我國(guó)城管執(zhí)法存在的問題及其對(duì)策

薛寒

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠233030）

我國(guó)城管執(zhí)法存在的問題及其對(duì)策

薛寒

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠233030）

隨著現(xiàn)代城市的不斷發(fā)展，城管執(zhí)法活動(dòng)中出現(xiàn)的問題層出不窮。城管執(zhí)法沒有專門的法律依據(jù)，缺乏先進(jìn)的執(zhí)法理念，執(zhí)法方式粗糙，暴力執(zhí)法、程序違法現(xiàn)象頻頻發(fā)生。此外，城管執(zhí)法范圍模糊、行政自由裁量權(quán)過寬等問題都成為了阻礙城管科學(xué)執(zhí)法的攔路虎。為解決此問題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)健全法律體系，城管應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，其他相關(guān)部門則應(yīng)完善監(jiān)督機(jī)制。

城管；執(zhí)法

自1997年北京市宣武區(qū)成立全國(guó)第一個(gè)城市管理監(jiān)察大隊(duì)以來，城管已在我國(guó)執(zhí)法了16年。在這16年中，城管執(zhí)法對(duì)于城市的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了不可磨滅的作用，但一系列暴力執(zhí)法事件的發(fā)生，又一次次地將城管執(zhí)法工作推上了社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖。為了城市更好地發(fā)展，為了讓人們的生活更加美好，研究城管執(zhí)法存在的問題及其對(duì)策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城管執(zhí)法概述

城管，即城市管理，“是以城市為對(duì)象，對(duì)城市的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展所進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)于經(jīng)營(yíng)行為的過程。它包括城市的社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理以及生態(tài)環(huán)境管理等，是一種復(fù)雜綜合的系統(tǒng)管理，是多層次、分系統(tǒng)、從宏觀到微觀縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)管理”[1]。規(guī)范的城市管理對(duì)于處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)顯得尤為重要。

很多專家學(xué)者都對(duì)城管一詞進(jìn)行過闡述，但是他們對(duì)這一概念的認(rèn)定往往是從宏觀的、客觀的角度，給出的闡述是理性的，但也是冷漠的。因?yàn)樗麄儚奈凑驹诔枪艿膶?duì)立面，從未切身體會(huì)過何為城管。在小販們的眼里，城管不再是一個(gè)帶有學(xué)術(shù)意義的專用名詞，而是一群能夠隨時(shí)沒收他們吃飯家伙的孔武有力的人，一群他們見了就要跑的人。

《泰晤士報(bào)》對(duì)中國(guó)城管的定義是“中國(guó)地方執(zhí)法者，在執(zhí)行任務(wù)過程中常常會(huì)卷入一些公眾沖突事件?！薄缎l(wèi)報(bào)》認(rèn)為中國(guó)城管是“一些處理輕微犯罪和無序狀態(tài)的雇員?！庇《让襟w則認(rèn)為中國(guó)城管“主要的任務(wù)就是驅(qū)趕街頭無照商販，以及檢查各類許可證”。雖然三家媒體對(duì)城管的定義有所不同，但是都暗含了一個(gè)觀點(diǎn)——城管擁有執(zhí)法權(quán)。

城管執(zhí)法，是城市管理綜合執(zhí)法的簡(jiǎn)稱，有時(shí)也稱為城管綜合執(zhí)法，主要是指“在城市管理領(lǐng)域行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)”[2]，其負(fù)責(zé)部門是城市管理（綜合）行政執(zhí)法局（下文簡(jiǎn)稱“城管局”）。“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”一詞源于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第16條的規(guī)定，即“國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”[3]。該規(guī)定的意義就在于將原本分散于多個(gè)機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)從原機(jī)關(guān)中抽離，并將其集中賦予某一個(gè)特定的行政機(jī)關(guān)，由該機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。這樣，行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)便分開了，兩權(quán)的分離有利于提高行政效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。

目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間總是存在著差距。城管局是為了解決城市行政管理執(zhí)法領(lǐng)域中存在的職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、責(zé)任推諉、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法隊(duì)伍冗雜等問題而設(shè)立的[4]。它的確在一定程度上起到了調(diào)和各種矛盾的作用，但也產(chǎn)生了一系列的問題。

