安、經(jīng)濟(jì)、教育等一系列問題。府際聯(lián)合組織就其性質(zhì)而言，是為區(qū)域一體化發(fā)展提供公共服務(wù)的公共組織，“是‘管理自治’的形式化結(jié)構(gòu)，也是繼國家和地方當(dāng)局之后的第三類公共法律實(shí)體”。[12](p80)因此，府際聯(lián)合組織應(yīng)設(shè)立聯(lián)盟委員會(huì)作為審議機(jī)構(gòu)，由各加盟區(qū)域派出代表組成，定期召開會(huì)議，協(xié)商解決問題，會(huì)議主席由參會(huì)區(qū)域代表輪流擔(dān)任，會(huì)議費(fèi)用由各地協(xié)商承擔(dān)，同時(shí)成立與否必須報(bào)區(qū)域上級(jí)主管部門批準(zhǔn)、備案。聯(lián)合組織職能既可以是單一的也可以是綜合的。總之，以自愿原則，建立多層次的府際聯(lián)合體，可以巧妙跨越行政區(qū)劃形成的天然屏障，克服政治因素對(duì)行政本身的干擾，有效應(yīng)對(duì)地方保護(hù)主義、區(qū)域壁壘、擴(kuò)大各自發(fā)展空間，以成本共攤、資源、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式解決政府面對(duì)的問題，利用各自比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。此外，對(duì)于府際聯(lián)合治理模式，中央政府應(yīng)大力提倡，通過制定法律、規(guī)范對(duì)其進(jìn)行保駕護(hù)航，并給予政策上的優(yōu)惠鼓勵(lì)、支持各地積極開展旨在進(jìn)行互助互利共贏的府際聯(lián)合治理。

縱觀法國政府的區(qū)域管理，不難發(fā)現(xiàn)，盡管“法國體制比較分散。法國的區(qū)域管理仍由中央政府的行政官員進(jìn)行，但在城市管理方面，法國體制是動(dòng)員國家與地方的精英們共同掌握權(quán)力和資源”，[13](p216)法國的區(qū)域管理也逐漸由過去的政府主導(dǎo)逐漸發(fā)展為政府、社會(huì)、市場(chǎng)共同參與治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。我國政府的區(qū)域管理應(yīng)從國情出發(fā)，有選擇性地學(xué)習(xí)借鑒其他國家、地區(qū)政府區(qū)域管理中的積極做法。當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的需要，進(jìn)一步深化行政體制改革，改變過去完全依賴中央政府指令計(jì)劃的做法，不僅要完善法律制度夯實(shí)制度分權(quán)，還要大膽嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治下的行政雙軌體制解決條塊矛盾，更要積極探索多層次的府際聯(lián)合治理模式破解塊塊矛盾，實(shí)現(xiàn)制度、體制、管理模式的全面改革，打造新形勢(shì)下中國政府區(qū)域管理的全新模式。

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