新聞采訪權(quán)的法律規(guī)制路徑研究

梁 鑫，鄭永紅

（甘肅政法學院，甘肅 蘭州730070）

新聞采訪權(quán)的法律規(guī)制路徑研究

梁 鑫，鄭永紅

（甘肅政法學院，甘肅 蘭州730070）

由于人們對新聞采訪權(quán)的性質(zhì)存在不同認識，且缺乏專門的法律規(guī)定，使得在現(xiàn)實中新聞采訪權(quán)與其他權(quán)利甚至是公權(quán)力相沖突的情況時有發(fā)生。因此，有必要從立法和司法路徑對新聞采訪權(quán)進行規(guī)制。在立法層面應明確界定新聞采訪權(quán)，提升立法層級，增加授權(quán)性規(guī)范，規(guī)范新聞采訪手段的使用，完善新聞采訪權(quán)的監(jiān)督機制，建立新聞采訪權(quán)行使的程序機制。在司法層面應賦予記者特殊情形下的司法請求權(quán)，強化指導性案例在新聞訴訟中的適用。

新聞采訪權(quán)；立法；司法；規(guī)制路徑

以采訪權(quán)行使為核心的新聞采訪活動是新聞活動的基石，貫穿整個新聞活動的始終。但是目前我國對新聞采訪權(quán)的性質(zhì)界定并不明確，因而記者在新聞采訪活動中的法律地位和相應的權(quán)利義務關(guān)系也就不可能明確。新聞采訪權(quán)作為一項社會公共權(quán)利和政治權(quán)利，因其代表的是公共利益，承擔的是社會責任，因而需要對其予以保護。然而，在具體實踐中也存在著新聞采訪擾亂社會公共秩序、破壞善良風俗，侵犯采訪對象人格權(quán)和著作權(quán)，妨礙法院獨立審判、影響司法公正，泄露國家機密、危害國家安全等問題。因此，如何針對新聞實踐中存在的種種問題對新聞采訪權(quán)進行規(guī)范和保護是目前法學界和新聞學界亟待解決的問題。除了現(xiàn)有的措施和機制外，還應從立法和司法層面進行規(guī)制。

一、新聞采訪權(quán)的立法層面規(guī)制

（一）明確界定新聞采訪權(quán)

首先，法治社會決定了權(quán)利的保護與限制以及由此產(chǎn)生的各種矛盾最終都可能需要作為法律問題進行解決。而“概念乃是解決法律問題所必需和必不可少的工具。沒有限定嚴格的概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。”[1]因此，法律概念內(nèi)涵與外延的確定與否直接影響著涉及此概念的法律規(guī)范能否按立法者的意志和精神很好地貫徹執(zhí)行，從而真正地起到規(guī)范公民行為、調(diào)控社會矛盾的作用。[2]如果要將圍繞新聞采訪權(quán)引發(fā)的各種矛盾和糾紛通過法律來進行解決，那么就有必要對其進行立法上的界定。

其次，新聞傳媒已經(jīng)成為我國社會生活和民主法治生活中極其重要的影響因素，圍繞新聞采訪權(quán)出現(xiàn)的各種現(xiàn)實問題也日益凸顯，因而近幾年來其成為了新聞學界和法學界關(guān)注的焦點。然而，現(xiàn)行法律規(guī)范與司法解釋無一對新聞采訪權(quán)作出明確的說明和解釋，導致在現(xiàn)實中出現(xiàn)新聞采訪權(quán)的濫用和受到非法侵害等諸多問題，甚至在更深遠的層面上出現(xiàn)了如傳媒與司法之間的張力、新聞報道與道德結(jié)構(gòu)等宏大社會問題。因此，通過法律對新聞采訪權(quán)加以界定具有非常重要的法學理論意義和社會現(xiàn)實意義。

最后，從權(quán)利發(fā)展的邏輯來看，新聞采訪權(quán)也有必要通過立法界定為法定權(quán)利?！皺?quán)利不限于法律上的規(guī)定，法定權(quán)利不是權(quán)利的全部內(nèi)容。任何完備的法律，在權(quán)利規(guī)定方面都存在不窮盡的問題。有的權(quán)利從道德與公理上看完全是‘不證自明的權(quán)利’、‘固有的權(quán)利’，所以也被立法放棄了。對這些未被明文規(guī)定的權(quán)利，有必要和有可能從立法上與適用法律上予以確認或通過法律解釋予以認可?！盵3]