二、城管執(zhí)法存在的問題

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城管執(zhí)法活動(dòng)中的問題也不斷涌現(xiàn)出來，這些問題集中表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）執(zhí)法依據(jù)不明

自我國(guó)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作以來，已經(jīng)過去了十幾年的時(shí)間。但是至今為止，我國(guó)依舊缺少一部全國(guó)性的、專門針對(duì)城市管理執(zhí)法工作的法律文件?？梢哉f，城管執(zhí)法依舊無明法可依。雖然《行政處罰法》中已經(jīng)正式明確了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，但在相關(guān)條文中多為授權(quán)性規(guī)定，而無實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。該法中的規(guī)定模糊且籠統(tǒng)，給各城市的自由理解留下了過于寬廣的空間。

2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》等規(guī)范性文件，雖然在《行政處罰法》的基礎(chǔ)上向前邁了一大步，但并沒有邁到位，而是停步在原則層面上。通知中依舊沒有對(duì)集中后的行政處罰權(quán)的行使作出明確、具體的規(guī)定，仍然缺乏現(xiàn)實(shí)的可操作性。

此外，地方性規(guī)定在全國(guó)遍地開花，這些規(guī)定不僅權(quán)威性較低，有的甚至還存在違法內(nèi)容。將這樣的規(guī)定作為執(zhí)法依據(jù)，在城管執(zhí)法過程中又怎會(huì)沒有問題呢？

（二）執(zhí)法理念落后

城管執(zhí)法的一個(gè)突出問題便是執(zhí)法理念落后。近年來，我國(guó)一直在強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，城管執(zhí)法也應(yīng)以服務(wù)大眾為根本目的，但這顯然是一個(gè)長(zhǎng)期而艱難的過程。

我國(guó)城管在執(zhí)法活動(dòng)中常以管理者自居，以一種傲慢的、俯視的態(tài)度對(duì)待所謂的“被管理者”。他們無法跳出“管理”一詞的窠臼，對(duì)行政相對(duì)人無法做到尊重、善意、平等。一些城市在城市化建設(shè)過程中側(cè)重做文明、整潔、衛(wèi)生等表面文章，過于強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的速度，而對(duì)城市發(fā)展中不可避免的問題卻不加以有效解決，如失地農(nóng)民的就業(yè)問題等。這些問題日積月累必將給城管執(zhí)法工作造成很大的負(fù)擔(dān)。

（三）執(zhí)法方式粗糙

我國(guó)城管執(zhí)法方式粗糙，執(zhí)法手段單一，執(zhí)法程序缺乏合法性。雖然有一些省份近年來陸續(xù)推出了柔性執(zhí)法方式，但是剛性執(zhí)法在短期之內(nèi)仍占主流。執(zhí)法方式中最為常見的是“突擊式”的清理。城管人員與商販之間長(zhǎng)期進(jìn)行“你進(jìn)我退”、“你追我跑”的“貓鼠”作戰(zhàn)“游戲”。

這種突擊式的執(zhí)法方式，易引發(fā)商販們的抵觸情緒，對(duì)于城市的管理并無益處。為了彌補(bǔ)一次被罰的損失，商販們必然會(huì)想方設(shè)法維持經(jīng)營(yíng)。如此，便形成了一個(gè)惡性循環(huán)：整治—經(jīng)營(yíng)—再整治—再經(jīng)營(yíng)。而有限的城市管理資源就在這不斷的較量中白白浪費(fèi)了。

在突擊式清理中，城管暴力執(zhí)法事件時(shí)有發(fā)生。近年來，城管暴力執(zhí)法的新聞充斥著各大媒體，如《成都城管街頭暴力執(zhí)法，拖行毆打婦女》、《哈爾濱城管暴力執(zhí)法引民憤》、《商丘開發(fā)區(qū)城管再現(xiàn)暴力執(zhí)法》等。此類執(zhí)法方式對(duì)于城市的管理、法治社會(huì)的建設(shè)有百害而無一利。

我國(guó)執(zhí)法必須遵循正當(dāng)程序原則，也就是“執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)法行為過程中必須遵循法定的步驟、方式、形式、順序和時(shí)限，以保障執(zhí)法的合法、合理和效率”[5]。但在實(shí)際生活中，執(zhí)法程序違法卻成為了城管執(zhí)法活動(dòng)中頻發(fā)的一個(gè)問題，如執(zhí)法不出示證件、扣物不填寫單據(jù)、決定不經(jīng)過聽證等嚴(yán)重違反《行政處罰法》規(guī)定的行為已屢見不鮮。