從界定模式上來講，對于新聞采訪權(quán)的立法界定，可以采用概括加列舉的方式，即在法律規(guī)定中明確新聞采訪權(quán)或新聞采訪自由的內(nèi)涵，同時圍繞新聞采訪權(quán)在實施過程中面臨的各種問題加以規(guī)定。退一步講，即使目前還難以制定一部穩(wěn)定、成熟的《新聞法》，也可以在比較重要的法律中以單行條例的形式對新聞采訪權(quán)進行界定，以解決現(xiàn)實中新聞采訪活動沒有明確法律依據(jù)的困境。

（二）提升立法層級，增加授權(quán)性規(guī)范

新聞話動已廣泛而深刻地介入現(xiàn)代社會生話的每個領(lǐng)域。因此，無論是從保障新聞事業(yè)健康發(fā)展的角度來說，還是從保障新聞活動對現(xiàn)代社會生活的有序介入來說，都應該對新聞立法問題進行認真思考。雖然目前有關(guān)新聞活動的法律規(guī)范有近102部，數(shù)量較多、規(guī)定較細，對解決新聞傳播活動中的問題也具有一定的操作性，但是這些法律規(guī)范的效力等級相對較低，主要是行政規(guī)章以及一些規(guī)范性法律文件，以通知、規(guī)定等形式出現(xiàn)的紅頭文件占絕大多數(shù)。這些紅頭文件的效力層次低、缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性，且時?；ハ鄾_突。而專門規(guī)范新聞活動的法律或行政法規(guī)一部都沒有，對新聞傳播活動的授權(quán)性規(guī)范比較弱，也沒有明確界定新聞采訪權(quán)以及相關(guān)問題。大多是“囿于當下現(xiàn)實的、跟進式的、具體微觀的調(diào)控法規(guī)或單行條例，缺乏具有前瞻性、穩(wěn)定性、權(quán)威抽象的法律規(guī)定。新聞法規(guī)存在的這些缺陷，凸顯出制定一部完整的、具有一定穩(wěn)定性的新聞法》的重要性。”[4]在目前新聞法沒有列入且在將來一段時間恐難以列入立法議程的情況下，筆者認為以行政法規(guī)的形式制定新聞條例來對新聞采訪權(quán)進行規(guī)制是可行的。這樣提升新聞立法的效力層級，可以有效解決新聞采訪權(quán)的直接法律依據(jù)問題，消除有關(guān)新聞采訪規(guī)定之間的矛盾，應對新聞采訪所遇到的地方保護主義等問題。

從目前有關(guān)新聞活動的法律規(guī)定來看，在針對新聞活動的限制性規(guī)定方面，條文數(shù)量龐大、具體細致、操作性強，且有相應的法律措施；而在授權(quán)性規(guī)定方面，則條文非常匱乏，不到整個法律規(guī)范條文的10%，且大多數(shù)都是宏觀抽象的基本原則性規(guī)定，不具有可操作性。這種法律規(guī)定格局使得新聞采訪權(quán)在具體行使過程中面臨著各種問題，特別是在面對公權(quán)力時難以有效起到輿論監(jiān)督的作用。因此，在立法上應適當增加有關(guān)新聞采訪的授權(quán)性規(guī)定，如賦予記者特殊情形下的司法請求權(quán)、特殊情形下的記者拒證權(quán)。

（三）立法對新聞采訪權(quán)規(guī)制的內(nèi)容

1.規(guī)范新聞采訪手段的使用

行使新聞采訪權(quán)時不得使用不正當?shù)氖侄潍@取新聞。我國《新聞工作者職業(yè)道德準則》提倡“要通過合法和正當?shù)氖侄潍@取新聞，尊重被采訪者的正當聲明和要求”?；谛侣劜稍L權(quán)的特性，采訪方式或手段在不違反法律強制性規(guī)定的前提下可任意使用。從目前的新聞采訪實踐來看，出現(xiàn)法律沖突和爭議最多的是隱性采訪。在通常情況下，公開獲取新聞（即顯性采訪）仍應是采訪的主流，而暗訪等隱性采訪方式僅為補充，只在特定情況下才可運用。這是因為隱性采訪如運用合法得當，可以獲得顯性采訪得不到的有價值的東西，但若不能很好掌握隱性采訪的“度”而非法濫用，則會對社會產(chǎn)生副作用乃至引發(fā)刑事犯罪。2011年著名的法國《世界新聞報》因為通過竊聽采訪對象獲取新聞線索而遭到?？?，英國《泰晤士報》也同樣因為竊聽事件而使這份百年大報面臨司法調(diào)查，輝煌不再。因此，就新聞采訪權(quán)的行使方式而言，最需要規(guī)制的是隱性采訪方式。