（四）執(zhí)法范圍模糊

1997年，國(guó)務(wù)院法制局在《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》中將城管局的執(zhí)法范圍初步確定為工商、市容、環(huán)保、路政、城建、規(guī)劃、綠化以及法律、法規(guī)、規(guī)章和市區(qū)兩級(jí)政府賦予的其他職能，該范圍被稱為“7+X”項(xiàng)。這七項(xiàng)長(zhǎng)久以來都是行政執(zhí)法中的老大難，而從這個(gè)未知數(shù)“X”我們就能看出城管執(zhí)法的范圍非常廣泛，且沒有上限。此外，國(guó)務(wù)院授予了地方政府規(guī)定具體執(zhí)法任務(wù)的權(quán)力，這樣一來，各地的“X”又有所不同。

幾乎所有行政執(zhí)法中難啃的骨頭都“扔”給了城管局，實(shí)踐中，城管局被地方政府當(dāng)成了“萬能鑰匙”——只要哪個(gè)問題不好解決，哪個(gè)問題能和城管的工作沾上邊，那么，這些問題就由城管負(fù)責(zé)。行政工作本應(yīng)是一把鑰匙開一把鎖，可城管這把鑰匙卻被硬生生地配上了不知多少個(gè)鎖頭。在強(qiáng)行打開不匹配的鎖的過程中，出現(xiàn)損傷鑰匙或鎖的情況也實(shí)屬必然。以北京市為例：經(jīng)過2002年、2004至2005年的兩次大規(guī)模擴(kuò)權(quán)，城管局的職權(quán)已經(jīng)從設(shè)立之初的5個(gè)方面94項(xiàng)發(fā)展到14個(gè)方面308項(xiàng)[6]。其擴(kuò)權(quán)的速度不可謂不快，其執(zhí)法范圍的模糊性由此也可窺得一二。

執(zhí)法范圍的模糊性也導(dǎo)致了城管執(zhí)法范圍的不穩(wěn)定性。今天還是別的部門管的事，明天紅頭文件下發(fā)后就成了城管局的事了，這樣的情況在各地或多或少地存在著。同樣以北京為例，2002年北京市人民政府法制辦公室《關(guān)于印發(fā)<劃歸城管監(jiān)察隊(duì)伍查處的違法行為和有關(guān)法律依據(jù)目錄>的通知》（京政法制監(jiān)字[2002]38號(hào)），就將8個(gè)方面的105項(xiàng)處罰權(quán)劃歸給了城管部門[7]。

此外，城管執(zhí)法人員在工作中自由裁量權(quán)過寬。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于違規(guī)經(jīng)營(yíng)的小販，城管的處罰可以分為既往不咎、罰款、沒收物品等多個(gè)等級(jí)，而對(duì)等級(jí)的判定則全憑執(zhí)法人員的個(gè)人喜好、人情關(guān)系、主觀臆斷。在這樣的情況下，城管執(zhí)法的效果及權(quán)威蕩然無存，而行政相對(duì)人對(duì)這樣的執(zhí)法亦是怨聲載道，政府的公信力受到了嚴(yán)重的影響。

三、完善城管執(zhí)法的對(duì)策

（一）健全法律體系——有法可依

從1997年到現(xiàn)在，城管執(zhí)法已經(jīng)過了16年的發(fā)展，截至今日，城管執(zhí)法工作在全國(guó)范圍內(nèi)依舊缺少一部權(quán)威性、高級(jí)別的法律文件。由于法律的缺位，城管執(zhí)法中出現(xiàn)的一些問題得不到很好地解決。近幾年來，一些全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員多次就城管立法問題提出了建議、提案，要求城管立法的呼聲此起彼伏。代表和委員們認(rèn)為，當(dāng)今中國(guó)亟須一部國(guó)家層面的規(guī)范行政處罰權(quán)的法規(guī)，該法規(guī)的制定可以借鑒各地地方性法規(guī)和政府規(guī)章的經(jīng)驗(yàn)，但是必須保證該法規(guī)的規(guī)范性和權(quán)威性[8]。

面對(duì)城管立法工作的緊迫性，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)對(duì)各地的城管執(zhí)法情況進(jìn)行全方位的調(diào)查，在認(rèn)真總結(jié)全國(guó)各地規(guī)范行政處罰權(quán)工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)統(tǒng)一立法問題進(jìn)行深入的研究并為將來的立法工作做好充足的準(zhǔn)備。在條件成熟時(shí)，可適時(shí)制定一部對(duì)城管的執(zhí)法方式、執(zhí)法范圍、執(zhí)法監(jiān)督等方面有全面、明確規(guī)定的行政法規(guī)，使城管的執(zhí)法活動(dòng)有法可依。

（二）改變執(zhí)法理念——執(zhí)法為民

我國(guó)城管執(zhí)法時(shí)，常常把相對(duì)人看作是“整治對(duì)象”、“妨礙城市文明發(fā)展的害蟲”等，首先在主觀上就將相對(duì)人置于執(zhí)法者的對(duì)立面。在此種指導(dǎo)思想下，如何能要求城管文明執(zhí)法？城管執(zhí)法亟須改變執(zhí)法理念，做到執(zhí)法為民。

改變執(zhí)法理念，第一，應(yīng)樹立“以人為本”的思想。城市的建設(shè)、發(fā)展、美化都是圍繞著人展開的，城市的一切都是為了讓人們的生活更加美好。而這里的人應(yīng)該涵蓋生活在城市中的所有人，無論戶籍、職業(yè)、性別、年齡……他們的權(quán)利都應(yīng)該被平等地尊重并得到保障。

第二，應(yīng)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。城管在執(zhí)法中應(yīng)牢固樹立并貫徹落實(shí)為人民服務(wù)的思想，努力為人民群眾解決各種因城市發(fā)展而帶來的問題。絕不能有“我們只負(fù)責(zé)發(fā)展城市，問題你們自己解決”的思想。城管執(zhí)法啟動(dòng)應(yīng)具有主動(dòng)性，“一般不必要求有關(guān)當(dāng)事人提出請(qǐng)求，而是執(zhí)法主體依據(jù)其職權(quán)即可開始執(zhí)法活動(dòng)”[9]?！皥?zhí)法主體執(zhí)行法律，既是一種職權(quán)，也是一種職責(zé)”[10]。所以，城管應(yīng)樹立主動(dòng)為民服務(wù)的觀念，積極自發(fā)地行使其執(zhí)法權(quán)。

第三，樹立依法行政理念。執(zhí)法為民的實(shí)現(xiàn)離不開城管對(duì)法律的遵循和維護(hù)。城管在執(zhí)法過程中應(yīng)樹立嚴(yán)格依法辦事的理念，不僅在實(shí)體上要依法，在程序上同樣也要依法。城管應(yīng)依靠法制來規(guī)范和保障城市管理順利、有效的進(jìn)行，努力避免執(zhí)法過程中的非理性因素。

（三）完善執(zhí)法隊(duì)伍——知法守法

城管執(zhí)法人員是城管執(zhí)法的最終實(shí)施者，對(duì)于上文提及的某些問題的形成，城管執(zhí)法人員有著不可推卸的責(zé)任。執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)直接影響著城管執(zhí)法的實(shí)際質(zhì)量，因此，提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，建設(shè)一支知法、懂法、守法并能依照法律科學(xué)執(zhí)法的城管執(zhí)法隊(duì)伍十分重要。

第一，對(duì)于城管執(zhí)法人員的選拔，應(yīng)把好人事關(guān)。在選拔城管執(zhí)法人員時(shí)應(yīng)對(duì)報(bào)考人員進(jìn)行全方位的考察，除了相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)、工作能力外，尤其應(yīng)關(guān)注其人品、道德等方面。城管是與廣大人民群眾接觸較多（甚至可以說是最多）的一個(gè)部門，其工作人員是政府形象的代表者，是政府理念的實(shí)施者。當(dāng)城管執(zhí)法人員因個(gè)人素質(zhì)不過關(guān)而導(dǎo)致形象和理念的傳達(dá)出現(xiàn)問題時(shí)，其對(duì)政府公信力的負(fù)面影響無疑是巨大的。