所謂隱性采訪，又稱秘密采訪、暗訪、體驗式采訪等，是指新聞記者隱去記者身份而秘密地獲取新聞事實的采訪方式。其“隱性”主要體現(xiàn)在三個方面：一是隱瞞記者身份；二是隱藏采訪目的；三是使用隱蔽的手段。[5]因此，對于隱性采訪方式的規(guī)制也應當從身份、目的和手段三個方面來進行規(guī)制。

首先，隱性采訪身份的規(guī)制。隱性采訪一般適用于與公共利益密切相關(guān)的新聞事件，比如重大的公共安全、食品安全、藥品安全事件等。但在具體進行隱性采訪時記者不能以國家機關(guān)工作人員的身份出現(xiàn)，更不能假扮人民警察設(shè)置圈套，引誘犯罪，否則須承擔法律責任，因為這些特定身份是法律專門授予特定主體的。通常情況下，記者應以觀察者或者是一般性的第三者身份介入，也可以扮作交易對象、消費者等，但不應成為新聞事件的決定性力量，更不能干涉事件的發(fā)展、影響事件的進程。其次，隱性采訪目的的規(guī)制。使用隱性采訪的目的始終在于獲取真實的新聞信息，確保公眾的知情權(quán)，體現(xiàn)媒體輿論的監(jiān)督職能，維護社會公共利益和國家利益。因此，如果單純?yōu)榱藵M足受眾的獵奇心理、造成轟動效應而進行隱性采訪是不允許的。最后，隱性采訪手段的限制。通過偷拍偷錄的方式進行采訪，記者應該遵守《國家安全法》第21條的規(guī)定：“任何個人和組織不得非法持有、使用竊聽、竊照等專用間諜器材?！币虼?，在隱性采訪中只要記者偷拍偷錄的器材不是專用間諜器材就是法律所允許的，否則必然是違法的。

總之，記者應盡量不進行隱性采訪，如果使用則要依法行使隱性采訪權(quán)利，同時履行相應的義務。在實際的操作過程中應當嚴格選定采訪領(lǐng)域（如涉及未成年人犯罪、國家機密、商業(yè)機密等方面不能使用），不違背社會公序良俗，嚴格遵守法律法規(guī)，合理使用采訪技巧，更好地行使輿論監(jiān)督的正當權(quán)利。

2.完善新聞采訪權(quán)的監(jiān)督機制

眾所周知，新聞采訪權(quán)作為社會公共權(quán)利，其本身所起的主要是監(jiān)督作用，即通過社會輿論的方式來監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員的行為。一方面，這種監(jiān)督區(qū)別于司法監(jiān)督、行政監(jiān)督，是一種無法律效力的監(jiān)督；但另一方面，從近幾年的情況來看，新聞傳媒對于公權(quán)力的監(jiān)督作用越來越大，甚至在一定程度上影響到了行政決策的科學性和司法判決的公正性。對這種社會公共權(quán)利的行使進行監(jiān)督，除了行政主管機關(guān)和行業(yè)協(xié)會外，其他社會主體的監(jiān)督也是必要的。這些社會主體包括普通公民、企事業(yè)單位、社會組織、民主黨派，同時還包括媒體與媒體之間的相互監(jiān)督等。這些監(jiān)督不具有約束力和行政強制性，但卻是最廣泛的監(jiān)督。監(jiān)督的方式主要包括：一是向新聞行政管理機關(guān)及工作人員提出批評建議；二是通過信訪渠道，向相關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告、檢舉；三是通過社會組織和團體以及其他報刊、廣播、電視等輿論工具，揭露、批評新聞機構(gòu)及記者濫用采訪權(quán)的行為；四是通過民事訴訟，請求人民法院依法確認濫用采訪權(quán)的行為，保護公民和法人的合法權(quán)益。

3.建立新聞采訪權(quán)行使的程序機制

程序是“按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系?！盵6]現(xiàn)代法治社會中公民權(quán)利的行使和實現(xiàn)都要按照相應的法律程序，程序不當即有可能致使權(quán)利產(chǎn)生瑕疵；而對于公權(quán)力則更需要通過嚴格的程序來進行限制?！案鶕?jù)現(xiàn)代控權(quán)理論的基本原理，當對實體權(quán)力進行控制成為不可能的時候，就應當考慮程序的控制方法?！盵7]對于像新聞采訪權(quán)這樣的社會公共權(quán)利而言，在具體行使的過程中也應當遵循相應的程序性規(guī)定。在我國，新聞事業(yè)的出版管理制度實行“批準登記制”和“事后追懲制”，但從現(xiàn)有關(guān)于新聞采訪活動的規(guī)定來看，新聞采訪權(quán)的行使并沒有相應的程序規(guī)制。從實踐來看，應當從以下幾方面對新聞采訪權(quán)的行使進行程序規(guī)制。

首先，特殊采訪事項的事前審批制度。通常情況下，記者可以自由進行采訪，無需新聞機構(gòu)的審批。但在特殊情況下，如果采訪本身有可能導致更大的利益受損，則必須經(jīng)過新聞機構(gòu)主管人員的審批。例如，采訪活動會對采訪對象造成精神傷害，或者采訪活動可能對公共安全和社會秩序造成影響。對于特殊的情況應當由行業(yè)主管部門進行界定。其次，表明身份制度。記者采訪時，如非隱性采訪，則必須告知記者身份并出示由國家新聞主管部門頒發(fā)的記者證。根據(jù)2008年新聞出版總署《關(guān)于進一步做好新聞采訪活動保障工作的通知》的規(guī)定，新聞記者證是我國境內(nèi)新聞記者從事新聞采訪活動的唯一合法證件，是新聞記者職務身份的有效證明，可以通過電話、互聯(lián)網(wǎng)方式查詢。表明身份一方面是保證記者新聞采訪權(quán)的順利實施，獲得采訪所需的優(yōu)先權(quán)利；另一方面也能保障采訪對象的合法權(quán)益。但在以公共利益為目的的正當隱性采訪時則無需表明身份。再次，記者回避制度。如果新聞采訪人員與采訪對象或事項有利害關(guān)系，足以影響采訪對象或事項的客觀真實性時，采訪人員應該回避。具體的回避情況以及回避人員和審批由新聞機構(gòu)自行決定。最后，征求采訪對象意見制度。在新聞采訪過程中，征求采訪對象的意見不僅限于是否接受采訪的程度，還應對于可能涉及權(quán)益沖突的各種事項都需征求意見，如是否允許使用真名報道、是否可以刊登照片等。

除此之外，規(guī)制新聞采訪權(quán)時應該遵循的程序還有：“記者采訪時不得采用國家禁止采用的間諜器械、器材進行采訪，也不得采用欺騙、誘騙等方法進行采訪；新聞采訪的地點一般應在被采訪對象的住處、工作單位或者現(xiàn)場；采訪未成年人時，應該有未成年人的監(jiān)護人或者近親屬在場；采訪完畢，采訪過程中所做的采訪筆錄應該交給被采訪人核對，必要時請對方作補充說明或向知情者核實?！盵8]

二、新聞采訪權(quán)的司法層面規(guī)制

（一）賦予記者特殊情形下的司法請求權(quán)

“在一定意義上，當前我們面臨的新聞采訪權(quán)問題并非應否將新聞采訪權(quán)界定為公民權(quán)利或憲政權(quán)利的問題，而主要是應否以及如何將新聞采訪權(quán)法律化為一項具體權(quán)利并賦予其司法請求權(quán)的問題?！盵9]所謂司法請求權(quán)，是指在新聞采訪權(quán)受到侵害時記者可以通過申請司法權(quán)的介入進行救濟，以保證采訪的順利進行，也可以稱為司法救濟請求權(quán)。新聞采訪權(quán)作為公民言論自由和知情權(quán)的延伸權(quán)利，是有效實現(xiàn)公民知情權(quán)的保障。因此，面對新聞采訪權(quán)受到的各種侵害，為有效保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)，無論是從法理角度還是從憲政實踐來看，都應賦予新聞記者在特殊情形下的司法救濟請求權(quán)。