第二，注重教育培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)。城管執(zhí)法人員必須具備較高水平的法律知識(shí)，能夠熟知并理解城管執(zhí)法活動(dòng)中所涉及的法律法規(guī)及程序，在實(shí)際操作中依法辦事、依程序辦事；具備較好的道德素養(yǎng)和溝通能力，能夠良好地與行政相對(duì)人進(jìn)行平等有效的溝通；具備優(yōu)良的身體素質(zhì)，能夠完成日常的外出執(zhí)法活動(dòng)。對(duì)于剛走上崗位的執(zhí)法人員，其知識(shí)儲(chǔ)備、執(zhí)法理念等尚未達(dá)到一名合格的執(zhí)法人員所應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其進(jìn)行崗前培訓(xùn)是十分必要的。而對(duì)于長(zhǎng)期從事執(zhí)法工作的城管執(zhí)法人員來說，定期的教育培訓(xùn)更是必不可少。城管執(zhí)法人員在長(zhǎng)期的工作中容易出現(xiàn)執(zhí)法手段固定、執(zhí)法模式僵化、執(zhí)法理念與時(shí)代脫節(jié)等問題。進(jìn)行定期的培訓(xùn)，通過向執(zhí)法人員傳授最新的法律知識(shí)、交流最新的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)等可以有效提升城管執(zhí)法人員的素質(zhì)、推動(dòng)上述問題的解決。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制——違法必究

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，應(yīng)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[11]。城管的權(quán)力要真正做到為民所用，其亦必須被關(guān)進(jìn)籠子。在這籠子的建造中，監(jiān)督是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。只有完善監(jiān)督機(jī)制，才能有效制約城管人員的違法行為。監(jiān)督機(jī)制的完善具體可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

第一，完善權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。首先要加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督職能，各級(jí)人大代表可以定期對(duì)城管執(zhí)法情況進(jìn)行暗訪；關(guān)注身邊群眾對(duì)城管執(zhí)法的的評(píng)價(jià)和意見；對(duì)城管執(zhí)法中存在的問題進(jìn)行詢問和質(zhì)詢；通過個(gè)案監(jiān)督的形式進(jìn)行監(jiān)督等。

第二，完善司法機(jī)關(guān)的的監(jiān)督。對(duì)民眾反映的城管濫用職權(quán)、暴力執(zhí)法等問題，司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)地依法介入。對(duì)于已經(jīng)構(gòu)成犯罪的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，絕不姑息縱容。此外，法院對(duì)于涉及城管執(zhí)法的行政訴訟案件，應(yīng)進(jìn)行及時(shí)、公開、公正地審理，不可有所偏頗。

第三，完善社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督包括輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。為了發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的應(yīng)有作用，政府可以通過設(shè)立執(zhí)法詳情公示制度來提高城管執(zhí)法的可見度、透明度，保障公民的知情權(quán)；通過建立執(zhí)法問題網(wǎng)上反映渠道來提高社會(huì)監(jiān)督的便捷性；通過聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員來提高公眾的參與度。在收到監(jiān)督意見后，城管局應(yīng)積極整理和研究群眾的意見并及時(shí)作出反饋，改進(jìn)工作中的不足，從而形成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的良性互動(dòng)。

需要指出的是，以上各種措施必須相互配合、共同對(duì)城管執(zhí)法工作發(fā)揮監(jiān)督作用，其效果將是“1+1>2”。單依靠某一部分或是某幾部分的監(jiān)督將會(huì)捉襟見肘、漏洞百出。

針對(duì)城管執(zhí)法中存在的問題，國(guó)內(nèi)很多省市已經(jīng)做出了積極的探索和嘗試。例如，安徽省首創(chuàng)城管行政調(diào)解室，執(zhí)法者與行政相對(duì)人可在調(diào)解室中平等交流；廣州市設(shè)立了城市管理社會(huì)監(jiān)督員，監(jiān)督員可對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，一些城管執(zhí)法人員也在工作中做出了積極轉(zhuǎn)變，如火場(chǎng)救人的合肥城管、勸小販“慢慢煎魷魚”的廈門城管、免費(fèi)分發(fā)紙袋的浙江城管等等。我們應(yīng)該看到，在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，城管與小販的矛盾將長(zhǎng)期存在，城管執(zhí)法問題也不可能在短期內(nèi)被完全消除，但是這些問題在各方的努力下正在慢慢得到解決。

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D912.1

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1673―2391(2013)12―0076―03

2013-07-24 責(zé)任編校：江 流