這種特殊情形指承擔公開信息義務的主體不履行相關(guān)義務的情況，主要針對的是政府。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，除國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的政府信息以及涉及商業(yè)機密、個人隱私的政府信息不得公開外，政府其他信息理應公開。同時，該條例還明確規(guī)定了信息公開的范圍、方式、程序和救濟措施。公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報。公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。但是對記者采訪過程中行政機關(guān)不履行信息公開義務的情況，救濟途徑只限于前者。而在采訪實踐中行政機關(guān)常以各種借口推諉、拒絕甚至向記者公布虛假信息，或者通過公權(quán)力來阻礙記者的采訪，如調(diào)動警察對記者進行跟蹤或限制人身自由。唯有賦予記者司法請求權(quán)才能有效保障新聞采訪權(quán)的順利實施。此外，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，參照行政機關(guān)公開信息的規(guī)定執(zhí)行。其他具有公權(quán)力色彩和公益性質(zhì)的社會團體、社會組織，如慈善組織、公益基金會等，也應在特定情形下具有公開信息的義務，對這些具有公開信息義務的主體也可適用司法請求權(quán)。

（二）強化指導性案例在新聞訴訟中的適用

我國主要采用成文法的法律制度，在現(xiàn)行的各種法律法規(guī)中也有涉及新聞傳播活動的諸多條款。然而，一方面，這些規(guī)定比較分散且不夠具體，效力等級也不高；另一方面，成文法本身有滯后性、模糊性和不周延性的特點，這使得在新聞實踐中仍有許多讓新聞媒體感到無奈和痛心的案例。因此，在我國新聞傳播法領(lǐng)域，特別是在目前不能迅速出臺新聞傳播法的現(xiàn)實情況下，引入判例法的制度和理念更有理論上的必要性和現(xiàn)實中的可行性。從理論上講，類似案件類似處理，是法治原則的基本要求。新聞傳播領(lǐng)域發(fā)展迅速，是聯(lián)系社會各個系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，在“信息時代”、“數(shù)字時代”更是如此。因此，完全依靠一部成文法想一勞永逸地解決新聞采訪活動中的所有問題是不可能的，必須結(jié)合現(xiàn)實中的新情況、新問題不斷地修正法律，這樣一來，判例的適用就成為必然。從現(xiàn)實可行性上來講，早在2002年天津市高級法院、鄭州市中原區(qū)法院等就開始了嘗試；昆明市中級法院連續(xù)多年組織開展指導案例評選，用于指導轄內(nèi)法院的案件審理。為了總結(jié)審判經(jīng)驗、統(tǒng)一法律適用、提高審判質(zhì)量、維護司法公正，最高人民法院于2010年11月26日發(fā)布了《關(guān)于案例指導工作的規(guī)定》。該規(guī)定明確了指導性案例的發(fā)布主體、選擇范圍、工作機構(gòu)及推薦、審查、報審、討論、發(fā)布、編纂等程序，確立了指導性案例的效力，即“各級人民法院在審判類似案件時應當參照”。2011年12月，最高人民法院公布了第一批4個指導性案例，但并無新聞訴訟案例。

當然，案例指導制度的建設(shè)是一個漸進過程，不可能一蹴而就，全國法院案例數(shù)據(jù)庫的建立也不可能在短期內(nèi)完成。但是有關(guān)新聞采訪權(quán)的案例必將成為指導性案例的一部分，必將在新聞訴訟中起到重要的指導作用，以彌補我國新聞立法的不足。事實上，在新聞訴訟的司法實踐中，已經(jīng)有一些符合法治理念、得到學者認可的司法判決。例如，2002年上海市靜安區(qū)法院在“范志毅訴文匯新民聯(lián)合報業(yè)集團”一案判決書中確立的“公眾人物”原則，明確指出“作為公眾人物的原告，對媒體在行使正當輿論監(jiān)督的過程中，可能造成的輕微損害應當予以容忍與理解?！狈ü僭谶@個沒有太大爭議的判決中引入公眾人物的說法，有利于將公眾人物這個概念固定下來。

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D912.1

A

1673―2391(2013)12―0079―04

2013-06-24 責任編校：江 流

2010年甘肅省教育廳項目（編號：1007B-07），2010年甘肅政法學院重點科研項目（編號：GZF2010XZDLW 12）。